Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

В середине XIX в. резко обострилась потребность, сложились предпосылки реформ государственного управления. Трагическое для народа России поражение в Крымской войне обнажило со всей очевидностью характер и остроту перманентного кризиса, неприемлемость для России методов полицейско-прусского управления, применявшихся Николаем I три десятилетия.

Росла и усиливалась антисамодержавная, антикрепостническая оппозиция разных социальных цветов и оттенков, освободительные идеи которой оказывали сильное влияние на формирование общественного сознания различных социальных слоев.

Формировались новые идеологии и шкала ценностей политического и экономического либерализма, радикализма.

В общественном сознании утвердилась идея безотлагательности радикальных преобразований основных сфер общества и управления. Александр II вынужден был признать не только необходимость утверждения, но и целесообразность «совершенствования внутреннего благоустройства страны». Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60—70-х гг. стали уступкой ради сохранения как короны, так и ини­циативы преобразований сверху, предотвращения их снизу, имели характер вынужденного компромисса охранительного консерватизма и консервативного либерализма, укрепили пред­посылки для реформирования самодержавной системы государ­ственного управления.

Радикальные идеи, предложения демократизации всех зве­ньев управления сверху донизу на принципах конституциона­лизма, выборности, широкого всесословного представитель­ства, самоуправления публиковались на страницах «Колоко­ла», «Полярной звезды» А. И. Герцена, «Современника» статьи Н. Г. Чернышевского, Н.А. Добролюбова, других революци­онных демократов, сторонников российского крестьянского социализма.

Либеральные идеи присущи предложениям высокопоставлен­ных должностных лиц бюрократической элиты: П. А. Валуева, А. В. Головнина, братьев Д. А. и Н.А. Милютиных, М.Х. Рейтерна, Я. И. Ростовцева, Ю.Ф. Самарина и др.

В духе уступок новому времени П. А. Валуев предлагал вес­ной 1862 г. преобразовать Госсовет по типу австрийского рейх­срата в совещательный орган из двух палат: а) верхнюю палату, назначаемую императором, постоянно действующую; б) ниж­нюю палату — съезд 180 государственных гласных из предста­вителей земств, городов, окраинных областей, частично (1/5) назначаемых «высочайшей властью» и выбираемых. Для организационной связи с верхней палатой 16 депутатов нижней дол­жны были участвовать в ее заседаниях и общем собрании Гос­совета. Предложены и «особые совещания» министров по са­мым важном вопросам исполнительного характера[137]. Великий князь Константин Николаевич предлагал в 1866г. проект со­здания при Госсовете дворянского и земского съездов для об­суждения сложных государственных дел. П. А. Шувалов и П. А. Валуев предлагали в начале 70-х гг. проект комиссии для сбора материалов о положении в сельском хозяйстве, которая бы привлекла заинтересованных представителей дворянства и земства к разработке и обсуждению вопросов сугубо хозяйственного ха­рактера[138].

Тверское губернское дворянское собрание приветствовало царя в годовщину 19 февраля 1861 г., который начал освобождением крестьян «искоренять всякую неправду на земле русской», и во всеподданейшем адресе просило учредить земское собрание «вы­борных всей земли русской» как единственное средство к удов­летворительному разрешению вопросов, возбужденных Положе­нием 19 февраля 1861 г.[139] Совещание мировых посредников Твер­ской губернии высказалось категорично в поддержку этого пунк­та[140].

В январе 1865 г. уже московское дворянство в адресе импера­тору призвало его довершить «государственное здание созванием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуж­дения нужд, общих всему государству».

Предложение всесословного представительства поддержано Б.Н. Чичериным, К.Д. Кавелиным, А.И. Кошелевым и други­ми общественными деятелями, которые видели в будущем кон­ституционном учреждении не ограничение, не противовес мо­нарху, а дополнение и помощь верховной власти, что могло га­рантировать политическую стабильность, укрепить единство общества, спасти Россию от экономического и нравственного кризиса[141].

Модернизацию системы власти и управления, приспособле­ние ее к новой исторической ситуации они предлагали без ради­кальных перестроек и при сохранении монархических принципов политической системы, что сближало их идеи с проектами либе­ральных бюрократов[142].

Авторами консервативных проектов были группировавши­еся вокруг короны П.П. Гагарин, В.А. Долгоруков, М.Н. Му­равьев А.Ф. Орлов, В.Н. Панин, Д.А. Толстой и другие пред­ставители охранительной концепции. Они отвергали[143] катего­рически не только радикальные, но и либерально-консерватив­ные проекты, сплоченно отстаивали принципы абсолютистского управления, считая самодержавное управление имманентно присущим историческим традициям России, менталитету рус­ского народа, допуская лишь отдельные административные из­менения с целью придания прочности и устойчивости монар­хической природе управления. С их помощью императорская власть обеспечила самодержавный характер административных и других реформ во второй половине XIX в., сохранила без заметных изменений природу, пределы функций, методы выс­ших, центральных, местных органов государственного управ­ления.

Александр II отверг, проигнорировал все разумные и перс­пективные предложения, раздраженно реагировал на малейший намек о каком-либо ограничении его прерогатив. Он считал все­сословное государственное управление несовместимым с обра­зом правления, которое унаследовал. Он был привержен, как и его отец[144], и другие предки немецкого происхождения, прусскому образу управления, сочетал полицейско-бюрократические методы с местным общественным управлением, проводил последо­вательно охранительную линию самодержавного управления, которая приобрела законченный полицейский характер при его сыне Александре III.

Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение интенсифицировал свои функции, изменил органи­зационные структуры. (Его состав вырос до 60 членов к 1890 г.) Он сыграл заметную роль в подготовке, обсуждении проектов всех реформ[145]. «Активно работали прежние и вновь созданные де­партаменты. Все общегосударственные законопроекты реформ рассмотрел департамент Законов»[146].

В 1861 — 1882 гг. действовал Главный комитет об устройстве сельского состояния, который наблюдал за проведением кресть­янской реформы, обсуждал связанные с ней законопроекты и ад­министративные мероприятия. Комитет по делам царства Польского (1864—1881 гг.) наблюдал за проведением там крес­тьянской реформы, рассмотрел проекты изменения управления после восстания (1863 г.). Действовали Комитет железных дорог (1859—1874 гг.), Второй Сибирский комитет (до 1864 г.), Кав­казский комитет (до 1882 г.), учрежденный в 1892 г. Комитет Сибирской железной дороги, Кодификационный отдел (1882—1893 гг.), с 1894 г. — Отделение свода законов государственной канцелярии.

Госсовет рассмотрел не только проекты реформ, но и мас­су различных узаконений, а также дела, связанные с организа­цией и статусом капиталистического предпринимательства и собственности, акционерных обществ, компаний, банков, но­вых социальных слоев, буржуазного, фабричного законодатель­ства. В его ведении находились вопросы, требовавшие отме­ны, ограничения, дополнения или пояснения существовавших законов и принятия новых. Он рассматривал общие распоря­жения к исполнению законов, с 1862 г. — государственную роспись доходов и расходов, с 1894 г. — годовые отчеты Госу­дарственного банка.

После полосы реформ 60—70-х гг. роль Госсовета ослабла. Александр III предпочитал обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных лиц, сменил председателя Госсовета[147], уч­редил в 1884 г. при нем «Особое присутствие для предваритель­ного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения Се­ната» с функциями надзора за высшим судебным органом. Зна­чение Госсовета[148] падало, принижалось, часть его функций была передана другим высшим учреждениям[149].

Собственная Его Императорского Величества канцелярия сохранила обособленный статус при некотором изменении функ­ций и внутреннего устройства, перераспределении дел между от­делениями. Роль ее была нестабильной: она то усиливалась, то слабла в отдельные годы.

В 60—70-х гг. уменьшилось ее значение как чрезвычайного высшего учреждения, приданного ей Николаем I. Канцелярия рас­сматривала предварительно все проекты, вносимые министерства­ми в Госсовет. Второе отделение участвовало в разработке кон­цепций, проектов реформ, составляло свои проекты такого рода реформ, редактировало и давало отзывы об общегосударствен­ных проектах. Им подготовлены тома второго издания полного собрания законов, переизданы отдельные тома Свода законов Рос­сийской империи. В 1882 г. Второе отделение упразднено, предметы ведения переданы в Госсовет.

Изменялись функции и Третьего отделения, внутри которого неоднократно перераспределялись предметы ведения между его пятью экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило обозрения общественно-политической жизни, состояния местной власти и управления, наблюдало за деятельностью обществен­но-политических организаций, за прессой, руководило дознания­ми по политическим делам, репрессивно-карательными мерами с помощью отдельного корпуса жандармов. Возглавляли это осо­бое отделение канцелярии в 60—70-е гг. наиболее доверенные царские генералы: В. А. Долгоруков, П. А. Шувалов, А.Л. Потапов, Н.В. Мезенцев и др. В условиях подъема массового обще­ственного движения, возникновения острой критической ситуа­ции на рубеже 70— 80-х гг. сложилось мнение о слабости отделе­ния, которое не справилось с задачами, оно было упразднено, а дела его переданы в ведение МВД, объединившего все репрес­сивные карательные органы в мощное централизованное адми­нистративно-полицейское ведомство.

Четвертое отделение канцелярии преобразовано. На его ос­нове 12 августа 1880 г. учреждена собственная Ее Императорско­го Величества канцелярия, ведавшая делами и учреждениями им­ператрицы Марии.

Оставшееся Первое отделение развернуто в собственную Е.И.В. канцелярию, которая обрела значение ближней канцеля­рии царя и высшего органа государственного управления. Уси­лены ее функции по вопросам заведования личным составом чиновников всего государственного аппарата. Кадры чиновни­ков включены в сферу непосредственного императорского веде­ния, стали его номенклатурой. В 1894 г. при канцелярии стали функционировать инспекторский отдел и комитет по службе статских чинов, по наградам. В канцелярии сосредоточены все назначения, увольнения, производства в чины, награждения. Комиссия прошений преобразована в канцелярию по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых, наделена правом законодательной инициативы в соответствии с характером выс­шего учреждения.

Канцелярия выполняла функции своеобразного высшего орга­на, использовалась императорами для обеспечения личного вли­яния, централизации всей системы государственного управления. В начале XX в. отмечено ее 100-летие[150].

Комитет министров, существовавший с 1802 г, приобрел в пореформенное время характер высшего административного уч­реждения, по закону 1872 г.[151] рассматривал вносимые царем про­екты наиболее важных законов, принимал постановления по пред­ставлению министерств, решал вопросы оперативно, имел узкий состав министров, главноуправляющих, сочетал функции зако­носовещательного и распорядительного органа, использовался императором для принятия решений в обход Госсовета, особенно по делам, рассмотрение которых в Госсовете могло затянуться на длительное время или получить нежелательное для высшей власти направление. Через Комитет министров проведен ряд уза­конений по усилению статуса власти губернаторов, по введению временных генерал-губернаторов, чрезвычайного положения, уси­ленного режима, полицейского надзора в отдельных регионах.

Однако комитет министров не мог координировать деятель­ность различных ведомств, он не был кабинетом министров, «объединенным правительством», против чего был Александр II, не допускавший и мысли о таком правительстве, особенно о долж­ности премьер-министра, который мог покушаться на исключи­тельность его самодержавных полномочий. В Российской импе­рии отсутствовала единая система в действиях исполнительной власти. Каждое министерство действовало особняком, ревност­но отстаивало свою отраслевую обособленность.

Министры подчинялись лишь императору. Организация рос­сийского центрального управления качественно отличалась в худ­шую сторону от европейского. В европейских странах действова­ли кабинеты министров во главе с премьер-министрами, объеди­нявшие исполнительную власть, органы центрального управле­ния. Они формировались как итог функционирования парламен­тской системы, на прочной конституционной основе, чему упор­но и последовательно противились абсолютные монархи России, обрекая высшее и центральное управление на отставание от Запа­да, на неэффективность и нерациональность, хотя в пореформен­ное время остро ощущалась необходимость четкой координации в деятельности государственных учреждений между собой и раз­личных структур внутри них.

