Функции центрального органа государственной власти и уп­равления со 2 марта по 25 октября 1917 г. выполняли четыре со­става Временного правительства и промежуточный орган Дирек­тория. В первый состав правительства (со 2 марта по 5 мая) вхо­дили 12 министров, во второй (с 6 мая по 2 июля) — 15, в третий (с 24 июля по 30 августа) — тоже 15, с 30 августа по 25 сентября страной управляла Директория из 5 человек и, наконец, 25 сен­тября к исполнению обязанностей приступил последний состав Временного правительства из 17 министров. Во всех составах участвовали 38 человек, принадлежавших к 10 различным партиям (31 из них имел высшее образование, 12 — ученые степени и зва­ния). Потенциально все министры были готовы к выполнению своих обязанностей.

С мая 1917 г. все составы правительства были коалиционны­ми, т.е. включали представителей как буржуазных, так и социа­листических партий, а также беспартийных. В правительстве до­минировали кадеты, но их удельный вес от февраля к октябрю 1917 г. менялся: занимаемые ими первостепенные посты пре­мьер-министра, министра иностранных дел, финансов, земледе­лия сменились к концу такими, как ведомство просвещения, го­сударственного контроля, исповеданий, призрения. Зато предста­вители «революционной демократии» получили более ответственные портфели: председателя Совета министров, министров внутренних дел, земледелия.

Пребывание в правительстве почти всех министров было кратковременным. 60% из них (23 человека) исполняли свои обязан­ности от одного до двух месяцев[230]. За такой срок пребывания в правительстве большинство министров успевало лишь опубликовать основную декларацию о намерениях, провести некоторые служебные перемещения и попытаться решить неотложные те­кущие дела. Никакой серьезной перспективной работы выпол­нять они не могли.

В первые недели революции в стране под руководством партии конституционных демократов было все же начато проведение административно-управленческой реформы. Временное правитель­ство обрело на местах социальную поддержку в лице губернских и уездных комиссаров и общественных исполнительных комите­тов, ставших всенародной опорой правительства Г.Е. Львова. На местах правительство имело кадры управленцев, прошедших школу парламентской борьбы и сосредоточенных в земстве, го­родских думах, разного рода общественных организациях, которые являлись центрами буржуазно-помещичьей оппозиции, осо­бенно сплотившейся во время войны.

Ничто не было столь необходимым для стабилизации обстановки, как созыв Учредительного собрания. Лишь орган власти, избранный на демократической основе, обрел бы неоспоримую законность и в этом качестве был бы способен отразить атаки как крайне правых, так и крайне левых. Сложности проведения вы­боров в тот момент были, безусловно, устрашающими. И все же дело было столь безотлагательным, что опытные политики со­чли бы за лучшее созвать несовершенное Собрание незамедлительно, нежели совершенное в какое-либо отдаленное время. Когда в 1848 г. во Франции пала июльская монархия, Учреди­тельное собрание для избрания нового правительства созвали в два месяца. В Германии в конце 1918 г. после поражения в войне и отречения кайзера в разгар народных волнений новые власти сумели созвать Национальную ассамблею менее чем за четыре месяца. Российское Временное правительство не смогло сделать этого за весь восьмимесячный срок своего существования[231].

Справедливости ради нужно сказать, что Временное прави­тельство 25 марта 1917 г. создало комиссию из 70 юристов для выработки закона о выборах в Учредительное собрание. Однако созыв его откладывался вполне умышленно, ибо правящая партия кадетов понимала, что свободные выборы в России не подтвер­дят того объема власти, который уже имелся у партии П.Н. Ми­люкова.

Правительство затягивало также и с решением аграрного воп­роса, не желая нарушать права земельного собственника, ибо это могло повлечь за собой общее потрясение принципа частной собственности. При этом отмечалось, что в условиях войны было крайне опасно задевать интересы тех, кто являлся верхушечной частью воюющей на фронте армии. Кадеты не намеревались ущемлять интересы помещиков ни в условиях войны, ни в усло­виях мира. Основная причина состояла в том, что большая часть кадетского руководства сама принадлежала к числу крупных землевладельцев[232]. Вместе с тем определенные меры для решения аграрного вопроса все-таки принимались. 19 марта правительство создало при Министерстве земледелия Главный земельный ко­митет (к июлю местные земельные комитеты были созданы в 1/3 губерний европейской России). По положению о земельных комитетах от 21 апреля (4 мая) 1917 г. они создавались «для под­готовки земельной реформы и для разработки неотложных вре­менных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учреди­тельным собранием»[233]. Однако проведение самой земельной ре­формы откладывалось до Учредительного собрания, причем фор­мула оттяжек настойчиво повторялась правящими партиями бук­вально в каждом городе и крупном населенном пункте. Левая оппозиция широко использовала такую тактику для разоблаче­ния Правительства. Линия на реформу саботировалась и справа. Так, Донской казачий круг в августе 1917г. принял постановле­ние «Земельных комитетов в Донской области не учреждать...»[234]. Противодействие в проведении правительственных реформ со сто­роны как правых, так и левых сил стало одной из главных при­чин того, что они захлебнулись даже в части осуществления по­лумер, фактически так и не начавшись.

