Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потреб­ностям нового, XIX в.

Александр I сохранил статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией именем императора, хозя­ина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского прав­ления, а не только одним лицом. Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.)[100] предписано губернаторам управлять в точ­ном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждения­ми, которые должны поступать «по точной силе и словам зако­на». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблю­дать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «ника­ких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадле­жит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената — контролировать его исполне­ние. Губернаторам указано: «Дабы никакие поборы, кроме узаконенных деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит»[101].

Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, при­сутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превращалось к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возрос­ла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функци­ональных отделения: 1. По обнародованию законов, наблюде­нию за исполнением распоряжений губернатора и правления[102]. 2. По управлению полицией. 3. По связи администрации с суда­ми. 4. По связи с финансово-хозяйственными органами раз­личных ведомств.

Созданы новые коллегиальные аппараты под председатель­ством губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные должностные лица, ру­ководители местных, прокурор. С их помощью осуществ­лялись хозяйственно-административные ведомственных учреждений, губернские предводитель дворянства и функции, решались со­циальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. — комитеты), комиссии народного продовольствия[103], стро­ительные, дорожные, комитеты статистические, земских и го­родских повинностей, общественного здравия, холерные, оспен­ные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и др.

Во второй четверти XIX в. губернаторство приобрело харак­тер централизованного, бюрократического института управления. По «Общему наказу гражданским губернаторам» (3 июня 1837 г.)[104] главы губерний объявлены блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, полномочными хозяевами губер­ний, обязанными обеспечить точное, полное исполнение импе­раторских законов, указов Сената, предписаний МВД, оберегать законы, не допускать отступления от них ни в коем случае, орга­низовать четкую и оперативную работу губернских управлений, приказов общественного призрения, комиссий, комитетов, обес­печить единство местного управления.

Установлен бюрократический порядок функционирования губернаторства как института власти и управления, годичных и специальных отчетов его перед вышестоящими структурами[105], проведения сенатских и иных ревизий, представления отчетных данных, различных сведений по конкретным формам, связи с уездной администрацией.

По «Учреждению губернских правлений» (2 января 1850 г.)[106] они являлись высшим в губернии местом, управляли в пределах вверенной им власти, по законам, именем императорского вели­чества, осуществляли широкий спектр подробно расписанных рас­порядительных и исполнительных функций, решали все дела жизни губернии через разветвленный аппарат местной царской администрации, особое внимание уделяли взиманию податей, налогов, рекрутским наборам, полиции, местным воинским час­тям, судебному управлению. Определены состав губернского прав­ления, его присутствия, канцелярии, круг полномочий вице-гу­бернатора.

Губернское правление состояло в ведомстве МВД, будучи подчинено непосредственно правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, «встретив сомнение и не­доразумение в смысле законов».

Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, со­зданные на местах министерствами. Сеть их обширна: полицей­ские и жандармские управления, казенные палаты Минфина, па­латы государственных имуществ, удельные конторы и отделения в губерниях с удельными крестьянами, палаты уголовного и граж­данского суда, Министерства юстиции, учреждения Министерства народного просвещения в составе учебных округов, охватывавших по нескольку губерний, административно-хозяйственные органы Военного министерства, объединенные в 12 артиллерийских, 8 ин­женерных, 10 провиантских и 18 комиссарских округов.

Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян.

Ведомственными органами Министерства финансов являлись созданные уездные казначейства, которые подчинялись губернс­кой казенной палате, ведали приемом, хранением денежных сбо­ров, доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выда­вали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др.[107]

В 1837 г. уезды разделены на полицейские станы. Назначае­мый губернатором становой пристав осуществлял полицейские функции, опираясь на вотчинную полицию и избранных кресть­янскими сходами сотских и десятских.

Диапазон функций местного государственного управления быстро расширялся в связи с усложнением местной жизни, обострением социальных отношений; увеличился значительно ад­министративный аппарат.

Своеобразно строилось государственное управление вошед­шими в состав Российской империи новыми территориями[108], дру­гими окраинами, учитывалось специфическое административно-территориальное деление: наместничества, генерал-губернатор­ства, губернии, края, области, округа, магалы и др.