В 80-е гг. Александр III стремился усилить Комитет мини­стров как орган при царской особе, отодвинуть в тень Госсовет, подчинить комитету этот высший по статусу законосовещатель­ной орган. С помощью комитета он продлевал на отдельных тер­риториях действие чрезвычайных законов, усилил цензуру, зап­ретил примерно 200 «особо вредных изданий», решал другие воп­росы чрезвычайного характера.

Совет министров возник в процессе подготовки реформ. Александр II не ограничивался Комитетом министров, где рас­сматривалась масса дел текущей политики, он созывал с 1857 г. совещания министров, управляющих главными комитетами, пред­седателей Госсовета и Комитета министров, других приближен­ных должностных лиц. Совещания проводились по воле импера­тора, нерегулярно, не имели плана, официального статуса, хотя обсуждали концепции, проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы. Выявлена це­лесообразность дополнить дореформенное высшие органы управ­ления новым.

Указом 12 ноября 1861 г. учрежден Совет министров, на­деленный статусом высшего при императоре органа, под его председательством для решения вопросов общегосударствен­ного значения. Александр II созывал, проводил его заседания, вносил вопросы на рассмотрение. В состав его вошли высокие должностные лица: главноуправляющие, председатели Коми­тета министров и Госсовета, другие близкие царю официаль­ные лица.

Совет министров рассмотрел внесенные Александром II материалы, заключения комиссий, комитетов, других учрежде­ний, разрабатывавших проекты реформ, а также доклады, от­четы министров, их «всеподданнейшие» предложения по реор­ганизации ведомств. На 150 заседаниях за 1,5 года рассмотре­но более 300 крупных вопросов. Согласованные решения по­лучали после утверждения императором законную силу «вы­сочайших повелений», дополняли, конкретизировали законы.

Работа нового органа частично способствовала улучшению координации министерств, ведомств в решении межминистер­ских, общих вопросов государственного управления, что ска­залось положительно на развертывании реформаторской прак­тики. Но Совет министров действовал нерегулярно и нерагламентированно, выполнял роль полуофициальных совещаний при императоре.

Детище Александра II созывалось Александром III лишь дваж­ды и прекратило существование в 1882 г.

В XIX в. вследствие противодействия императоров не была решена задача создания рационально организованного высшего органа исполнительной вертикали, отвергнута идея объединен­ного правительства, кабинета министров под председательством премьер-министра[152].

Реформы 60—70-х гг. повлияли на функции, деятельность, организационную структуру Правительствующего сената, кото­рый сохранил и усилил свое значение в системе высших органов государственного управления. Он издавал, рассылал во все выс­шие, центральные, местные учреждения новые законы; несколь­ко раз в неделю с 1863 г. отправлял брошюры «Собрание узако­нений и распоряжений», продолжал исполнять функции толко­вания законов, защиты прав учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значительно расширилось рассмотрение и приня­тие решений по жалобам в связи с освоением нового законодательства. Существенно возросло значение функции высшего над­зора за деятельностью новых органов местного управления, что повлекло перестройку и увеличение старого громоздкого сенат­ского аппарата, изменение организации сенатских ревизий.

Наиболее заметно отразилась на деятельности Сената судеб­ная реформа 1864 г. Судебные уставы превратили в высшие апел­ляционные инстанции не только Верховный уголовный суд, но и окружные судебные палаты и даже уездных мировых судей. В связи с этим сузилась сфера деятельности Сената как высшего апелляционного органа для прежних местных судов губерний, упразднены почти все соответствующие департаменты, некото­рые объединены позднее в единый судебный департамент. Сенат приобрел кассационные функции, в 1866 г. созданы внутри него кассационные уголовный и гражданский департаменты, личный состав которых укреплен прокурорскими чиновниками. На пра­вах высшей кассационной инстанции Сенат стал рассматривать жалобы и протесты на решения местных судов, отменять их в случае обнаруженных нарушений судопроизводства, передавать дела на пересмотр в другие судебные органы.

Сенат рассматривал все больше и дела о политических пре­ступлениях. В начале 60-х гг. пятый уголовный департамент Се­ната провел ряд политических процессов, в том числе над Н.Г. Чернышевским. В 1872 г. в Сенате учрежден высший су­дебный орган по политическим делам, который имел особый ста­тус и назывался «Особым присутствием для суждения дел о госу­дарственных преступлениях и противозаконных сообществах». Личный состав его формировался императором, состоял из пер­воприсутствующих, пяти сенаторов, а также назначаемых импе­ратором на год по спискам министерств внутренних дел и юсти­ции губернских и уездных предводителей дворянства, столично­го городского головы, волостного старшины из петербургской губернии. Орган этот, созданный в нарушение судебных уставов 1864 г., рассматривал самые крупные политические процессы. По образу особого сенатского присутствия военно-окружные суды также в нарушение судебных уставов проводили с 1878 г. закры­тые и ускоренные процессы, где выносили, как правило, более суровые приговоры, в том числе смертные. Превращение Сената в высшее судилище империи придало ему репрессивно-каратель­ные функции среди высших органов государственного управле­ния.

Святейший синод сохранил в пореформенное время дорефор­менные функции, аппарат, методы осуществлял по-прежнему высшее государственное управление церковью. Теперь через него усилилось идеологическое влияние монархии на все слои общества. Этому способствовало назначение в 1880г. на должность обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева, воспитателя цеса­ревича, одного из ярких и последовательных сторонников охра­нительно-консервативного курса, «чисто самодержавного», силь­ного и всеохватывающего дворянского государственного управ­ления без «примесей» всесословности, земщины, какого-либо представительства.

В 80-е гг. Синод усилил влияние на сферу народного образо­вания. В его составе учрежден (1883 г.) Совет по церковно-приходским школам. Он осуществлял не только надзор, но и управ­лял растущей сетью народных учебных заведений.

 

Во втором 50-летии своей «биографии» министерства прояви­ли себя как жизнеспособные органы самодержавного управле­ния[153], активно участвовали как в подготовке, так и в проведении реформ, существенно усовершенствовали функции, параметры полномочий, внутреннюю организационную структуру, ведом­ственную управленческую вертикаль.

Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу аппарата министерства, его местных органов. Министр выступал главой профессионалов-бюрократов, осуществлявших попечительство над конкретными отраслевыми сферами управления. Министерства объединяли на основе «ли­нейного» принципа исполнительную вертикаль центральных и ра­стущих местных органов, превращались все больше в ведомствен­ную сверху донизу, отраслевую систему государственного управления. Возросло в связи с этим значение министерских советов, особенно их функций надзора за всеми структурами ведомства.

Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Помимо департаментов создавались главные управления, коми­теты, управления, отделы, которые подразделялись уже не на отделения и столы, а на более оперативные структуры. Началь­никам управлений предоставлялось больше самостоятельности, чем директорам департаментов, в решении конкретных текущих задач. Усложнение пореформенных условий и задач потребова­ло создания таких специальных советов, комитетов, на заседани­ях которых присутствовали не только чиновники министерства, но и представители других заинтересованных ведомств и, что особенно важно, представители промышленных, торговых, фи­нансовых кругов, ученые, инженеры, другие специалисты. Это отражало известное сближение министерской бюрократии с эли­той различных социальных слоев и сфер жизни общества.

Министерство внутренних дел превратилось в главный орган, становой хребет центрального управления пореформенными про­цессами, приобрело необычное значение, было наделено очень широкими функциями и высоким статусом, наряду с админист­ративно-полицейскими задачами оно выполняло еще админист­ративно-хозяйственные, активно готовило и реализовывало кре­стьянскую, земскую и другие реформы, собирало, обобщало не­обходимые сведения через свой центральный статистический ко­митет и созданный при нем земский отдел. МВД организовало государственное управление бывшими крепостными и всеми кре­стьянами, земское общественное управление. Земский отдел по­лучил статус самостоятельной структуры, приобрел значитель­ный вес в составе МВД, наблюдал за осуществлением новых за­конов по проведению крестьянской и земской реформ, за управ­лением всеми категориями многомиллионного крестьянства, ме­стными органами административного и сословно-дворянского над­зора, ведал многими земскими хозяйственными, переселенчес­кими и другими делами, а также комплектованием армии.

В МВД вошло на правах главного управления почтово-телеграфное ведомство[154]. В составе МВД функционировали новые хо­зяйственный и медицинский департаменты, управления по пере­селенческим делам, воинской повинности, дворянства, местного хозяйства. МВД осуществляло надзор за цензурными комитета­ми, типографиями, библиотеками, книжной торговлей и др.

Особый статус придан МВД созданием в 1880—1883 гг. департамента полиции. На него возложены задачи предупреждения и пресечения преступлений, охраны общественной безопасности и порядка. Главы МВД[155] играли роль своеобразных «первых министров» при императорах, проводили их репрессивную, карательную политику, стремились ограничить, подавить антисамодержавное обществен­ное движение, предотвратить назревавшую российскую революцию. Министр внутренних дел являлся шефом отдельного корпуса жан­дармов (ОКЖ), который также вошел в состав МВД[156]. Департамент полиции имел не только широкие функции[157], но и разветвленную структуру в центре и на местах, ведал полицейскими учреждения­ми, охранными отделениями, их сыскными частями, градоначаль­никами, транспортными, фабричными полицейскими и жандарм­скими структурами, адресными столами, пожарными командами и др. МВД накопило уникальный опыт придания государственному управлению полицейского характера, осуществления его полицейс­кими методами и структурами, что обусловило отличительную черту центрального управления пореформенного времени.

МВД все более становилось главным регулятором внутренней жизни, проникая во все ее поры, полнее и полнее осуществ­ляло функции политической полиции, превращаясь в ее орган при сохранении статуса главного, центрального учреждения.

Возвышение роли хозяйственных министерств[158], ведавших экономическими сферами, — тоже отличительная черта централь­ного управления, обусловленная необходимостью государствен­ного влияния на ускоренное пореформенное социально-экономи­ческое развитие.

Министерство финансов (Минфин, МФ) существенно изменило функциональные параметры, структуру, методы деятель­ности, укрепило «линейную» связь по вертикали, расширило пол­номочия своих местных органов, обеспечило ведомственное единство кредитных, банковских и других финансовых, структур, ре­шало задачи обеспечения единства и стабильности финансирования, контроля государства за финансовой сферой, накопления средств на нужды государства, промышленного переворота, индустриализации, экономической модернизации, на поощрение промышленного, железнодорожного строительства, на проведе­ние денежной реформы и др.

Через созданный в 1864 г. департамент торговли и мануфак­тур осуществлялось государственное управление казенной про­мышленностью и попечительство над частной промышленнос­тью и торговлей.

Департамент торговли и мануфактур ведал фабричной инс­пекцией, которая возникла в связи с появившимися первыми фабричными законами, наблюдала за их исполнением, в том числе в сферах защиты интересов предпринимателей и рабочих; инфор­мировала органы власти о соблюдении законов, взаимоотноше­ниях фабрикантов и рабочих, их настроениях и организациях. До 1899 г. существовала при департаменте должность главного фаб­ричного инспектора, замененная главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием — коллегиальным органом де­партамента. Созданный в 1896 г. комитет по техническим делам воплотил процесс расширения функций МФ, влияние его на орга­низацию технического изобретательства, совершенствование тех­нического прогресса.

Возрос объем функций МФ в связи с изменениями в кредит­ной и банковской системах.

Имевшаяся в МФ особая канцелярия по кредитной части уп­равляла казенными банками, контролировала частные, проводи­ла все операции по заключению займов, платежам по ним про­центов, вела государственную долговую книгу.

Значительно усилена роль структур МФ, ведавших сферой денежных поступлений. Департамент податей и сборов разделен на два. Системами прямого обложения, натуральных повиннос­тей занимался департамент окладных сборов. Созданный же в связи с возрастанием косвенных налогов департамент неоклад­ных сборов заведовал акцизами (питейным, табачным, спичеч­ным, керосиновым, свеклосахарным)[159] и гербовыми, канцелярскими, паспортными, судебными, страховыми и другими пошли­нами.