Представляет интерес управленческая программа партии ка­детов. Она стремилась овладеть положением, и доказательством этого являются четыре съезда (из десяти состоявшихся за всю ее историю), проведенные в период с февраля по октябрь 1917 г. (март 1917 г. — VII; май — VIII; июль — IX; октябрь — X съез­ды). Съезды этой партии проходили через каждый месяц, чего не могли себе позволить другие политические партии. Разрабо­танная кадетами программа деятельности правительства 6 мая была утверждена их ЦК. Было выдвинуто 5 пунктов: 1. Продол­жение политики соблюдения обязательств и ограждения права, достоинства и жизненных интересов России в тесном единении с союзниками. 2. Запрещение каким бы то ни было организациям вторгаться в сферу законодательства и управления Временного правительства. 3. Право государственной власти применять меры принуждения к нарушителям права и порядка. 4. Поддерживать дисциплину и боевую мощь армии. 5. Запрещение Временному правительству предвосхищать решения Учредительного собрания по основным государственным вопросам — конституционного, социального и национального строя России. По свидетельству разработчика этой программы П.Н. Милюкова, в ней «были ука­заны все меры предупреждения нарушения социалистами нор­мальных прав государственной власти и очерчены пределы пол­номочий, представляемых Временному правительству первой коалиции в целом»[235].

В национальных регионах, как и в центре страны, в первые недели месяца были созданы и Советы и органы власти Времен­ного правительства.

Однако параллельно формировалась и национальная власть — Центральная рада на Украине, Белорусская рада, Сфатул цэрий в Молдавии и др. С весны 1917 г. начал развиваться процесс распа­да империи, ликвидации централизованного унитарного государ­ства и перехода к федерации.

17 марта Временное правительство объявило декларацию о вопросе независимости Польши. Финляндии было гарантирова­но осуществление ее конституционных прав. 20 марта был издан Декрет «Об отмене вероисповедных и национальных ограниче­ний». Он отменял ограничения в выборе места жительства, пере­движений, приобретении собственности, занятиях торговлей и ремеслами, поступлении в учебные заведения, на государствен­ную службу, в употреблении местных языков[236]. Правительство было сторонником сохранения исторически сложившегося поли­этнического Российского государства. Русские либералы (прежде всего кадеты) выступали за территориальную автономию Польши и Финляндии, а всем прочим предлагали культурно-национальную автономию.

В ст. 20—25 программы правящей партии кадетов проблема рассматривалась во взаимосвязи с вопросом местного самоуправления (см. раздел «Местное самоуправление и автономия»)[237]. В ре­гионах же, где национальные меньшинства составляли компактное большинство, местное самоуправление почти неизбежно (при нали­чии всеобщего избирательного права) перерастало бы в националь­но-территориальную автономию. Либеральный вариант был рассчи­тан на компромисс и взаимопонимание между различными нацио­нальностями, представляя реальный шанс избежать насильствен­ного решения, а следовательно, и распада Российской империи[238].

В первые недели марта правительство провело множество законов, направленных на искоренение старого режима, на осу­ществление своей декларации от 3 марта. Солдаты получили пол­ные гражданские права, и те, что служили в тылу, более не под­лежали суду военного трибунала. Все ограничения гражданских прав, связанные с религиозной или этнической принадлежнос­тью, были сняты. Была отменена смертная казнь. Гарантирова­лись права собраний и обществ. Правительство стремилось преодолеть финансовый кризис — 27 марта было принято постанов­ление «О выпуске займа свободы 1917 г.»[239]. Пятый заем был рас­считан на 54 года с погашением с 1922 г., срок подписки прави­тельство продлевало дважды.