В наместничествах, генерал-губернаторствах администрация имела относительно большую самостоятельность, почти всегда сливались военные и гражданские функции, объединялись в од­них учреждениях административно-полицейские, финансовые и другие функции. В отдельные структуры, звенья управления при­влекались представители верхушки местного населения, феода­лы новых земель получали права и привилегии российских дво­рян, принимались на императорскую службу вне зависимости от национальной принадлежности[109].

Присоединенная в 1809 г. по секретному договору Александ­ра I и Наполеона Финляндия получила статус великого княже­ства[110], впервые обрела государственность, хотя и ограниченную. Российскую корону представлял генерал-губернатор. Финляндия имела органы власти в лице представительного сейма[111], Сената (до 1816 г. — Совета), свою судебную и правовую систему, осо­бый таможенный статус и местное самоуправление.

Переданной России по решению Венского конгресса (1815 г.) большей части Варшавского герцогства был придан статус цар­ства (королевства) Польского, где царем (королем) являлся россий­ский император, управлявший через своего наместника (верхов­ного комиссара). Имелись конституция, которой присягнул Алек­сандр I, двухпалатный сейм (назначаемый царем Сенат, избира­емая дворянами и городскими общинами посольская изба), ис­полнительные органы в лице государственного совета и шести министерств, свои армия, герб, гражданское законодательство, польский государственный язык, поддерживаемое властью като­личество.

Восемь воеводств управлялись воеводами и выборными со­ветами. Поветы, на которые делились воеводства, управлялись поветовыми старостами, а самая низшая территориальная едини­ца «гмин» — тминным сходом во главе с войтом — помещиком.

После восстания 1830—1831 гг. Николай I упразднил консти­туцию, сейм, Госсовет, армию, ввел «органический статут», за­менил министерства комиссиями, воеводства и поветы — губер­ниями и уездами, установил общероссийские законы, органы управления под началом наместника.

Три прибалтийские губернии были объединены в Прибалтий­ское генерал-губернаторство, сохранены сословные органы баро­нов-помещиков, их привилегии, свобода крестьян, отменен Ли­товский статут, ограничены права Курляндии и Ливонии.

Управление присоединяемыми постепенно в течение всей первой половины XIX в. землями Кавказа складывалось в раз­личных формах по общероссийскому образцу в основном. Добро­вольно вошедшей в состав России (1801 г.) Восточной Грузией управлял главнокомандующий[112], ставший председателем возник­шего в 1803 г. Верховного Грузинского правительства, состояв­шего из экспедиций, действовавших подобно губернским прав­лениям. Окружные начальники возглавляли уездные управы зем­ской полиции и суд. Городами управляли коменданты из офицеров русской армии с помощью полицмейстеров из грузинских дворян.

В Азербайджане созданы провинции и магалы, которыми управляли соответственно коменданты из русских офицеров и магальные наибы из лояльных местных феодалов. Комендант­ское управление совмещало административные, полицейские, су­дебные функции.

Образованная в 1828 г. из Эриванского и Нахичеванского ханств Армянская область управлялась областными начальником и правлением с широкими административными, финансовыми, судебными функциями. Составные части области округа управ­лялись окружными начальниками, магалы — наибами из армян­ских дворян.

«Наказом главному управлению Закавказским краем» (12 ноября 1842 г.) определены задачи по охране границ, организации таможенной службы, пределы прав и обязанностей различных сословных групп, условия вероисповедания жителей Закавказья.

В ходе острого периода Кавказской войны учреждено намест­ничество Кавказа (1844 г.). Наместнику М.С. Воронцову пред­писано было реорганизовать управление воюющим краем, по­давить сопротивление горцев, подчинить их российской коро­не, привести в повиновение, в состояние подданных. К концу 1846 г. оформлен аппарат сражающегося наместничества. В со­вет наместника Николай I назначил чиновников. Организована канцелярия из ответственных должностных лиц. Наместничес­кие учреждения установили контроль за всем региональным аппаратом и судом Кавказа, обеспечивали исполнение законов. Своеобразными функциями были наделены губернаторы, объе­динившие военное и гражданское управления, имевшие статус военных губернаторов. Участвовали в управлении выборные заседатели из дворян и купцов.

Уездные начальники ведали хозяйственными, полицейски­ми, судебными делами, участковые начальники выполняли полицейско-судебные функции. Управление Кавказом отразило обстановку жестокой войны между Россией и имаматом Шамиля, подчинено задачам завоевания Кавказа[113].

