Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии. В начале XIX в. сказывались пагубные последствия освобождения дворян от обязательной государственной службы, жалованных им привилегий, отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответствующей должности. Стремление получить более высокий чин без должностного продвижения, без учета служебных качеств и результатов породило своеобразную чиноодержимость. Чин стал целью жизни, он давал исключительные привилегии, право владеть землей, крепостными крестьянами, эксплуатировать. Росла чиновная номенклатурная бюрократия, продвигалась по рангам соответственно действующей Табели о рангах, добивалась новых привилегий, обретала относительную самостоятельность, бесконтрольность, погрязала в пороках, что снижало эффективность административных реформ. Администрация, суды в центре и на местах были поражены эпидемией злоупотреблений (казнокрадство, взяточничество, мздоимство, хищения, бюрократическая волокита) и тяжелым бременем давили народ России. Растущие постоянно налоги, в том числе и на содержание бюрократии, оборачивались бедностью податного населения, миллионными недоимками. Выручали доходы от винной торговли.
В начале века оставалась непопулярной среди дворянства гражданская служба, куда переходили неприспособленные к армейской службе или отстраненные от нее. Сказывались недостаточное образование, низкая квалификация чиновничества.
При помощи М.М. Сперанского и других усилена линия на повышение образованности чиновничества, упорядочено чинопроизводство. По указу (3 апреля 1809 г.) на основе его проекта придворные звания камергера и камер-юнкера становились лишь простым отличием, перестали давать право на получение чина, но обязывали служить повседневно, ответственно, аккуратно.
Нашумевшим оказался впоследствии и подготовленный втайне М.М. Сперанским указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (6 августа 1809 г.), известный в истории государственного управления и службы как закон об экзаменах[122].
Со времен Екатерины II гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно выслугой, но не заслугой и гарантировали значительные классные привилегии, предусмотренные для чиновников правительственных учреждений. Теперь получить эти чины можно было при наличии университетского образования, сданных в университете экзаменов по предусмотренной указом специализированной и обширной учебной программе, рассчитанной на несколько лет обучения, а также 10-летнего опыта службы, включая два года на ответственной должности.
Есть свидетельства о благотворном воздействии инициативы великого реформатора российского управления. «Университеты наполнились молодыми дворянами, знания развивались с необыкновенной быстротою, и мы все, тогдашние молодые люди, благословляли впоследствии этот указ, расширивший круг наших познаний и давший нам большие преимущества просвещения перед стариками»[123].
Подготовке кадров для управления, специалистов по гуманитарным и точным наукам способствовали не только открытие новых университетов в Харькове, Казани (1804 г.), Петербурге (1819 г.), Киеве (1834 г.), но и лицеев. М.М. Сперанский разработал правила для лицея, сформулировал принципы обучения и воспитания чиновников для центральных ведомств. Лицеи являлись привилегированными, закрытыми учебными заведениями. Царскосельский (1811 г.), Демидовский (1815 г.) в Ярославле имели сословно-дворянский характер, давали уровень знаний, близкий к университетскому. По статусу лицеи стояли вслед за университетами. Царскосельский лицей окончили с 1817 по 1842 г. 286 выпускников (по 24 в год), в том числе 50 офицеров и 236 гражданских чиновников. В последующие годы все выпускники этого лицея, переехавшего в Петербург под именем Александровского, поступили на гражданскую службу, пополнив образованную прослойку чиновничества[124].
При Николае I, который предпочитал опираться преимущественно на армию, полицию и чиновное, бюрократическое дворянство, усовершенствованы подготовка служилой бюрократии и чинопроизводство. На основании специальных указов от 21 апреля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. (п. 3) изменен порядок прохождения государственной службы, введены строгие правила по соблюдению формулярного (послужного) списка, повышению деловой квалификации каждого чиновника независимо от ранга. Предусмотрены различные формы поощрения верноподданничества и служебного карьеризма: жалованье, благодарности, почетные звания, пособия, ордена, знаки беспорочной службы в течение 15 и 40 лет и др., что способствовало чинопродвижению, стимулировало служебное рвение и качество. В то же время из чиновной среды изгонялись политически неблагонадежные лица. Определилась в первой половине XIX в. и тенденция наращивания числа государственных чиновников, увеличившегося за полвека вчетверо; усиления их влияния на систему управления как в центре, так и на местах, что позволяло утверждать: «Россией правят столоначальники»[125].
В первой половине XIX в. проведена уникальная систематизация законов, которая в отличие от ряда неудачных попыток XVIII в. завершилась успешно.