Совершенствованию финансовой сферы способствовал государственный контроль (ГК), который имел статус министерства, возглавлялся государственным контролером. Этот орган расши­рил рамки своего влияния, участвовал в разработке и утвержде­нии бюджета, представлял в Госсовет годовой отчет об исполне­нии сметы по всем ведомствам, сверял проект росписи доходов и расходов на предстоящий год с точки зрения законности. Им ус­тановлены новые бюджетные правила, публикации бюджета, со­здано единство различных государственных касс, учреждены кон­трольные палаты на местах в качестве органов финансового кон­троля. Отменен порядок проверки финансовой отчетности по свод­ным ведомственным, губернским отчетам. Введена проверка финансовой отчетности по первичным документам. Контроле­рам разрешено устанавливать начеты на чиновников за незакон­ные расходы с целью денежного возмещения части этих расхо­дов. Предложен был предварительный контроль, но он отверг­нут высшим чиновничеством, заинтересованным в бесконтроль­ном расходовании государственных средств. В составе аппарата ГК создавались отделы, департаменты для контроля за государ­ственным кредитованием, расходованием отдельными компани­ями, выделенных казной ссуд за казенными банками.

Государственный контроль имел ограниченные функции, не мог контролировать расходы собственной Е.И.В. канцелярии, Министерства двора, МИД, Синода, армии, Кредитной канцеля­рии, банков, где имелся внутриведомственный контроль. К тому же ГК находился под надзором первого департамента Сената, куда могли подавать протесты «обиженные» ГК чиновники.

В 1865 г. образовано Министерство путей сообщения на базе существовавшего с 1856г. межведомственного Главного коми­тета железных дорог. Первый глава МПС инженер П.П. Мель­ников являлся профессором Института путей сообщения, возглав­лял строительство железной дороги между Петербургом и Моск­вой («Николаевская»), Главное управление железных дорог. Про­мышленный переворот, развитие Всероссийского рынка, внеш­ней торговли обострили проблему российского бездорожья, необходимость широкомасштабного железнодорожного строитель­ства за счет государственных средств и в интересах государства. Частных дорог было мало, и они не гарантировали безопаснос­ти. Не решили проблемы и государственное поощрение инициа­тивы строительства частных дорог, выдача крупных ссуд желез­нодорожным обществам и компаниям с государственной гаран­тией выручки процентов; наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог специально созданным в 1858 г. Управлением главного инспектора частных железных дорог.

На МПС было возложено как строительство государственных железных дорог, так и их эксплуатация. Министерство отказалось от имевшей место ориентации на частные железные дороги, упо­рядочило в 1882г. управление казенными железными дорогами, ввело Устав железных дорог и на его основе в 1885 г. — единые организацию и порядок на всех железных дорогах страны.

Было реформировано и молодое Министерство государствен­ных имуществ (МГИ). Его главной задачей стала эксплуатация государственных незаселенных земель, лесов, недр и других иму­ществ с целью повышения их доходности и увеличения притока средств в казну государства. Расширены функции Департамента земледелия, который в 1866 г. преобразован в Департамент зем­леделия и сельскохозяйственной промышленности, ведавший развитием не только отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов. Разрабатывавшиеся им мероприятия должны были опираться на изыскания ученых Петровской земледельчес­кой и Лесной академий, созданных в 1865 г. и переданных в ве­дение департамента, деятельность которого было подчинена по­вышению интенсивности сельских хозяйств.

Министерству государственных имуществ передали горное и ряд других ведомств. МГИ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ (МЗГИ, 1894 г.). Рас­ширенные параметры его функций охватили основные задачи по улучшению положения сельского хозяйства, государственное по­печительство о расширении обрабатываемых площадей, включе­нии в культурный земледельческий оборот новых территорий, распространение агрономических знаний среди земледельцев, по­вышение культуры и продуктивности сельского хозяйства, раз­витие и организацию сельскохозяйственной промышленности (ку­старных промыслов) и др.

В пореформенное время изменилось управление начальным, средним и высшим образованием. Александр II предписал (13 мая 1866 г.) Министерству народного просвещения (МНП) руковод­ствоваться охранительными началами, быть охранителем рели­гии, существующего строя, последовательно проводить в учеб­ных заведениях идеи самодержавия, православия, народности[160].

Усилено государственное влияние на все сферы образования. Главными администраторами над учебными заведениями явля­лись назначаемые властью попечители учебных округов. В 1864 г. созданы губернские, уездные и кое-где городские училищные со­веты для управления начальными учебными заведениями, в со­став которых включены чиновники, представители духовенства, земских учреждений. 26 мая 1869 г. учреждена государственная инспектура с широкими функциями. Назначаемый министерством инспектор народных училищ подбирал учителей, контролировал народные училища и земства по вопросам образования.

В условиях реформ Министерство народного просвещения из­менило систему среднего образования. Новый устав гимназии (19 ноября 1864 г.) декларировал принцип всесословной средней школы, которая представлена двумя категориями: семиклассны­ми классическими и реальными гимназиями с отличавшимися учебными планами и программами.

Новую правовую основу получило в 60-е гг. управление выс­шим образованием. Общий устав императорских российских уни­верситетов (18 июня 1863 г.) определил предметы ведения МНП, попечителя учебного округа, ректора, университетских совета и правления суда.

Университеты получили широкие автономные права уп­равления, условия развития студенческой и преподавательс­кой инициативы, самодеятельности в организации учебной, воспитательной, научной деятельности. В ст. 123 было сказа­но: «Все университеты состоят под особым покровительством его императорского величества и носят имя императорских»[161]. Преподаватели, служащие университетов имели классные чины, номенклатуру государственных служащих. Окончив­шие университет с ученой степенью лица податного состоя­ния пользовались правами личного или потомственного по­четного дворянского гражданства, что расширило возможность формирования аппарата государственного управления специалистами с высшим образованием. Были улучшены ус­ловия получения университетского образования[162].

В 80-е гг. управление образованием перестроено в духе дво­рянской политической реакции. МНП реализовало на практике печально известней циркуляр 1887 г. о «кухаркиных детях», ог­раждало вузы, особенно гуманитарные факультеты, от молоде­жи из «низов», что сузило социальную базу подготовки специа­листов для государственного управления и службы.

Университетский Устав 23 августа 1884г. отменил автоно­мию университетского управления, профессорские коллегии, вы­борность ректора, деканов, профессоров; ликвидировал самодея­тельные организации студентов, ввел правило отдавать в солда­ты неблагонадежных студентов, протестующих против ограни­чения прав и льгот студенческой молодежи; увеличил в 5 раз плату за обучение. Повышен статус, усилена роль попечителя, который стал основным руководителем всей университетской жизни, контролером поведения студентов; он же рекомендовал министерству кандидатов на назначаемые должности универси­тетского правления.

В ответ на предложение Особой комиссии 1863 г. заменить государственное односословное управление на местах многосо­словным, выборным Александр II повелел сохранить традицион­ные самодержавные устои, основы местного управления, обеспе­чить решающую роль в нем дворянства.

Государственное местное управление строилось по-прежне­му в соответствии с административным делением, было пред­ставлено царской администрацией в губерниях, областях, уездах, городах, станах, участках, волостях.

Повсеместным и становым (основным) звеном являлось губернаторство, которое было существенно укреплено как инсти­тут абсолютной власти и управления. Назначавшийся короной губернатор имел статус основного властителя губернии[163], являлся главой всей ее царской администрации, отвечал персонально пе­ред императором за состояние и эффективность власти, управле­ния, за порядок и спокойствие всей губернии. Будучи высокопо­ставленным должностным лицом, чиновником МВД, он входил в высшую бюрократическую элиту, обеспечивал единство выс­шего, центрального и местного управления.

В пореформенное время власть губернатора усилилась. Губернаторство превратилось во всесильный провинциальный ин­ститут самовластия, решало судьбу всех учреждений и людей губернии. Губернатор получил в 1866 г. право ревизии всех граж­данских учреждений независимо от ведомства, в 1876 г. — право издавать обязательные для всех постановления с целью «правиль­ного исполнения узаконений о благочинии и безопасности», мог запрещать собрания, органы печати и др., определять меры нака­зания за их нарушения. В 80-е гг. губернатору дано право влиять на суд, избрание мировых судей, присяжных заседателей.

По закону 1889 г. он стал председателем губернского присут­ствия — особого административно-судебного учреждения для кре­стьянских сословных органов, а также председателем органов надзора за ними. Позднее он получил председательский пост в новом губернском «Особом совещании», созданном из специаль­ных чиновников-особистов» для руководства производством до­знаний по государственным преступлениям, в состав которого входили и начальник губернского жандармского управления, про­курор окружного суда. Этот орган с чрезвычайными полномочи­ями вершил суд скорый и строгий.

Власть губернатора была распространена и на новые совеща­тельные учреждения, многочисленные присутствия, комитеты, комиссии, состав которых формировался из назначенных губерн­ских чиновников, непременных членов из числа министерских чиновников, представителей земского и городского обществен­ного управления.

Разрасталась структура губернского управления. К дорефор­менным рекрутскому, статистическому и другим комитетам до­бавлены распорядительный, лесоохранительный комитеты и при­сутствия по крестьянским, городским, фабричным, питейным, воинским и другим делам, а также в ряде губерний — фабричные столы, через которые усилено внимание промышленности, рабочему классу. Председательство в полутора десятках присут­ствий позволяло губернатору осуществлять постоянный контроль и обеспечивать единство их деятельности.

Характерной особенностью пореформенного местного управ­ления стало расширение и укрепление ведомственной вертика­ли. Министерства изменили прежние, создали свои новые губерн­ские структуры, упорядочили ведомственное отраслевое управ­ление.

Усилено влияние на губернское управление полицейского, жандармского ведомств. Царская власть сочла недостаточной роль этих ведомств в условиях нарастания общественного недоволь­ства ограниченностью и дворянским характером реформ 60-х гг.

Расширены функции, изменена организация жандармского ведомства на местах, упразднены большие территориальные жан­дармские округа на большей части империи, основными стали созданные в 1867 г. губернские жандармские управления. Они усмиряли народные волнения, преследовали радикальных обще­ственных деятелей, исполняли судебные приговоры, этапирова­ли осужденных, с 1871 г. усилили дознание и политическое следствие. Начальник возглавлял аппарат управления, состоящий из отделений, ведавших уездом или группой уездов, распоряжался жандармскими вооруженными силами. Канцелярия управления имела в своем составе розыскную, следственную, денежную, об­щего руководства и политической благонадежности структурные части, обеспечивавшие организацию деятельности жандармско­го управления. Отдельные жандармские органы функционирова­ли в крупных городах и на железных дорогах губерний.

Государственное управление уездом осуществляла царская администрация, представленная дореформенным нижним зем­ским судом, капитан-исправником, назначавшимся МВД по пред­ставлению губернатора из дворян. Функционировали в уездах различные распорядительно-исполнительные органы централь­ных, губернских ведомств. Губернские казенные палаты Минфи­на имели уездные казначейства во главе с казначеем. Формиро­вались и совещательные учреждения в виде присутствий, коми­тетов, которые действовали как распорядительные органы, со­стояли из уездных чиновников.

Уездные податные присутствия исполняли поручения казен­ных палат по наблюдению за сбором пошлин с торговли, про­мыслов. Уездные по питейным делам присутствия с 1885 г. да­вали разрешение на открытие питейных заведений, наблюдали за соблюдением введенной винной монополии. Функционирова­ли присутствия по крестьянским делам, по воинской повинности и др. Уездный стряпчий представлял губернского прокурора, подведомственного Сенату.

До 1873 г. действовали мировые посредники в уездах, инсти­тут которых был создан в условиях крестьянской реформы. Ми­ровой посредник назначался уездным дворянским собранием, представлялся губернатором на утверждение Сената, имел ши­рокие права, выполнял в отношении крестьян административно-полицейские функции: применял административные взыскания, телесные наказания, давал санкции на сбор волостного схода, утверждал и отстранял должностных лиц волостного и сельского общественного управления, составлял и вводил уставные грамо­ты между помещиками и его бывшими крепостными крестьяна­ми, разбирал споры и жалобы в поземельных отношениях. В 1873 г. мировые посредники заменены уездными по крестьянс­ким делам присутствиями, подчиненными уездной администра­ции. Сохранен институт становых приставов.