До 1822 г. Сибирское генерал-губернаторство объединяло Тобольскую, Томскую, Якутскую губернии. По предложению генерал-губернатора Сибири М.М. Сперанского созданы Запад­но-Сибирское генерал-губернаторство (Тобольская, Томская гу­бернии и образованная Омская область) и Восточно-Сибирское генерал-губернаторство (образованные Иркутская, Енисейская губернии, Якутская область, Охотское, Камчатское, Троицко-Савское управления). Генерал-губернаторы имели очень широкие административные, полицейские, хозяйственные, финансо­вые, судебные и другие полномочия. Совет генерал-губернатора состоял из назначенных императором чиновников, должен был контролировать его деятельность.

Губернское управление строилось по общероссийским стан­дартам. Вместо уездов губернии делились на округа, начальники которых возглавляли окружное казенное управление, совещатель­ный окружной совет чиновников. Земский суд и его глава — зем­ский исправник ведали полицией округа. Полицией городов ведали городничие, хозяйственными делами — сословные думы (го­лова, 2—3 заседателя). Русское сельское население имело волост­ное и сельское управление.

На территории сибирских областей размещались постоянные и регулярные войска (казаки). Областное управление имело те же структуры, что и округа губерний, но окружной начальник совмещал гражданские и военные функции управления.

В отличие от Европейской России в управлении Сибирью гро­мадную долю составляли функции содержания каторжан, посе­ленцев, особенно в восточной части, и управления нерусскими народами.

Местная администрация опиралась на феодальную и родоплеменную знать. На окраинах, присоединенных землях прово­дилась политика русификации, унитаризации государственного устройства и управления.

Николай I упразднил наместничества как постоянно действу­ющий институт в системе управления, создавал их в исключи­тельных случаях по политическим соображениям и на основе осо­бых императорских актов (царство Польское, Кавказ). В законах о центральном и местном управлении не предусматривался этот институт. Предпочтение отдано генерал-губернаторству. Их чис­ло возросло с трех в начале века до 10 к 1850 г.[114] Они объединяли по нескольку губерний, являлись по сути дела имперскими окру­гами.

Государственное управление городом сохранило прежние уч­реждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши, особенности управления губернскими и уездными городами. К середине XIX в. из 700 городов империи (без Польши и Финлян­дии) 62 имели статус губернских, 498 — уездных. Почти 80% российских городов являлись административными центрами, имели административные функции. Возрастало значение и про­мышленных, торговых функций. Через административные струк­туры государство присутствовало в жизни городов, регулирова­ло непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную политику все ос­новные сферы городской жизни.

Сформировалась четко устроенная система полицейских ор­ганов, должностей, решавших различные, в том числе административные, вопросы местного управления, суда: городские уп­равы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратмана­ми, полицмейстерами, частными приставами (деление городов на части), полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах.

С 1802 г. стали создаваться градоначальства. Градоначаль­ство как административно-территориальная единица включало город с прилегающей территорией, выделенный из губернии.

Как институт управления учреждалось градоначальство на основе частных законодательных актов, функционировало по «особым учреждениям», входило в систему МВД, подчинялось ему непосредственно. Возглавлял градоначальство градоначаль­ник. Его назначал лично император, в том числе по представ­лению МВД. Градоначальник был приравнен к губернатору по статусу и правам, имел высокий военный чин. Он заведовал городским управлением, благоустройством, возглавлял полицию, контролировал торговлю и судоходство, осуществлял над­зор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием каран­тинов, почтой, наблюдал за деятельностью иностранных кон­сулов, выдавал заграничные паспорта, разрешения на откры­тие частных типографий и литографий, председательствовал в статистическом комитете и особом по городским делам при­сутствии.

Градоначальство централизовало управление городами, вли­яло на общественное городское управление, было распростране­но в последующее время на столицы и другие города.