Актуализировалась проблема реформирования местного самоуправления. В дореволюционной России, как известно, зна­чительная часть населения была лишена права участия в само­управлении. Из 51 губернии европейской России земства име­лись в 43, весной — летом 1917 г. Временное правительство ввело земства в Архангельской, Енисейской, Иркутской, Тоболь­ской, Томской губерниях; Акмалинской, Амурской, Забайкаль­ской, Приморской, Сахалинской, Семиреченской, Тургайской, Якутской, Закаспийской, Самаркандской, Сырдарьинской, Фер­ганской, Камчатской, а 11 августа 1917 г. — в Астраханской областях[240]. Избирательная система была демократизирована, были учреждены и волостные земства. Таким образом, одно из главных достижений административной реформы в том, что земские самоуправления были созданы на территории всей Рос­сии, тогда как до революции они отсутствовали в национальных окраинах. Необходимо было осуществить реформу самоуправ­ления и в городах, таких городов в стране было более 900. До 1917 г. 183 города были вообще лишены общественного управ­ления и всецело подчинены администрации; 308 городов управ­лялись на основании упрощенного городского самоуправления, где вместо Думы действовало собрание уполномоченных (15— 20 человек). Городские думы были до революции в 462 горо­дах. Управление осуществлялось в них на основе Городского положения 1892 г., где задача самоуправления определялась как «попечение о местных пользах и нуждах» (общее благоустрой­ство, народное образование и здравоохранение, финансово-экономические мероприятия). Это были думы людей состоятель­ных, избирать в них и быть избранными имели право лица и учреждения, обладавшие значительным недвижимым имуще­ством, владельцы торговых и промышленных заведений выс­ших разрядов. Таким образом, требовались свободные перевы­боры цензовых дум, расширение их компетенции. Все это при­вело бы к управлению новые слои населения.

Правительство приняло ряд нормативно-правовых актов, которые были положены в основу реформирования самоуправ­ления (об учреждении милиции, положение о комиссарах, за­кон об устройстве городских финансов и др.). 15 апреля 1917 г. был принят самый главный документ — постановление «О про­изводстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» (с приложением временных правил). Документ содержит указания о численности гласных, поимен­ный перечень муниципалитетов 453 городов России, которых необходимо избрать на основе всеобщего избирательного пра­ва. В июле — сентябре такие выборы состоялись. Демократи­чески избранные муниципалитеты теперь уже опекались не по­лицией, как ранее, а органами юстиции. Решалась проблема расширения их компетенции не только в области местного хозяйства, но также и в деле местного управления. Создавались мелкие районные единицы самоуправления. Было сформиро­вано правительственное совещание по реформе местного уп­равления, в составе которого действовало 7 комиссий в соот­ветствии с задачами реформы; по избирательному закону и пересмотру земского и городового положения; о волостном земстве и поселковом управлении; по реформе местного строя в неземских губерниях; по устройству органов административной юстиции; по выработке положения о комиссарах; по мест­ным финансам[241].

Компетенция земских и городских учреждений значительно расширялась. К ним перешли заведование милицией по охране личной и общественной безопасности, обязанности по охране труда, право издавать обязательные постановления (прежде це­ликом принадлежащие администрации).

В проведении реформы самоуправления правительство не проявило необходимой настойчивости, не были завершены раз­работки проектов и введения земства в казачьих Донской, Кубан­ской и Терской областях, обострились взаимоотношения между центром и местной властью.

Вместе с тем в трудных условиях затянувшейся войны, нара­стания разрухи и голода страна начинала жить гражданской жиз­нью.

Временное правительство имело экономическую программу, которая предусматривала государственное регулирование важней­ших отраслей народного хозяйства, повышение роли государства в регулировании экономики. Власть унаследовала систему госу­дарственных регулирующих органов: в центре — четыре особых совещания (по обороне, продовольствию, перевозкам, топливу); на местах — заводские совещания и районные уполномоченные.

21 июня правительство утвердило Положение об Экономи­ческом совете и Главном экономическом комитете при Времен­ном правительстве. Новые органы создавались для согласования мероприятий отдельных министерств, особых совещаний и ко­митетов, для обеспечения общенациональных интересов посред­ством широкомасштабного вмешательства власти в хозяйствен­ную жизнь страны.

5 мая 1917 г., как уже упоминалось, было учреждено Мини­стерство труда, которое ставило задачу проведения широких со­циальных реформ и прогрессивного трудового законодательства. 5 августа было издано Положение о примирительных учрежде­ниях.

Нерешенность коренных вопросов революции усиливала проявление эксцессов, сказались и утомление населения от бес­конечных выборов в различные комитеты — волостные, про­довольственные, земельные, в Советы и др., некоторое разо­чарование в демократии. Власть на местах, находясь в пере­ходном состоянии, не смогла обеспечить необходимый порядок. Слабость местной власти способствовала сползанию об­щества к демократической диктатуре А.Ф. Керенского, Обще­ственное мнение все больше ставило вопрос о пределе свободы и демократии. Левая оппозиция начала яростную критику Временного правительства, указывая на «неспособность к уп­равлению страной»[242].

Начало советизации России

В марте 1917 г. практически во всех городах страны были созданы Советы — организации рабочих и солдат, а в ходе рево­люции — и крестьян, а также трудящегося казачества. Они со­здавались по инициативе снизу, были проявлением самооргани­зации угнетенных масс, стремившихся защитить свои права и найти представительство в органах общегражданской власти, стали одним из центров управления, исторической предтечей советской системы государственного управления.