Уездная и становая администрация входила в ведомство МВД. В результате полицейской реформы земский суд и канцелярия городничего уездного города объединены в единое уездное поли­цейское управление, возглавлявший его капитан-исправник на­значался губернатором, а два заседателя избирались. Расшири­лись административный статус и функции земского исправника, станового пристава. В помощь последнему учреждена должность урядника, в компетенцию которого входили обязанности широкого диапазона: от надзора за «благочинием» во время богослу­жения в церкви до наблюдения за продажей вина. Пяти тысячам урядников в 46 губерниях были подчинены выборные крестьян­ские сотские и десятские в волостях. Учреждена при становых приставах и урядниках вооруженная стража как опора их дей­ствиям.

Государственное управление пореформенного уезда было централизовано, имело дворянский состав, оставалось в руках поме­щиков.

Городскую администрацию пореформенного уездного города представлял городничий с канцелярией, подчинявшийся губерн­скому правлению. Во главе административных частей, участков, на которые делился город, стояли полицейские частные приставы из дворян, участковые, околоточные, квартальные надзиратели. Функционировали управы благочиния, в губернских городах — го­родские полицейские управления, различные судебные органы. К концу XIX в. управы благочиния упразднены. Их заменили канце­лярии обер-полицмейстеров, полицмейстеров, градоначальств, которые имели структурные распорядительные, исполнительные, инспекционные и другие отделения, а также появившиеся в городах сыскные, секретно-розыскные (охранные) отделения. Появи­лись специализированные управления полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные столы и бюро, управления фабричной, речной, железнодорожной и другой поли­ции. Государственное управление городами, уездами, губерниями приобретало ярко выраженный полицейский характер.

Разрастался возникший в первой половине XIX в. институт градоначальства как особый институт власти и управления с чрезвычайными полномочиями. Если тогда в градоначальства вы­делялись портовые и пограничные города с развитой торговлей (Одесса, Феодосия, Керчь-Еникале, Измаил, Таганрог), то во второй половине века градоначальства учреждались в составе МВД и для борьбы с антисамодержавными выступлениями главным образом в стратегически важных городах: Кяхте, Дербенте, Пе­тербурге, Севастополе, Дальнем, Николаеве, а в начале XX в. — в Ростове-на-Дону (1904 г.), Москве (1905 г.), Баку (1906 г.), Ялте (1914 г.). Просуществовали они, как правило, до февраля 1917 г. Градоначальники имели аппарат, состоящий из различных отде­лений, канцелярии, чиновников особых поручений, заведовали городским управлением и благоустройством (до 1870 г.), председательствовали в особом по городским делам присутствии, в статистическом комитете, возглавляли городскую полицию, надзи­рали за торговлей, судоходством, почтой, состоянием крепостей, публичных зданий, присутственных мест и др. В 1876 г. градо­начальники получили право издавать «обязательные постановле­ния», имевшие силу государственного закона, а в 1886 г. — пра­во ссылать в административном порядке лиц, подозреваемых в противозаконной деятельности. Население воспринимало градо­начальника как главу городской администрации.

Государственное управление Польшей, Кавказом и други­ми регионами приближено к общероссийскому по организации, функциям, структуре. Упразднены наместничества. Имелось 10 генерал-губернаторств: Московское и девять на окраинах, каж­дое из которых имело широкие полномочия, управляло несколь­кими губерниями. В царстве Польском создано 10 губерний, в Финляндском княжестве — 7, на Кавказе число губерний увели­чено с 6 в 60-е годы до 11 в конце XIX в., в Сибири — с 4 до 9, в Остзейском крае — до 3, в Степном генерал-губернаторстве с Казахстаном — до 9. Туркестанское генерал-губернаторство вклю­чало Бухарский эмират, Хивинское ханство, которые сохранили определенную самостоятельность, сочетавшую элементы васса­литета и протектората, и находились в зависимости от Российс­кой империи. Генерал-губернаторы, военные и гражданские гу­бернаторы имели разветвленный бюрократический аппарат, привлекали к управлению сохранившиеся местные структуры и кад­ры, сочетали феодальные и буржуазные институты и методы.

Местное государственное управление охватывало все населе­ние Российской империи, насчитывавшее 125,6 млн. человек по переписи 1897 г. Оно функционировало на самодержавной, со­словной основе, взяло под контроль возникшие на местах орга­ны сословного и многосословного общественного управления.

Одной из особенностей пореформенного государственного управления является дополнение его развитием существовавших и образованием новых форм общественного управления.

Заметно возросла роль дворянских уездных и губернских со­браний, предводителей дворянства в формировании и деятельно­сти органов как государственного, так и всех форм общественно­го управления.

«Общим положением о крестьянах, вышедших из крепост­ной зависимости» (19 февраля 1861 г.) для бывших крепостных был предусмотрен статус временно обязанных, который они по­лучали по договору с помещиком, закрепленным мировым по­средником в уставной грамоте, и который сохранял упорядочен­ные барщину, оброк, помещичий надзор за их поведением. Вре­менно обязанные существовали до 1883 г.[164], когда перешли нако­нец в состояние крестьян-собственников, обрели личную свобо­ду, ограниченные гражданские права, что способствовало разви­тию их общественного управления на уровне деревни.

«Общее положение» от 19 февраля 1861 г. стало правовой основой общественного сословного управления крестьян, учитыва­ло существовавший испокон веков общинный образ жизни ми­ром, опыт общественного управления государственных и удельных крестьян, закрепило понятие «сельское общество» — адми­нистративную единицу и экономическое объединение крестьян, принадлежавших прежде одному помещику. Ст. 17 гласила: «Вы­шедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют, по делам хозяйственным, сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости. В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными дела­ми предоставляется миру и его избранникам на основаниях, в сем положении изложенных». Одно из оснований закреплено в 19-й статье: «Крестьяне и общественные их учреждения подчи­няются общим губернским и уездным управлениям»[165], т.е. орга­нам местной царской администрации, которая и управляла крес­тьянским миром на основе царских законов. Помещику предос­тавлялись прежняя вотчинная полиция и попечительство над сельским обществом его бывших крепостных в состоянии временно обязанных. Для разрешения дел, возникавших из обязательных поземельных отношений между помещиками и временно обя­занными крестьянами, учреждены: а) губернские по крестьянским делам присутствия; б) уездные мировые съезды и в) мировые посредники. Пределы власти, предметы ведения их, а также со­став и порядок действий определены особым для них законом.

В разделе «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления» «Общего положения» определены законодательно (4 главы, 122 статьи) состав, порядок формиро­вания, деятельности, мера ответственности крестьянского управ­ления, его различных структур и должностных лиц[166].

Крестьянское управление установлено на двух уровнях: сель­ского общества и волости, которая представляла административ­ное объединение сельских обществ в рамках одного-нескольких приходов с численностью от 300 до двух тысяч ревизских душ мужского пола, проживающих в радиусе 12 верст от волостного (приходского) центра.

Сельское общественное управление составляли: а) сельский сход домохозяев, б) сельский староста.

Сельский сход созывался старостой в воскресные или празд­ничные дни, в том числе по инициативе мирового посредника и помещика, воплощал общинную демократию, представлял первич­ный орган крестьянского управления. Он выбирал старосту и дру­гих должностных лиц сельского общества в случае надобности: сбор­щика податей, десятских, сотских, назначал выборных на волост­ной сход, принимал приговоры об общих (коренных) переделах наделов земли раз в 12 лет и частых переделах по смерти и рождении мужчин; о других поземельных делах, о раскладке казенных пода­тей, земских и мирских денежных сборов, натуральных повиннос­тей, о взыскании недоимок, о временном устранении крестьян от участия в сходах до трех лет, удалении из общества вредных и по­рочных членов его, о назначении опекунов и попечителей, об обще­ственных нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте, об отбывании рекрутской повинности и др. Приговоры по этим де­лам принимались большинством голосов при наличии старосты и половины домохозяев. Для решения дел о переделах мирской зем­ли, замене общинного пользования землею участковым или под­ворным, установлении мирских добровольных складок и расходо­вании мирских капиталов, о предоставлении порочных крестьян в распоряжение властей требовалось согласие не менее двух третей домохозяев. Голосование осуществлялось разделением голосовав­ших на две стороны или по существовавшему в обществе обычаю. Приговоры записывались в книгу.

На сельского старосту возлагался широкий круг обязаннос­тей: исполнение приговоров сельского схода, распоряжений во­лостного управления и мировых учреждений; наблюдение за ис­правным отбыванием податей и повинностей, содержанием до­рог, мостов, целостностью меж и межевых знаков, за порядком в училищах, больницах, богадельнях сельского общества, свое­временным составлением ревизских сказок, выдачей крестьянам билетов и паспортов на отлучку. Он заведовал мирским хозяй­ством, мирскими суммами, обеспечивал целостность и хранение общественного хлеба. Наделен староста был и правом ареста, штрафа, принудительных работ за незначительные проступки мирян, но с правом наказанных обращаться с жалобой к мирово­му посреднику. Предписано старосте было исполнять беспрекос­ловно все требования мирового посредника, судебного следова­теля, земской полиции и других властей, а также все приказания волостного старшины по делам полицейского ведомства.

Волостное управление составляли: а) волостной сход, б) во­лостной старшина с волостными правлением, в) волостной крес­тьянский суд[167].

Функции крестьянского управления ограничивались сослов­ными рамками, осуществлялись в пределах волости и сельского общества, не имели выхода на уездный, губернский уровень; кон­тролировались царской администрацией, которая имела право от­странять волостного старшину, сельского старосту временно или окончательно от должности в случаях неисправного исполнения обязанностей, злоупотреблений. Решения об этом принимал уезд­ный мировой съезд, утверждал губернатор.

Государственные инструкции по руководству органами крес­тьянского управления сковывали их деятельность, которая была опутана сложной трехстепенной системой дворянско-административного надзора, опеки. Фактически крестьянские органы явля­лись исполнительной инстанцией царской администрации, допол­нительным и бесплатным административно-полицейским звеном. Они облегчали администрации сбор налогов, выкупных платежей, комплектование армии, выполнение государственных и земских повинностей, разрешение поземельных споров. Крестьянское общественное управление не смогло оградить крестьян от телесных наказаний, от истощающих крестьянскую экономику выкупов, использования помещиками полуфеодальных форм эксплуатации освобожденных крестьян, от тенденции «раскрестьянивания», про­явившейся в социальном расслоении крестьянства, сокращении его численности и доли, вымывании средних слоев, обезземеливании, превращении крестьян в наемных рабочих.

Крестьянское общественное управление отразило сословную неполноправность и замкнутость пореформенного крестьянства. Оно не смогло создать условия для развертывания процессов модерни­зации крестьянского хозяйства. Несмотря на требования крестьян, либеральной и демократической общественности Россией по вине самодержавия была упущена реальная возможность крупной аграр­ной реформы, сочетающейся с крестьянским самоуправлением.

Царская власть консервировала и поместное землевладение и крестьянскую общину[168] — эти два феодальных института средне­вековья, стремилась ужесточить круговую поруку, приписать крестьян к оседлости в деревне, лишила их права свободного выхода из общины, продажи своего надела, отвергла предложе­ния Н.Х. Бунге и других сторонников либерализации общины по созданию режима выхода из нее.

Российское пореформенное крестьянство искало путь к самоуправлению. Общественное управление учило крестьян борьбе за свободу и равноправие. Ее знаменем стали неожиданно для вла­стей и либералов требования земли и воли.

Незначительно видоизменилось казачье сословное управле­ние. Усилено государственное управление казачеством. Власть все больше привлекала казачество для выполнения полицейских функций в обстановке растущего антисамодержавного обществен­ного движения[169].