Повелением Александра I создана специальная комиссия[126], приступившая к выявлению, собиранию, обработке законов с 1649 г. Затем преобразована кодификационная комиссия при Госсовете. Николай I повелел привести в порядок существующие акты. 31 января 1826г. создано специальное Второе отделение собственной Е.И.В. канцелярии под руководством М.А. Балугьянского[127]. В том же году приступили к работе М.М. Сперанский и выделенные ему в помощь чиновники[128]. За короткое время выявлено в разных учреждениях, ведомствах более 30 тыс. указов, Манифестов, грамот, уложений, других законодательных актов за 176 лет после Уложения 1649 г. до манифеста о вступлении на престол Николая I 13 декабря 1825 г. М.М. Сперанский планировал применить при их обобщении кодификационный метод, Объединить старые нормы, дополнить их новыми, привести законодательство в соответствие с требованиями новой исторической ситуации, создать новое уложение, выделить коренные или «Основные законы (фундаментальные), законы о наследовании престола, о порядке законодательства, о правах разных сословий, положить в основу деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских концепций, восходящих к римскому праву. Он называл эти две группы законов государственными и гражданскими. Николай I указал ничего не менять в законах и не предлагать новые.
М.М. Сперанскому удалось обобщить законотворчество, отредактировать многие законы, освободить их от неточных, двусмысленных формулировок, многословия, противоречащих друг другу узаконений. Подготовлено 40 томов с 30600 законами, 5 томов приложений, указатель в виде Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ РИ)[129].
На основании ПСЗ подготовлено 15 томов в 8 книгах действующих законов, составивших Свод законов Российской империи[130] (СЗ РИ). Свод составлен по оригинальной системе М.М. Сперанского с учетом лучших европейских образцов. В отдельных томах и книгах объединены законы о власти, высшем, центральном, местном управлении, о государственной службе, сословиях, полиции, цензуре, ссылке, представлены разделы гражданского, уголовного, процессуального права. Подготовленные ПСЗ и СЗ проверены семью ревизионными комиссиями. 10 января 1832 г. Госсовет одобрил ПСЗ и СЗ, решив ввести в действие с 1 января 1835 г.[131]
По инициативе М.М. Сперанского, расставшегося с либерально-конституционными идеями своих отвергнутых властью проектов, введено понятие «Основных государственных законов Российской империи», в качестве которых систематизированы в первом томе «Свода законов Российской империи» императорские законы XVIII — начала XIX в. о государственном устройстве, самодержавном правлении. Первым среди них поставлен екатерининский закон «Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Другими основными законами закреплена вся система самодержавной власти и управления: исключительно лишь самодержца право на законодательство, управление, суд. Воля монарха — источник и воплощение основных государственных законов империи. Они стали юридическим обоснованием абсолютной власти представителей немецкой, голштинской династической линии на российском престоле, для которых россияне должны быть исполнительными, законопослушными верноподданными. «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», — закреплено в основных законах абсолютное право монархов на власть и управление во всей государственной системе[132]. Тем самым сформулирована представлявшаяся тогда вечной, незыблемой для России правовая основа, исключающая любое конституционное ограничение самодержавия каким-либо представительным сословным или многосословным учреждением[133].
Государственное управление и служба опирались с тех пор на законы, систематизированные с учетом самодержавных задач и потребностей, удобства работы управленческого бюрократического аппарата.
* * *
В истории административных преобразований первой половины XIX в. выделяются три стадии, рубежами которых стали победа в Отечественной войне 1812 г. и скандальная смена братьев-монархов в декабре 1825 г., выступления[134] декабристов, их казни и репрессии. Первая стадия характеризуется административными преобразованиями. Послевоенный политический курс Александра I означал не только отказ от них, но и контрреформирование отдельных сфер управления, что вообще присуще самодержавному реформаторству и определило реакционное содержание политики государственного управления во второй стадии. В 1825 г. она вылилась в усиление имперского характера управления, подчинения лично императору всех органов высшего и центрального уровня, придания всей системе управления необычных черт и методов. Идея конституции для России объявлена преступной Николаем I, активные и последовательные ее сторонники приняли смерть на эшафоте, обречены на каторгу в сибирских рудниках.
Представители голштинской династической линии на романовском престоле укрепили свое самовластие, связывали с самодержавием победу над Наполеоном, рост международного авторитета российских императоров, в этом видели свое предназначение — властвовать и управлять русским народом.
Пирамиду власти и управления венчал по-прежнему император. Оформлена идеология управления в виде карамзинско-уваровской триады «самодержавие, православие, народность», что определило содержание государственной доктрины почти на столетие.
Была утрачена благоприятная возможность преобразования государственного управления на основе конституции, представительства, создания правового государства и гражданского общества. Государственное управление базировалось по-прежнему на таких средневековых устоях, как абсолютизм, вотчинно-поместное начало, крепостничество, сословность.