Пример показала столица. Как уже упоминалось, 27 февраля 1917 г. был создан Петроградский совет, который возглавили депутаты IV Государственной думы Н.С. Чхеидзе (председатель), А.Ф. Керенский и М.И. Скобелев (заместители председателя). Петросовет стал руководителем Советов страны (революционным правительством), принимал декларации, рассылал на места ин­струкции, приказы, распоряжения. Петросовет сыграл большую роль в распространении советской формы организации на новые слои и территории страны, осуществлял революционную власть и управление. Советы провинции строились по его образцу, при­знавали его руководящую роль, поддерживали с ним устойчи­вую и разноприемную связь.

Управленческие функции, в частности организационная и прогностическая, были реализованы в работе трех всероссийских съездов депутатов. Их решения способствовали советизации во всероссийском масштабе, сыграли поистине историческую роль.

По инициативе Петросовета 27 марта — 3 апреля состоялось Всероссийское совещание Советов рабочих и солдатских депута­тов. Оно приняло важные организационные решения: 1) О необхо­димости созыва первого Всероссийского съезда Советов; 2) О вве­дении некоторого единообразия в организацию и соподчинение местных Советов (съезд Советов, исполком, пленум исполкома, бюро и т.п.). 3) Об образовании областных объединений Советов.

В мае 1917 г. в Петрограде состоялся Первый Всероссийский съезд крестьянских депутатов. Он принял Положение о Советах крестьянских депутатов, имевшее решающее значение для утверждения и развития советской формы организации крестьян. Все крестьянские съезды в регионах после появления упомянутого документа принимали решения о роспуске такой организации, как Крестьянский союз, и о создании Советов. Съезд определил организационные начала и подчиненность друг другу губернских (областных), уездных (окружных), волостных и сельских (станичных, поселковых) Советов и их исполнительных комитетов, пропорциональность представительства в них и другие организа­ционные вопросы.

На съезде был избран Исполнительный комитет Всероссийс­кого съезда крестьянских депутатов под председательством Н.Д. Авксентьева (являлся одновременно членом исполкома Петросовета, был членом ЦК партии эсеров).

Первый Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов проходил 3—24 июня 1917 г. Съезд принял ряд реше­ний по организационным вопросам. Был избран Всероссийский центральный исполнительный комитет, которому было поруче­но общее руководство Советами страны. Было решено созывать Всероссийский съезд Советов не реже одного раза в три месяца. Съезд объединил Советы в масштабе всей страны, его влияние на советизацию страны было значительным.

Организаторами Советов выступили деятели социалистичес­ких партий меньшевиков, эсеров, большевиков и др. Однако от­ношение к Советам у них было разным. Умеренные социалисти­ческие партии считали Советы общественной организацией, ко­торая контролирует деятельность правительства. Леворадикальные партии большевиков, левых эсеров считали Советы властью.

Корниловский мятеж, вспыхнувший 25 августа, имел целью установление твердой власти буржуазно-помещичьих кругов. Он повлек за собой важные последствия для страны — оживил дея­тельность Советов. При них создавались особые, чрезвычайные органы — революционные комитеты, ставшие на защиту прав ра­дикально настроенных слоев общества. Корниловщина усилила большевизацию Советов. 30 августа большевистским стал Петросовет (председатель — Л. Д. Троцкий), а 5 сентября — Москов­ский Совет (председатель — В.П. Ногин). К октябрю более 250 Со­ветов требовали передачи им власти. Страна стала покрываться густой сетью Советов. По неполным данным, осенью 1917 г. дей­ствовало приблизительно 1,5 тыс. Советов города и деревни. В 140 населенных пунктах страны была сформирована вооружен­ная опора Советов — Красная гвардия (более 100 тыс. бойцов).

В первой половине октября по стране прошли съезды мест­ных Советов, которые требовали созыва Всероссийского съезда и избирали его делегатов. Против созыва съезда накануне Учредительного собрания выступили: бюро ЦИК Советов крестьянских депутатов, Союз казачьих войск, Крестьянский союз, Земский союз, Союз офицеров, георгиевских кавалеров и «батальон смер­ти»[243]. Власть намеревалась вывести из Петрограда революцион­ные полки. Для противодействия этой попытке 12 октября 1917 г. при Петросовете был создан Военно-революционный комитет по обороне Петрограда. К 20 октября этот орган оформился оконча­тельно, однако под влиянием большевиков и левых эсеров он стал органом подготовки свержения правительства А.Ф. Керен­ского.

Советское движение в марте — октябре 1917 г. не было вы­звано к жизни какой-то одной партией или классом. Это было движение трудового народа, бравшего управление разоренной страной в свои руки.