Учреждение земств — одна из ярких страниц пореформен­ной истории России, когда отмена крепостного права обнаружи­ла слабость существовавшей системы управления, которая сло­жилась и на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства, была одноносословной. Появление земского управ­ления обусловлено общими причинами реформ 60—70-х гг.: дав­лением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, со­стояние медицинского обслуживания, народного образования, про­довольственного снабжения, дорог и др.

В «Положении о губернских и уездных земских учреждени­ях» (1 января 1864 г.) сказано: «Для заведования делами, относя­щимися к местным хозяйственном пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные зем­ские учреждения»[170]. Власть расписала подробно предметы ведения, пределы функций как уездных, так и губернских земских органов, предписала их строго соблюдать.

В числе предметов ведения названы устройство и содержа­ние путей сообщения, обеспечение народного продовольствия, благотворительность, способы прекращения нищенства, прочие меры призрения, попечение о больницах, богадельнях, строитель­стве церквей, развитии местной торговли и промышленности, народном образовании, народном здравии, медицинской и вете­ринарной помощи, устройстве тюрем, исполнение потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах почтовой, подводной, постойной повинности и др.

Самодержавие уступило земствам хозяйственные в основном дела на местах, разгрузило административно-полицейский аппа­рат от них, сохранив за собой основные позиции управления.

Земству дано право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через гу­бернское начальство высшему правительству сведения о мест­ных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, хода­тайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязатель­ства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских су­дах по своим имущественным делам; и др.

В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из опре­деленного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государ­ственных, сословных, общественных органов. За превышение пол­номочий, за неправильные действия земские учреждения должны были отвечать по закону. Губернатор, министр внутренних дел имели право останавливать исполнение земских постановлений, противо­речащих государственным законам и пользам, понуждать земства исполнять обязательные для них повинности. Земские учреждения могли жаловаться в Сенат на неправильные, по их мнению, распо­ряжения губернского и центрального начальства.

Главное здесь — допущено земское общественное управле­ние, получившее управленческие функции и относительную са­мостоятельность их осуществления в пределах, установленных короной[171]. Не было ни разделения власти короны, ни ее децентра­лизации, ни какого-либо ущемления ее государственной суверенности. Земское управление ограничено только местными и толь­ко «хозяйственными пользами и нуждами» без права заниматься политическими, административными и тому подобными дела­ми, сохраненными в компетенции органов государственного уп­равления. Земства получили более узкие функции, чем имели местные органы царской администрации. Земства входили струк­турно в систему МВД, были подчинены и подконтрольны этому всесильному тогда ведомству.

Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские со­брания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы.

Принципиально отличительной чертой земств являлась вы­борность состава в лице гласных, которые воплотили новую ка­тегорию управленцев.

Предусматривался демократический порядок формирования земских учреждений: а) путем выборов, б) на основе многосос­ловного принципа, в) с учетом имущественного состояния (ценз), г) при сословном куриальном начале.

В статье 14 «Положения» сказано: «Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами».

Предусмотрены три сословные курии — многосословность, но не всесословность. Гласные избирались соответственно на трех сословно-куриальных съездах: а) уездных землевладельцев, б) го­родских избирателей, в) выборных от сельских обществ.

Первую курию составляли крупные владельцы не менее 200— 800 десятин земли по разным уездам, торговых и промышлен­ных предприятий или другого недвижимого имущества на сум­му не менее 15 тыс. рублей или приносящего годовой доход 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от нескольких землевладель­цев, в том числе церковных, разных учреждений, обществ, ком­паний и товариществ, владевших в уезде не менее одной двадцатой долей земельного ценза; председательствовал на съезде этой курии уездный предводитель дворянства.

Городскую курию составляли лица с купеческими свидетель­ствами, владельцы промышленных или торговых заведений с го­довым оборотом не менее б тыс. рублей, а также владельцы недвижимой собственности, оцененной для взимания налога в 500 рублей в небольших городах, 1000 рублей в городах от 2000 до 10000 жителей и 3000 рублей в городах, где проживало более 10000 жителей. Председательствовал на съезде этой курии го­родской голова. Отстранялись от выборов мелкие владельцы, интеллигенция, рабочие, другие работники наемного труда, не об­ладавшие имущественным цензом.

Были предусмотрены многоступенчатые выборы от курии сельских обществ.

Кроме избираемых куриальными съездами гласных назнача­лись в состав земских собраний члены от ведомств государствен­ных имуществ и удельного тех уездов, где находились казенные и удельное земли, не отведенные в постоянное пользование кре­стьян.

Характерной чертой выборной системы являлось избрание земских органов не только от трех сословных курий, но и по специальным квотам и правилам, установленным МВД. Число гласных каждого уезда расписано государственной ведомостью по количеству землевладельцев, городского и сельского населе­ния, по размерам земельных владений, недвижимого имущества, наделов земли сельских обществ, числу волостей, оно колебалось в пределах 14—100 и более. Число губернских гласных составляло от 29 до 62.

Число гласных от каждого избирательного съезда не должно было превышать суммарное число гласных от двух других съез­дов.

Сроки, даты избирательных съездов назначались мини­стром внутренних дел по особому для каждой губернии распи­санию.

Не могли быть гласными местные начальники губерний, ви­це-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уез­дные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции.

Они, также члены судебных мест, чиновники местных ка­зенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ, что воплотило демократический прин­цип несовместимости в земствах выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной палатой государствен­ных имуществ и удельной конторой могли присутствовать в гу­бернском земском собрании.

Гласные избирались на три года. По статье 39 им «никаких служебных преимуществ не присваивается и содержание не по­лагается»[172].

В 1864 г. по итогам первых выборов дворяне составляли 42,4%, крестьяне — 38% среди гласных уездных собраний. В губернских собраниях дворяне составляли 74,2% в 1865—1867 гг., а затем свыше четырех пятых, а купцы и крестьяне — лишь по 10%. И председательствовали в земских собраниях уезд­ные и губернские предводители дворянства. Таков один из па­радоксов, заложенных императорской властью в общественное земское управление. Во главе многосословного учреждения по­ставлено руководящее лицо односословного дворянского управ­ления.

Председатель уездной управы утверждался губернатором, а председатель губернской — министром внутренних дел, что яв­лялось одной из конкретных форм контроля со стороны власти. Эти чиновники имели право приостанавливать любые постанов­ления управ. Для разрешения конфликтов между управой и гу­бернатором было создано особое губернское земское присутствие во главе с тем же губернатором.

Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни ко­пейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, уста­новила дополнительно к государственный налогам и повиннос­тям отдельные земские сборы и натуральные повинности, огра­ничила их объем относительно государственных налогов — бо­лее 60%.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведе­ния, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали зем­ские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управа­ми. Постепенно сокращались натуральные повинности (благо­устройство, содержание проселочных и других дорог, мостов, почтовая гоньба и др.), которые заменялись денежными. Земли крестьян были обложены земскими сборами вдвое выше, чем помещичьи.

Примерно половину расходов составляли обязательные: жа­лованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, со­держание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные расходы шли на земские ме­дицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее постоянный финансовый дефицит.

Властями проигнорированы неоднократные обращения земств за финансовой поддержкой.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях и временные правила для них Александр II повелел «ввести ныне же в действие» в поименованных 33 губерниях[173]. Создание зем­ских учреждений возглавило по поручению царя МВД, его мест­ные органы, в систему которых оказались включены новые орга­ны управления.

Земства в области войска Донского натолкнулись на сопро­тивление войсковой администрации, чиновников, землевладель­цев, отставных казачьих офицеров и других привилегированных слоев, отказавшихся, в частности, платить земские денежные сбо­ры, чем было парализовано развертывание деятельности земств. И 68 станиц из 112 отказались платить земские сборы.

Сказалась несовместимость многосословного общественного управления с казачьим сословным самоуправлением и атаманс­ким правлением.

Царская власть вводила земства медленно, робко, за 15 лет лишь в 33 европейских губерниях, за 50 — в 44 губерниях, кото­рые именовались иногда «земскими».

Реформа была ограничена промежуточными уездными и губернскими звеньями. Не получилось стройной вертикали си­стемы снизу доверху. Волость не получила земских учрежде­ний, что отразило боязнь власти демократизировать самое мно­гочисленное, бесправное и наиболее возмущенное реформами сословие — крестьянство, надеявшееся на радикальные преоб­разования. Не было и всероссийского земского учреждения, создания которого требовали не только радикалы, но и либералы[174], но против чего принципиально выступал Александр II, выразитель идеи монархического абсолютизма. Он собствен­норучно вычеркнул пункт о всероссийском земском собрании при утверждении рассмотренного Госсоветом законопроекта. Власть не доверяла земствам, ущемляла в ходе становления их и без того ограниченный статус, суживала рамки полномо­чий, усиливала бюрократическую опеку. Дворянство требова­ло отменить земское обложение, не распылять средства, сосредоточить их в органах государственного управления. Губер­наторы расширяли свой административный контроль над зем­ствами, урезали их права, функции, приостанавливали действие постановлений по мотивам нарушения законов, противоречия правительственным интересам. В 1865 г. МВД закрывало С.-Пе­тербургское губернское земство за то, что оно поставило воп­рос о создании общероссийского координирующего земского учреждения. МВД пресекло попытки многих уездных земских собраний поставить на своих первых сессиях вопрос о созда­нии волостных земств. Указы 1866—1869 гг. стеснили деятель­ность только что созданных земских учреждений, ограничили объем обложения, гласность, свободу прений в земских собра­ниях, установили предварительную губернскую цензуру для печатания земских речей, постановлений, других изданий, зап­ретили земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом, лишили земство права бесплатной пересылки кор­респонденции и др. Ряд разъяснений Сената, МВД поставил земское учреждение в еще большую зависимость от админис­трации, под ее контроль.

Возникло сложное, уникальное явление в истории россий­ского регионального управления — функционирование двух мес­тных разнотипных управленческих структур при сохранении ста­рого административно-территориального деления: а) государствен­ное, главное, основное управление с централизованными ведом­ственными органами царской администрации, бюрократическим аппаратом чиновников, выполнявшее всевластные функции; б) земское управление общественного типа, не главное, не основ­ное, которому было поручено заботиться об общеземских нуж­дах местного населения в сферах хозяйства, культуры, благоуст­ройства, призрения, и являвшемуся безвластным дополнением к государственному. Две структуры олицетворяли две противопо­ложные тенденции: а) усиление административно-полицейской роли царской бюрократии; б) объединение сословий в их стрем­лении к активной управленческой деятельности. Разнотипные органы базировались на основе государственных законов, имели различные статус, порядок создания и деятельности, функции, структуры, источники финансирования, права и ответственность и др.

Власть расчленила функции местного управления между казенными и земскими учреждениями, что затрудняло управление, нарушало его единство и целостность, но сохранило при этом за собой основные позиции в управлении.

Многие современники связывали с земским управлением пер­спективу всесословного и даже конституционного управления[175].

Ограниченность земской реформы порождала идеи земского либерализма: передать земству всю полноту власти и управле­ния на местах, обеспечить россиянам элементарные гражданские свободы, увенчать здание земства властным всесословным пред­ставительным учреждением, изменить оставшиеся в неприкос­новенности верхние этажи государственного устройства и управ­ления, продолжить реформы, дать конституцию[176]. Представители земского движения указывали на нежелание, неспособность Алек­сандра II приспособиться к требованиям нового времени, к естественной эволюции страны, к росту сознания народа, что тормо­зило цивилизационное развитие России, усугубляло перманент­ный кризис, царский административной произвол, было чревато оппозиционными, революционными выступлениями. Земцы стре­мились реализовать практически идею общественного управле­ния, придать ей действенность.

Одним из итогов земской реформы стало возникновение но­вого типа службы и категории управленца. Дореформенная мест­ная служба являлась царской, государственной, односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала уже объек­тивным потребностям общественного прогресса, интересам мно­гих сословий, отчуждала их от управления, консервировала со­словную разобщенность, пагубно влияла на местную деятель­ность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала уга­сание дворянского сословия.