Система государственного управления дополнялась по-преж­нему органами общественного сословного управления. Решаю­щее значение в местном управлении приобрели дворянские со­словные корпорации. Возросла роль губернских и уездных дво­рянских собраний и предводителей дворянства, которые возглав­ляли, как правило, все присутствия, комиссии, комитеты, а со­брания избирали уездных капитан-исправников, судей, заседате­лей в полицейские и судебные учреждения. Укреплены позиции крупного дворянства в управлении. Манифестом «О порядке дво­рянских собраний, выборов и службы по оным» (6 декабря 1831 г.) право выбирать на дворянские общественные должности могли дворяне, имевшие не менее ПО душ крепостных крестьян или 3 тыс. десятин незаселенной земли. Законом (от 16 июля 1845 г.) создавались условия для сохранения крупного дворянства: пере­ход заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено отчуждать их посторонним лицам и дробить. Через сословные дворянские органы усилена в государ­ственном управлении роль крупных помещиков-крепостников.

В 1837—1841 гг. оформлено сословное управление государ­ственных крестьян по реформе министра государственных имуществ П.Д. Киселева. Урегулировано не только государственное управление этой четырехмиллионной категорией крестьян, но и самоуправление, его начала в соответствии с российскими тради­циями земского управления.

Казенные крестьяне делились на самоуправляющиеся сель­ские общества[115] и волости. По два представителя от 10 дворов (десятидворники) составляли сельских сход, который решал дела сельского общества — низшей единицы сословного управления. Он избирал сельского старшину, двух «сельских добросовестных» на три года в сельскую расправу[116], уполномоченных на волостной сход по одному от 20 дворов. Сельский старшина утверждался губернской палатой государственных имуществ.

Волостной сход представителей, составлявших волость сель­ских обществ, избирал волостного голову, двух заседателей во­лостного правления[117], двух «добросовестных» волостной распра­вы, решал дела волости.

Сословное крестьянское управление (самоуправление) дей­ствовало на основе государственных законов под надзором цар­ской администрации, обеспечивало порядок, выполнение пода­тей, повинностей, рекрутчины, было распространено на удель­ных крестьян, учтено в организации общественного управления бывших помещичьих крестьян, вышедших в 1861 г. из крепост­ной зависимости[118].

В XIX в. стеснено сословное управление духовенства.

Высшим законодательным, административным и судебным учреждением по делам Русской Православной Церкви (РПЦ) ос­тавался Синод, главой которого назначался царем светский чи­новник. Обер-прокурором при Николае I был даже армейский офицер из гусар. Усилился процесс бюрократизации церковного управления, появились новые канцелярии, хозяйственные и ду­ховно-учебные управления, в 1817—1824 гг. церковное ведомство входило в Министерство духовных дел и народного просвеще­ния, когда неудачно предпринималась попытка клерикализации просвещения. Падала роль Синодальной коллегии в церковном управлении, члены которой назначались императором из видных архиереев (черного духовенства), и решения которой утвержда­лись императором. С 1835 г. обер-прокурор входил в состав Ко­митета министров. Синод усилил духовную цензуру, преследо­вания раскольников и «иноверцев». РПЦ превращалась в обособ­ленную часть самодержавного управления, что порождало и обо­стряло противоречия между властью и сословным управлением духовенства.

В XIX в. продолжалась начатая в XVIII в. политика ограни­чения и регулирования сословного казачьего управления. По-пре­жнему отсутствовали круги — органы самоуправления[119], возрас­тала роль наказного атамана, усиливалось государственное уп­равление казачеством, укреплялся институт жалованных, а не вы­борных казачьих старшин, казаки привлекались все больше к внут­ренней службе по подавлению народных выступлений[120]. 2 октяб­ря 1827 г. Николай I назначил своего старшего сына, цесаревича Александра, атаманом всех казачьих войск, и с тех пор эту должность занимали наследники престола. «Временными правилами об управлении войском Донским (16 февраля 1828 г.) определе­ны официально права и обязанности войскового атамана. Через семь лет закреплено окончательно за наследником престола зва­ние Войскового атамана всех войск, которому подчинены все на­казные атаманы. Этот статус отражен и в своде законов Россий­ской империи. В соответствии с Положением об управлении Дон­ского войска (6 мая 1835 г.) учреждена новая система управления войском с приоритетным государственным началом. Она отрази­ла окончательное превращение донского казачества в особое во­енное сословие, главное назначение которого — верная государева служба[121]. Суженное казачье сословное управление функциони­ровало в жестких рамках самодержавной системы государствен­ного управления.