В отличие от эволюции управления Англии, Америки и других стран в России происходило усиление самодержавной природы государственного управления, его централизация, бюрократизация, регламентация, военизация, полицеизация и жандармеризация. Обычные функции государственного управления передавались органам полиции, политического сыска. Это придало новые черты абсолютистскому управлению, произошло вступление его в новую фазу — фазу формирования полицейского государства.
Посетивший в 1839 г. Россию известный путешественник, литератор маркиз де Кюстин неоднократно беседовал с Николаем I, многое увидел и потом отметил в книге наличие господ и рабов, господство бюрократии, отсутствие правосудия, назвал Николая I тюремщиком одной трети земного шара, где «цивилизация» прикрывает варварство[135].
Поражение в Крымской войне обнажило со всей беспощадностью гнилость николаевского государственного устройства и управления, которое стесняло Россию, ограничивало ее потенциальные возможности и развитие. По признанию известного историка С.М. Соловьева, пришлось расплачиваться русскому народу за тридцатилетнюю ложь, тридцатилетнее подавление всего живого, духовного, народных сил. Николай I пытался 30 лет доказать целесообразность для народов России жесткого самодержавного управления и привел страну к катастрофе в войне с государствами, имевшими другие системы управления[136].
Был нанесен страшный удар по стремлению монархов сохранить Россию как заповедный остров феодальной, крепостнической системы государственного управления.
Увеличилась пропасть между властью и обществом, бюрократически-сословной системой управления и многомиллионным крестьянством, пребывающем в крепостном рабстве.
Противоречия ослабляли считавшиеся традиционно фундаментальными основы абсолютистского государственного управления. Россия оказалась перед выбором: революция снизу или реформы сверху.
Вопросы для самопроверки
1. Какие конкретно-исторические условия повлияли на состояние государственного управления первой половины XIX в.?
2. Проекты государственного управления М.М. Сперанского.
3. Государственная уставная грамота Российской империи.
4. Проект изменения государственного управления в конституции Н.М. Муравьева.
5. Радикальный проект изменения государственного управления в «Русской правде» П. И. Пестеля.
6. Реорганизация и учреждение новых высших органов государственного управления впервой половине XIX в.
7. Создание министерской системы центрального управления, ее отличие от коллежской.
8. Изменение местного государственного управления в первой половине XIX в.
9. Ограничение сословного общественного управления в первой половине XIX в.: дворянского, городского, церковного, казачьего.
10. Реформа общественного управления государственных крестьян (1837-1841). А.Д. Киселев.
11. Значение первого свода законов для государственного управления Российской империей.
12. Развитие чиновной системы, ее влияние на состояние государственного управления в первой половине XIX в.
13. Фундаментальные социально-политические основы и основные направления, черты развития системы государственного управления и результаты его функционирования в первой половине XIX в.
Рекомендуемая литература
Государственная уставная грамота Российской империи // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
История государства Российского: жизнеописание. XIX в. Первая половина. М., 1997.
Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М., 1991.
Конституция Н.М. Муравьева // Освободительное движение и общественная мысль в России XIX в. М., 1991.
Корнилов А.А. Курс истории России XIX в. М., 1993.
Милютин Д.А. Воспоминания. 1816—1843. М., 1997.
Мироненко С.В. Страницы тайной истории самодержавия: политическая история России первой половины XIX столетия. М., 1990.
Образование государственного совета. Манифест 1 января 1810 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
Об общем учреждении министерств. Манифест 25 июня 1811 г. // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
Об обязанностях гражданских губернаторов объезжать один раз в году вверенные им губернии. 18 октября 1827 г. //Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
Общий наказ гражданским губернаторам. 3 июня 1837 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют... Н.Н., 1994.
О непреступлении губернатором пределов власти, назначенных им законами. 19 августа 1802 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
О правах и обязанностях Сената. 8 сентября 1802 г. О слушании дел в Сенате и о подаче сенаторами мнений своих. 27 ноября 1810 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
О формах всеподданнейших рапортов гражданских губернаторов по годичному обозрению губерний. 8 июля 1833 // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
Пестель П. Русская правда. Наказ временному верховному правлению. СПб., 1906: Также см.: Освободительное движение и общественная мысль в России XIX в. М., 1991.
Российская государственность: исторический аспект. М., 1996.
Россия первой половины XIX века глазами иностранцев. М., 1991.
Сперанский М.М. Введение к уложению государственных законов. // М.М. Сперанский. Проекты и записки. М., 1961. Также см.: Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1999. № 6.
Сперанский М.М. Краткое начертание государственного образования. Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам. Проект учреждения Правительствующего сената // Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
Учреждение губернских правлений. 2 января 1845 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
Дата: 2018-12-21, просмотров: 311.