Главными признаками земской службы и управленца явля­лись не только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами общества, служение народу, в первую очередь освобож­денному от крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патрио­тически настроенные, верящие в созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земский слой российской интелли­генции, роль и влияние которого возрастали в общественном уп­равлении. Среди земских служащих: инженеров, техников, стати­стиков, бухгалтеров, секретарей, учителей, врачей, агрономов и др. — преобладали разночинцы, сторонники либеральных, народ­нических, социалистических идей. В рамках профессиональной ком­петенции они закладывали комплекс традиций, принципов, пра­вил и норм служения трудовому народу, доверие которого к ним нарастало. Нарабатывался опыт новой, земской службы. Изменя­лось соотношение сил в русской провинции. Прежде все дела в уезде вершили царские чиновники вкупе с помещичьим сослов­ным управлением. Теперь вместо дворянского корпоративного управления появился и активно действовал земский многосословный элемент, который выполнял большой объем работы вопреки стес­няющему бюрократическому режиму, усиливавшемуся админист­ративному контролю, централизации управления.

Земская деятельность охватила многие стороны местной жиз­ни, приносила заметную пользу населению. Была активизирова­на и расширена организация хозяйственной, торговой, промыш­ленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета.

Земства способствовали приспособлению помещичьих, крес­тьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организо­вывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, со­здавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содей­ствовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сель­скохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вре­дителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, иму­щества; благодаря земскому попечительству улучшены все мест­ные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение та­ких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др. Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления.

Значительная часть земских капиталов расходовалась на распространение медицинского, школьного дела и организацию общественного призрения.

Не оправдались цели царской власти путем создания земских учреждений: а) успокоить общественные силы, требовавшие за­мены неэффективного бюрократического управления системой представительного всесословного управления снизу доверху, и сблизить общество с властью; б) дискредитировать привлекатель­ную идею самоуправления особым статусом земств, которым поручены труднореализуемые, обременительные для бюрократии, весьма непопулярные функции, и, кроме того, предусмотрены связь земств с полицейскими делами и строгий государственный контроль.

Власть тормозила деятельность земств законодательными и распорядительными ограничениями, стремилась снизить инте­рес к ним населения. Испугавшись их заметной эффективности, роста популярности, Александр II отверг предложения либераль­ной бюрократии о расширении прав земских учреждений, созда­нии их системы и в ответ на предложенные новации заявил, что «право почина в государственных преобразованиях принадлежит в России одному лишь государю». Из-за усилившихся ограниче­ний деятельности земств многие их деятели вышли из состава земских собраний и управ в знак протеста. Царский курс на пере­смотр законодательства о земствах стимулировал среди земцев «умственное брожение» радикального характера.

Городовым положением[177] от 16/28 июня 1870г. открыта но­вая страница в истории российского городского общественного управления (ГОУ). Александр II мотивировал издание этого документа устарелостью столетней давности узаконений[178], уже не отвечающих потребностям городского общежития, строю жизни общества; необходимостью их «коренного обновления» в контек­сте реформ 60—70-х гг.

К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая сверху адми­нистрация.

В шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Го­родское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упа­док. Население же городов росло. Усиливался процесс его соци­альной дифференциации. Возрастал вес торгово-промышленных, финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась давле­нием чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями[179].

С учетом новых социально-экономических факторов город­ской жизни Положение 1870 г. упразднило сословное управление, шестигласные сословные думы, ввело общественное городское управление, основанное на многосословности, определило его статус, функции, обязанности, права, механизм выборов, фор­мирования учреждений, источники средств, порядок деятельнос­ти на основе законов империи параллельно и под контролем, в подчинении царской, губернской и городской администрации. Городское общественное управление должно было помочь ей в решении хозяйственных и других вопросов жизни города.

В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попе­чение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров, садов-парков, бульваров, во­допровода, канализации, освещения, транспорта; развитие тор­говли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рынков, базаров и других форм обеспечения горожан продоволь­ствием; охранение народного здравия, строительство больниц и других благотворительных заведений; попечение о народ­ном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; предоставление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах города, ходатай­ство об осуществлении их; и др. Оно имело право распоряжаться принадлежащими городу землей, другой собственнос­тью, приобретать и отчуждать недвижимое и движимое иму­щество, обращаться в суд по имущественном делам города, заключать имущественные обязательства и др.[180] Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отве­денных ему земель, где оно могло действовать самостоятель­но лишь «в пределах предоставленной ему власти», имело пра­во юридического лица, печать с городским гербом. Ему запре­щалось выходить за пределы указанного круга дел. Постанов­ления и распоряжения по «запредельным» были делам объяв­лены недействительными. Городское общественное управле­ние должно было отвечать «за превышение власти, за неис­полнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам».

Степень и меры ответственности расписаны детально, на­зидательно, со ссылками на существовавшие законы. Должност­ные лица ГОУ предавались за преступления по должности цар­скому суду, подлежали наказаниям, установленным Уложени­ем о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской думы, гу­бернского по городским делам присутствия и первого департа­мента Правительствующего сената.

Предусмотрены наблюдение, надзор административных ор­ганов, порядок взаимного содействия городского, земского, дво­рянского общественного и органов государственного управления в исполнении законных требований вплоть до обращения недо­вольной стороны к губернатору, в Сенат[181].

Губернатор наделялся правом исполнительных распоряже­ний по городу в случаях, когда не исполнялись обязательные для города повинности. Лишь через губернатора и с его заключени­ем, по его каналам органы общественного управления могли по­давать сведения, ходатайства о нуждах города в высшие прави­тельственные инстанции. Полиции было дано право оценивать решения ГОУ по вопросам порядка и благочиния. Статус ГОУ не тождествен самоуправлению.

Учреждениями ГОУ являлись: а) городские избирательные собрания, б) городская дума, в) городской голова.

Сохранялась их выборность на основе цензов: а) имуществен­ного, б) возрастного (с 25 лет); в) оседлого (не менее двух лет до выборов уплата сборов с недвижимого имущества, торгового обо­рота), но без сословных различий[182].

Составлялся один, общий список избирателей. В него вклю­чались имеющие право голоса и в порядке по размеру сбора в доход города. Список делился на три разряда (курии) по объему сборов.

Общее число гласных определено по количеству избирате­лей: 30 гласных для города, где избирателей до 300 человек, плюс по 6 гласных на каждые 150 избирателей свыше 300 человек и так до 72 гласных. Лишь в столице избирались 250, а в Моск­ве — 180 гласных. Оговорено, что число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети их общего числа. Гласные присягали на добросовестность исполнения принимаемых ими обязательств.

Все гласные составляли городскую думу — распорядитель­ный орган, представлявший городское общество, от имени кото­рого дума действовала. Дума избирала городского голову, город­скую управу — исполнительный орган, городского секретаря, уч­реждала постоянные и временные комиссии, проводила ежегод­но не менее двух заседаний, которые назначались по: а) усмотре­нию городского головы, б) по требованию губернатора, в) по желанию не менее одной пятой гласных, заявленному городскому голове. Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же раз­решал публиковать решения городской думы, если не усматри­вал в них нарушения императорских законов.

Дума рассматривала подлежащие ее ведению дела по пред­ложению городского головы, управы, органов царской админис­трации, по просьбам и жалобам частных лиц.

Члены городской управы избирались на 4 года, половина их замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению дела решала большинством голосов. Членами уп­равы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, род­ные братья.

Производство дел осуществлялось в соответствии с правила­ми для земских, дворянских, городских общественных управле­ний. Состав канцелярий, ее отделов по предметам ведения фор­мировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы[183].

Городское общественное управление не финансировалось государством, было основано на самофинансировании (самооку­паемости) путем сборов с недвижимого имущества, с докумен­тов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, съестных лавочек, с извозного и перевозного промыслов, лошадей, экипажей, собак и др. Размер сбора с недвижимости был установлен не выше 10% чистого до­хода или 1 % его стоимости. Взыскание сборов предусматривало конкретные сроки, взимание пени, арест доходов, продажу иму­щества недоимщиков производилось административным поряд­ком, также как и государственных податей и повинностей, одно­временно с ними. Имелись и доходы с городского (муниципаль­ного) имущества, кредита, займов, аукционных продаж городом движимого имущества, пошлин с привозимого и вывозимого товара. Отдельные города получали пособия из государственно­го казначейства, земских сборов на основании особых постанов­лений. Какие-либо дополнительные сборы, налоги могли устанавливаться по ходатайству города государственным законода­тельным порядком.

Доходы, расходы устанавливались на предстоящий год, от­ражались в смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет на­блюдались губернатором, который следил за соответствием пе­речня и пределов сборов «Городовому положению», расходова­нием средств по назначению.

Отчетность городского общественного управления не подле­жала ревизии государственных контрольных учреждений.

Александр II повелел «ввести ныне же в действие» Городовое положение в 45 наиболее значимых городах, среди которых на­зван и Таганрог, градоначальство которого (1802—1887 гг.) вклю­чало также Мариуполь, Нахичевань, до 1834 г. Ростов-на-Дону, входило в состав Екатеринославской губернии. Предписано ввес­ти Положение в других городах в ближайший по возможности срок, сообразуясь с местными обстоятельствами и по усмотре­нию министра внутренних дел, а в городах западных и прибал­тийских губерний — по согласованию с генерал-губернаторами.

Реформированное в 70-е гг. городское общественное управ­ление развивалось сложно, постепенно утрачивало сословный ха­рактер, сохраняло оказавшиеся устойчивыми частные сословные учреждения, особенно купеческие, мещанские, ремесленно-цехо­вые управы, отразило специфику быстро растущих пореформен­ных российских городов, превращавшихся из административных центров в народнохозяйственные, культурные центры; способ­ствовало развитию личной и общественной самодеятельности городского населения, формированию общественных деятелей, общественных движений, хотя находилось в зависимости от власт­ной государственно-бюрократической системы, которая ограни­чивала и тормозила размах, масштабы ГОУ, что порождало за­кономерно и объективно рост оппозиционных настроений в об­ществе.

Трагичной оказалась судьба реформ 60—70-х гг. в сфере государственного и общественного управления. Вынужденный ус­тупить мощной волне общественного давления в условиях кри­тической ситуации на рубеже 50—60-х гг., Александр II дваж­ды прерывал процесс реформирования во второй половине как 60-х, так и 70-х гг., начал отход от продекларированных им же самим принципов реформ. Этот беспрецедентный в истории от­ход совершен на традиционной авторитарной основе, по-самодер­жавному. Реформы 60—70-х гг. не изменили природу абсолю­тистского, самодержавного управления. Были сохранены многовековая рутина самодержавного правления, помещичье землевладение, различные сословные институты, контроль царс­кой администрации во всех государственно-правовых сферах и другие фундаментальные основы для сдвига «вправо» по всем направлениям социального, политического, правового развития империи.

Уже в 70-е гг. в стране нарастала реакция, задерживались про­екты реформ, затягивалась реализация уже принятых, их отдель­ных сторон, проявилось стремление обойти новые законы. Разви­лась система административных карательно-репрессивных мер, при­менялись чрезвычайные законы, на основании которых казнено в десятки раз больше людей, чем по обычным. Генерал-губернато­ры получили право объявлять губернии на военном положении, вводились должности временных генерал-губернаторов.

Была усилена, обрела новые формы полицеизация государ­ственной власти и управления. Развита единая система поли­ции сверху донизу, которая сконцентрировала всю администра­тивно-репрессивную власть в центре и на местах. Узаконена и распространена практика: а) изъятия из ведения общих судов дел об организации противозаконных сообществ, об участии в них; б) передачи дел о противодействии властям, покушении на должностных лиц военным судам. Указом от 9 августа 1878 г. к ведению военных судов с применением смертных приговоров отнесены дела о сопротивлении властям, нападении на поли­цию. В 1880 г. в систему МВД включены жандармские управле­ния.

В то же время участились попытки левой оппозиции воздей­ствовать на императора, понудить его к радикальному реформи­рованию. Применялись различные средства, вплоть до экстре­мистских покушений на него, в результате одного из которых Александр II был смертельно ранен 1 марта 1881 г. 

Александр III скромно оценил реформы умершего родителя, заявил о необходимости утверждать и охранять самодержавную власть, призвал своих подданных служить верой и правдой ему и государству, искоренить гнусную крамолу, истребить неправду, хищения, водворить порядок и правду в действия учреждений власти и управления, назвал преступными либеральные проек­ты, паршивыми — конституционные идеи, видел в уступках об­щественным движениям и мнениям гибель России. При обсуждении Советом министров 8 марта 1881 г. проекта продолжения реформ управления по докладу М.Т. Лорис-Меликова К.П. По­бедоносцев отстаивал идею «чистого самодержавного» государ­ства и управления, здание которого, по его мнению, разрушали уступки и полууступки неумелых реформаторов. Император же осудил девятерых министров, высказавшихся за распростране­ние реформ на административно-государственную сферу, и под­держал оказавшихся в меньшинстве пятерых министров, высту­пивших против продолжения реформ. Он дал отставку либераль­но настроенным министру финансов А.А. Абаза, военному ми­нистру Д.А. Милютину, а также министру внутренних дел М.Т. Лорис-Меликову и др., приблизил реакционно ориентированных И.Д. Делянова, Н.П. Игнатьева, В.П. Мещерского, Д.Н. Набо­кова, К.П. Победоносцева, Д. А. Толстого и др. Александр III взял сразу же воинствующе-реакционный курс на охранение ос­нов абсолютистского режима, пытался на этой основе преодо­леть колебания в высших бюрократических кругах, удержать власть и управление в своих руках, усилить высшее управление, максимально централизовать управление, ужесточить контроль за чиновничеством, возродить прежнее значение вельможной ари­стократии, реализовать дворянские интересы. С этой целью Алек­сандр III предпринял ревизию отцовских реформ, которая охва­тила административную, судебную, образовательную и другие сферы, и тогда же была оценена современниками в качестве контр­реформ.

Этот курс проводился, как и предшествующие реформы 60—70-х гг., сверху, имел ту же консервативно-самодержавную кон­цепцию, направлен на охрану феодальной государственности как основы социальной стабильности, представляя собой сложную и внутренне противоречивую комбинацию реформ, «контрреформ», откровенно реакционных актов. Реализовывался он под девизом «Все беды от реформ». Он обусловил вторую в XIX в. волну реак­ции после первой, николаевской в 20-е гг., которая имела целью «подморозить Россию». «Положение о мерах к охранению госу­дарственного порядка и общественного спокойствия» 14/27 августа 1881 г. узаконило чрезвычайные меры, чрезвычайность царс­кого режима, позволяло объявлять любую местность на положе­нии усиленной или чрезвычайной охраны, закрывать учебные за­ведения, торговые и промышленные предприятия, органы печа­ти, приостанавливать деятельность земских собраний и городс­ких дум, наделило военные суды правом по представлению МВД и генерал-губернаторов по законам решать дела военного време­ни, быстро приговаривать к самым суровым наказаниям. Вве­денное на три года, это «Положение» возобновлялось неоднократно и действовало до 1917 г., подчинило вместе с другими законами российское общество власти бюрократии и полиции, особенно политической, ставшей всемогущественной. При поступлении на учебу, работу требовалась справка о благонадежности из поли­ции, которая имела право устанавливать гласный надзор за лю­бым человеком.

Утверждался режим административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами, насильственного крещения бурят и дру­гих народов, репрессий против евреев. Евреям было запрещено селиться вне городов и местечек даже в пределах черты оседлос­ти, приобретать недвижимое имущество в сельской местности, селиться евреям-ремесленникам в Москве, откуда выселено при­мерно 17 тыс. евреев. Ростов-на-Дону, Таганрог изъяты из черты оседлости, которая сокращена. Установлена процентная норма в учебных заведениях для еврейских детей, приостановлен в 1889 г. прием евреев в присяжные поверенные.

Суживалась социальная база управленцев, в вузах была уве­личена плата за обучение, свернуто женское образование, сред­нее образование подчинено контролю царской администрации, углублен разрыв между начальным, средним и высшим образо­ванием; по циркуляру 1887 г. о «кухаркиных детях» запрещен при­ем в гимназии детей лакеев, прачек, мелких лавочников и других низших слоев, народные школы переданы в духовное ведомство.

В манифесте по случаю 100-летия жалованной грамоты дво­рянству Александр III провозгласил верность курсу на сохране­ние первенствующего места дворянства в предводительстве рат­ном, в делах местного управления и суда, подчиненности кресть­янства «своим» предводителям дворянства, которым отведена роль главы не только сословно-дворянского, но и всего управления в уезде.

Расширена сфера царского управления казачьим сословием. В 1887 г. назначен августейшим атаманом всех казачьих войск цесаревич Николай Александрович.

Подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и особенно общественного управления.

Участковые земские начальники — новый институт местного управления, созданный по Положению от 12 июля 1889 г. Уезды разделены на 4—5 участков. В каждый назначен министром внутренних дел земский начальник на основе следующих цензо­вых качеств:

а) потомственный дворянин (сословность), б) высокий иму­щественный ценз (недвижимость), в) высшее образование, г) пре­бывание в течение нескольких лет на постах мирового посредни­ка, мирового судьи. Подчинены они губернской администрации. В 40 губерниях учреждено несколько тысяч земских начальни­ков.

Возник своеобразный тип царского местного управленца. В одном лице соединены обширная административная и судебная власть над крестьянами, что противоречило требованиям того вре­мени, явилось отступлением не только от реформ 60—70-х гг., но и от петровских новаций начала XVIII в.

Упразднены пореформенные мировые судьи. Земский началь­ник занимался всеми крестьянскими делами, использованием капиталов, других ресурсов, состоянием хозяйства, был постав­лен фактически над всеми крестьянами. Второй инстанцией как в административном, так и судебном отношениях являлся уезд­ный съезд земских начальников под председательством уездного предводителя дворянства, который координировал работу участ­ковых начальников. Надзор за уездными съездами земских на­чальников осуществляло губернское присутствие под председа­тельством губернатора, в составе губернского предводителя дворянства, губернских чиновников и назначавшихся МВД двух непременных членов из местных дворян. Контролирующая верти­каль административных и дворянских органов укрепляла инсти­тут земских начальников.

Этот институт, образованный в уездах, был сословным как по принципу формирования, составу, так и по функциям.

Параллельно земским начальникам стали действовать в уезде уездные члены окружного суда, рассматривавшие наиболее крупные дела, изъятые у мировых судей. В уездных городах по­явились вместо мировых судей городские судьи, назначавшиеся министром юстиции. Второй инстанцией для всех этих судов стал уездный судебный съезд под главенством уездного предводите­ля дворянства и в составе уездного члена окружного суда, одного-двух городских судей, нескольких земских начальников. Большое место заняли в этих органах государственные должностные лица. Была ограничена гласность гражданского судопроизводства, суды получили расширенное право рассматривать дела при зак­рытых дверях. Кассационной инстанцией для волостных судов стали административные органы в лице губернских присутствий.

Созданием института земских начальников определилось чет­ко стремление установить и административную опеку над крес­тьянством, регулировать положение освобожденного крестьян­ства[184].

Одновременно с подготовкой и введением института земских начальников на основе проектов МВД были осуществлены меры по сохранению и частичной реорганизации крестьянской общины, ограничены семейные разделы, периодические переделы наделов земли, укреплена неотчуждаемость надельных земель, отменена подушная подать, развито косвенное налогообложение, узаконено Законом от 13 июля 1889 г. переселение крестьян из центральных губерний на свободные земли Сибири и Средней Азии.

Новое Положение о губернских и уездных земских учрежде­ниях (12.06.1890 г.) воплотило тот же контрреформистский курс, что и Положение об участковых земских начальниках, стало вто­рой земской реформой, которая усилила линию на огосударств­ление общественного управления[185].

Земства образца 1864 г. содержали противоречия начал государственного и общественного управления, разделяли их, а не соединяли. Земства, по мнению современников, стремились стать независимыми общественными учреждениями, но не создавали самоуправления и не обеспечивали «начал законности в отправ­лениях администрации»[186]. Консервативные «охранители» видели в них враждебную самодержавию силу, противостоящую мест­ной царской администрации и содержащую опасность роста ли­беральной оппозиции.

Повелением императора готовились проекты, многие поло­жения которых вошли в новое земское Положение. Этот закон сохранил земства, придал им статус «местного управления и об­щественного хозяйства», он существенно отличался от закона четвертьвековой давности, ревизовал принципиальные начала обще­ственного управления, не содержал ничего от самоуправления[187]:

1. Еще больше сужены функции земств, из ведения которых изъяты продовольственные и некоторые другие дела.

2. Земства лишены права облагать доходы от оборота, введена предельность земского обложения, ослабившая существенно материально-финансовые ресурсы земской деятельности.

3. Ослаблен многосословный и усилен сословный характер зем­ских учреждений, избирательные курии перестроены по со­словному признаку: вместо первой курии (съезда) землевла­дельцев введена чисто сословная курия (съезд потомствен­ных и личных дворян-землевладельцев), землевладельцы же недворяне причислены к другим куриям.

4. Введены новая избирательная система, новый порядок формирования земских органов; увеличен срок их избрания с трех до четырех лет, ухудшены условия представительства: умень­шено общее число гласных, изменено распределение их между куриями, в 2,5 раза повышен избирательный имуществен­ный ценз для городской курии, вдвое понижен он для пер­вой, дворянской, оставлено лишь две курии вместо трех, упразднена третья, крестьянская курия, лишенная права изби­рать гласных, ограничено право волостных сходов, которые могли теперь только рекомендовать и только кандидатов в списки, из которых губернатор назначал гласных по реко­мендации земских начальников, уменьшено число гласных от сельских обществ, городской курии, увеличено чрезвы­чайно число их от дворян, уездные земские собрания сдела­лись почти дворянскими.

5. Земства включены в систему государственных установлений, усилена зависимость их от царской власти, управы еще боль­ше подчинены губернатору и МВД, расширен круг решений земств, которые могли быть приостановлены и были дей­ствительны только после утверждения губернатором; пред­седателям и членам управ присвоен статус государственных служащих, за 9-летнюю службу в управе губернатор мог пред­ставить к производству в I чин (коллежский регистратор, 14-й класс).

6. В земствах учреждено совмещение административных и вы­борных должностей, чиновники включались в состав земских собраний.

7. Установлена всемогущая административная опека, учреждено губернское по земским и городским делам присутствие под председательством губернатора «для обсуждения правиль­ности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел», связанных с их дея­тельностью.

Определены статус, функции, состав, порядок работы этого губернского органа по осуществлению контроля над всей деятель­ностью общественного управления.

8. Ужесточена регламентация земской деятельности, установ­лены строгий порядок созыва, продолжительности и кален­дарных сроков работы земских собраний, издания их реше­ний губернатором; взыскания гласным за уклонение от рабо­ты. Запрещено замещать должности в одном земском учреж­дении лицам в прямой линии родства и до третьей степени родства в боковых линиях. Председателям, членам управ и другим земским служащим воспрещалось участвовать в по­ставках по предметам земского хозяйства, входить в какие-либо сделки по имуществу с земскими учреждениями. За должностные преступления они подлежали судебной ответ­ственности на одинаковых основаниях с лицами, состоявши­ми на государственной службе.

Закон от 12 июня 1890 г. лишил надежды даже на относитель­ное земское самоуправление, ввел земства в круг государственных установлений, превратил их в звено системы государственного управления, нацеленное на разрешение частных социальных задач местного характера, определил роль земств соответственно приро­де дворянского государства. Царская власть допустила относитель­ную самостоятельность земств в отношении к государству на ос­нове законов короны, возложила на них осуществление части го­сударственных функций, но не установила самоуправления[188]. Зем­ства являлись инструментом местной царской администрации, ее безвластным исполнительно-хозяйственным придатком, они воп­лотили курс Александра III на ограничение общественного управ­ления с последующим его упразднением.

Основная же масса царской бюрократии выступала против расчленения единого управления на государственное и обществен­ное, стремилась максимально сузить и вытеснить земства, счи­тая их нецелесообразными, нерациональными и даже вредными в системе самодержавного управления[189].

Под нарастающим административным прессом в конце XIX в. земские учреждения все медленнее распространялись на новые губернии. Значительная часть губерний, особенно окраинных, так и не создала земств. Имели место случаи закрытия земских уч­реждений, выступавших в защиту своих прав. Спустя 40 лет пос­ле земской реформы 1864 г. земства не развивались ни «вширь», ни «вниз», ни «вверх», не имели ни волостных, ни всероссийских учреждений и права на межгубернские и общегосударственные объединения. Они хирели, скатывались на роль пятого колеса дряхлевшей колесницы самодержавного управления, являлись предметом политической борьбы сторонников охранитель­но-консервативной и либеральной концепций.

Городское общественное управление было переустроено по­добно земскому. Новое Городовое положение (11 июня 1892 г.)[190] исходило из реального факта существования в городах обществен­ного управления, заметно помогавшего государственной адми­нистрации решать усложнявшиеся задачи быстро растущих горо­дов.

В отличие от закона 1870 г.:

1) уточнены предметы ведения, функции ГОУ, направленность попечительства на развитие торговли, промышленности, кре­дитного, биржевого дела, здравоохранения, образования, бла­гоустройства, санитарного состояния и др. Значительно рас­ширены рамки попечительства об устройстве православных храмов, поддержании их в исправности и благолепии, о дру­гих учреждениях, имевших целью укрепление религиозного чувства и нравственности городского населения. Изменения эти вызваны развитием городского хозяйства, обретавшего ускоренно черты капиталистической экономики, эволюцией городского населения, усложнением его социальной струк­туры;

2) существенно изменены система учреждений городского общественного управления, их численный и социальный состав, порядок формирования, взаимоотношения с правительствен­ными органами;

3) отменены городские избирательные собрания, которые были названы первыми среди учреждений ГОУ в Городовом поло­жении 1870 г.;

4) упразднены три разряда и соответственно три собрания — съезда избирателей;

5) избирательный налоговый ценз заменен имущественным, право голоса получили лица, учреждения, общества, товари­щества, компании, владеющие не менее года в городе недви­жимым имуществом, оцененным особой комиссией и сто­ящим не менее 3000 рублей в обеих столицах, не менее 1500 рублей в Одессе и губернских городах с населением свы­ше 100 тыс. человек, не менее 1000 руб. в других губернс­ких, областных, входящих в градоначальства и крупных уез­дных городах, не менее 300 рублей в остальных городских поселениях;

6) сокращена численность гласных до 20 человек в городских поселениях с числом избирателей более 100, до 160 — в сто­лицах, до 80 — в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, до 60 — в других губернских, обла­стных, входящих в градоначальства и уездных городах, до 40 — во всех остальных;

7) усилена роль дворянства, ослаблена роль представителей тор­гово-промышленного, финансового капитала;

8) для мелких городов введено так называемое «упрощенное управление»: сход домохозяев избирал собрание 12—16 упол­номоченных, которое выбирало старосту и 1—2 помощников;

9) предусмотрены кандидаты в гласные на случай замены вы­бывших, товарищи, помощники городского головы и засту­павшие на его должность, получившие вслед за ним наиболь­шее количество голосов при избрании;

10) расширен запрет на выбор должностных лиц одного город­ского учреждения по степени родства: в прямой линии — без ограничения степени родства, в боковых — до третьей степе­ни;

11) дозволено совмещение выборных и чиновных должностей, выборные лица приравнены к государственным чиновникам, считались на царской службе;

12) ограничены права городских дум. Отсутствовал в новом за­коне пункт о самостоятельности ГОУ, стал шире круг вопро­сов, подконтрольных губернатору, по земским и городским делам присутствию, увеличено число должностей, утверж­даемых губернатором и министром внутренних дел. Губер­натор утверждал не только городского голову, как прежде, но и членов управы. Расширены система опеки и вмешатель­ство властных органов в дела городского общественного уп­равления. Усилена ответственность гласных, которые могли быть оштрафованы, исключены из состава думы за неявку на ее заседания.

Новый закон отразил изменения, обусловленные как капиталистическим развитием российских городов по пути модерниза­ции[191], так и контрреформистскими аспектами внутренней поли­тики Александра III.

Избранные по новому закону городские думы перестраива­лись медленно и долго, испытывали все более расширявшийся административно-полицейский надзор.

 

* * *

Реформы 60—70 гг., пореформенное развитие России обостри­ли потребность в новой системе устройства государственной вла­сти и управления. Под давлением мощного общественного дви­жения самодержавие вынужденно несколько обновило организа­цию управления, пыталось консолидировать вокруг реформ вла­стные верхи, бюрократию, либерально настроенные слои дворян­ства.

Государственное управление было дополнено органами зем­ского, городского общественного управления, элементами мно­госословного выборного представительства на уровне уезда, гу­бернии; создано нечто вроде единой многосословной системы об­щественного управления, где переплелись многосословные и та­кие сословные формы, как: а) крестьянское сельско-волостное, б) городское, в) дворянское корпоративное управление.

Изменения управления в 60—70-е гг. проведены без специ­альных крупных административных реформ, имели поверхност­ный, ограниченный характер, не изменили качественно его сис­тему, не затронули природу государственной власти и управле­ния, не имели модернизационной направленности, не дали действительного простора для самостоятельного проявления обще­ственных сил.

Законы 80—90-х гг. по вопросам управления свернули реформаторскую «оттепель» 60—70-х гг., обнаружили слабость гаран­тий необратимости реформ, подавили наметившуюся реформа­торскую тенденцию, столкнули Россию с пути реформ. Они были направлены на консервативную стабилизацию, подкрепили зако­нодательно феодальные устои государственного управления, уменьшили применение выборного начала. На обширных окраин­ных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреж­дения, колониальное военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствую­щее управление в уездах.

Изменения в системе управления 80—90-х гг. усилили дис­пропорции политического и экономического развития, оберну­лись обычным для XIX в. ужасающим голодом 1891—1892, 1897—1898, 1901 гг., хроническим недоеданием русской деревни, холе­рой 1892—1893 гг., вызвали рост недоверия к власти; увеличили запас ненависти к самодержавию, обнажили глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировали под­польную, революционную и реакционную оппозицию, неприми­римый характер ее действий вплоть до экстремизма, террора.

Унаследовавший в 1894 г. российскую корону Николай II, оказавшийся последним царствующим представителем династи­ческой немецкой этнической линии, не оправдал надежд на пово­рот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как его отец, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, назвал себя «хозяином земли русской» во время пе­реписи населения, опирался на вооруженную силу, чиновниче­ство, объявил «бессмысленными мечтаниями» конституционные надежды, стремился укрепить самодержавно-полицейскую сис­тему управления, ничего не изменил в ней до революции 1905 г.[192] В конце XIX в. управление Российской империей представляло собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине, са­мый многочисленный в мире административный аппарат (более 450 тыс. чиновников), жесткую и централизованную вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные эле­менты многосословного земского и городского общественного управления.

Российское управление в «мундире самодержавия» не было в отличие от многих стран ни конституционным, ни всесословно-представительным, имело сословную дворянскую основу[193]. Не­способность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, ревнивое недоверие к обще­ственности, нежелание поделиться властью с обществом, суро­вое преследование носителей идей демократии, конституциона­лизма способствовали вызреванию в общественном сознании аль­тернативной идеи революционного способа преодоления нарас­тавшего кризиса управления, власти, общества. Складывалась логически ситуация прогрессировавшего кризиса власти и накоп­ления огромного потенциала массового социального недоволь­ства. Реакционная утопия охранительного «оборончества», ограниченность, непоследовательность реформ, их корректировка в духе абсолютизма вели Россию к революции.

 

Вопросы для самопроверки

1. Необходимость реформ управления во второй половине XIX в., их предпосылки, факторы влияния и условия проведения.

2. Множественность проектов преобразования государственного управ­ления, их характер.

3. Усиление роли, создание новых высших органов государственного управления.

4. Развитие министерской системы центрального управления.

5. Уникальность функций и роли МВД в пореформенной России.

6. Возвышение хозяйственных министерств в пореформенное время.

7. Расширение функций, изменение структуры органов местного государственного управления.

8. Развитие дворянского и других форм сословного общественного управления.

9. Организация управления бывшими крепостными крестьянами.

10. Становление земского общественного управления. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.

11. Организация городского общественного управления. Городовое поло­жение от 16/28 июня 1870 г.

12. Курс на ревизию реформ управления в условиях дворянско-политической реакции 80—90-х гг.

13. Учреждение института земских начальников в 1889 г.

14. Вторая земская «реформа». Положение о губернских и уездных зем­ских учреждениях от 12 июня 1890 г.

15. Переустройство городского общественного управления. Городовое положение от 11 июня 1892 г.

16. Состояние, результаты российского государственного управления к концу XIX в.

 

Рекомендуемая литература

Великие реформы в России 1854—1874. М., 1991.

Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

Городовое положение. 16/28 июня 1870г. // Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996.

Городовое положение от 11 июня 1892 г. // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.

Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.

Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 1912/ М., 1998.

Ляшенко Л.М. Царь-освободитель. М., 1994.

Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Раздел II. Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления. 19 февраля 1861 г.// Учреждения государствен­ного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют... Н. Н, 1994.

Период с 1900 до 1917 гг. изучался в нашей истории в основ­ном как этап революционной борьбы угнетенных масс. События этого времени не рассматривались как интегральный общенацио­нальный кризис.

При рассмотрении управленческих проблем этого периода центральной является категория раскола. Она методологически опирается на бинарный подход. Раскол — многозначное поня­тие. Это и разрыв коммуникаций внутри общества, разрыв еди­нения царя и народа, Временного правительства и Петросовета, а также раскол внутри народа, классов, между сознанием и са­мосознанием и др. Особенность раскола этого периода — в двой­ственности системы власти и управления, наличии явного или скрытого двоевластия, существовавшего в России на разных этапах кризиса, «двух центров принятия решений, в конечном итоге двух систем управления, дезорганизующих друг друга» (А.С. Ахиезер).

Каковы же предпосылки преобразования государственного управления в 1905—1907 гг.?

Во-первых, назрела необходимость допущения выборных представителей от народа к законосовещательной деятельнос­ти, о котором говорил М.М. Сперанский еще за 100 лет до избрания 27 апреля 1906 г. I Государственной думы. Эту же ли­нию продолжал С.Ю. Витте, обосновавший реформы П.А. Сто­лыпина и написавший Манифест 17 октября 1905 г. Реформато­ры видели объективную необходимость преобразований, отста­лость России от стран Западной Европы, где почти все монар­хии были конституционными, действовали представительные органы.

Во-вторых, в начале XX в. обострились «вечные» проблемы нашего отечества — аграрная, национальная, геополитическая. Самодержавие силами чиновников оказалось неспособным решить их, необходимо было привлечь к управлению не только талант­ливых государственных служащих старой России, но и новые силы общественных деятелей, преобразовать российскую государствен­ность.

В-третьих, варианты решения актуальных проблем госу­дарственного управления предлагались различными полити­ческими партиями. В период нарастания революционных со­бытий 1904—1905 гг. возникли конституционные проекты, вы­шедшие из недр «Союза освобождения» — предтечи партии кон­ституционных демократов (кадетов). «Проект Основного зако­на Российской империи» уже в первой статье декларировал принципы конституционной монархии в России: «Верховная власть Российской империи осуществляется императором при участии Государственной Думы». «Проект Основного закона» провозглашал: «Все русские граждане равны перед законом», «Свобода каждого обеспечена законом». Декларировалась не­прикосновенность жилища, право для всех «русских граждан», достигших совершеннолетия, свободно избирать и быть избран­ными, свободно выбирать и менять место жительства, приоб­ретать недвижимое имущество, перемещаться внутри государ­ства и выезжать за его пределы. Личность человека впервые в русской истории решительно встала в центр интересов законо­дательства[194].

Основным вопросом начавшейся революции стал вопрос о власти. До декабря 1905 г. революционными силами использо­вались исключительно мирные средства борьбы (митинг, де­монстрация, манифестация, стачка). Революция показала, что без изменения государственного управления страной не был возможен выход из кризиса.