Государственное управление как одна из форм деятельности государства — это относительно самостоятельная организационно-властная, распорядительная деятельность органов исполнительной власти и ее уполномоченных в лице администраций, государственных предприятий и учреждений, которые осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией границах и в соответствии с законами Украины относительно практической организации задач и функций государства.

Объектом административно-правовых норм являются лишь те управленческие отношения, которые объективно требуют правового регулирования и могут быть урегулированы правовой нормой.

Значительная часть общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления, регламентируется иными правовыми способами: индивидуальными актами (правоприменительными актами), административными соглашениями, актами реализации прав и обязанностей, некоторые отношения — деловыми обычаями, административными прецедентами.

Разумеется, каждый элемент этой системы регулирования управленческих отношений выполняет свои задачи и функции. Не приуменьшая значения различных элементов, стоит заметить, что ведущее место занимает правовая норма, поскольку она устанавливает общую программу поведения участников в сфере государственного управления путем предоставления им субъективных прав и установления соответствующих юридических обязанностей. Она обеспечивает организованность, стабильность, определенность отношений в важной сфере общественной жизни — в сфере государственного управления, в той сфере, которая построена на основе принципа «власть-подчинение».

В государственно-управленческих отношениях один из субъектов всегда имеет государственно-властные полномочия. Государственно-властный характер прав и обязанностей одного из субъектов отношений придает этим отношениям особое содержание.

С помощью административно-правовой нормы создается режим управления, который исключает любую возможность своеволия в действиях субъекта — носителя властных полномочий. Он действует только в границах правовой возможности, установленной правовой нормой.

Установленное административно-правовой нормой правило поведения не может быть изменено с согласия сторон. Оно обязательно для выполнения как субъектом управления, так и управляемым им объектом. Поэтому при всей значимости иных способов регулирования управленческих отношений норма административного права является основным средством обеспечениякрепкого правового режима государственного управления. Однако этим значимость административно-правовой нормы не ограничивается. Она выступает не только как регулятор отношений, которые возникают в сфере государственного управления, но и как регулятор общественных отношений, той или иной мерой связанных с управлением в иных сферах общественной жизни. В литературе справедливо отмечается, что нет таких секторов общественной жизни, которые бы выпадали целиком из сферы административно-правового контроля¹. Поэтому нормы административного права довольно часто являются составной частью иных отраслей права, в особенности это касается так называемых «комплексных отраслей права» — предпринимательского, экологического, морского и иных. Так, например, Кодекс торгового мореплавания Украины является основным источником морского права, однако статья 86 этого Кодекса регламентирует организацию государственного надзора за торговым мореплаванием, она устанавливает административные полномочия капитана порта и т. п. Таким образом, государство старается шире охватывать круг регулируемых общественных отношений, чтобы привести их к определенным стандартам.

Как и норма любой отрасли права, административно-правовая норма выполняет в общественной жизни соответствующие функции. Функция нормы административного права — это направление, в котором отражена социальная роль и основное ее назначение в определенный период общественной жизни. Среди основных необходимо выделить ту, которая присуща норме административного права независимо от государственного строя и политического режима, господствующего в государстве. Это функция организации и регулирования управленческих отношений, поскольку без нее невозможно превратить фактические отношения в сфере управления в административно-правовые. Однако к кругу основных нужно отнести и те функции, которые обуславливаются состоянием политического, экономического, социального режима в государстве. Создание в Украине демократического, правового, социально-ориентированного государства предопределяет появление еще двух основных функций административно-правовой нормы. Во-первых, это функция обеспечения реализации гражданами, общественными организациями и т. п. своих конституционных прав. Так, например, ст. 40 Конституции Украины закрепляет право граждан направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения или лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам этих органов. Вопросы же практической реализации этого права урегулированы Законом Украины «Об обращенииграждан». Он устанавливает механизм реализации гражданами своего конституционного права.

Во-вторых, это функция защиты прав граждан и общественных объединений в сфере государственного управления.

Интеграция Украины в мировое сообщество, начало рыночных реформ — все это предопределило не только обновление административно-правовых норм, а и создание совсем новых, отвечающих мировым стандартам и требованиям. Эти стандарты, как и вся действующая международная (мировая) правовая система, строятся на принципах защиты прав человека.

Статья 3 Конституции устанавливает, что человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью. Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства. Принцип ответственности государства за свою деятельность перед человеком, закрепленный этой статьей, конкретизируется в иных нормах Конституции. Таким образом государство должно быть гарантом не только надлежащей реализации предусмотренных Конституцией и законами прав и свобод человека и гражданина, а и недопустимости не предусмотренных Конституцией и законами вмешательства в жизнь и деятельность людей и принудительного влияния на нее, гарантом от своеволия, беззакония, злоупотребления и волюнтаристских решений органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Наряду с основными функциями, норма административного права выполняет и другие (дополнительные) функции. Среди них:

— функция обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти и иных органов государственного управления;

— воспитательная функция;

— функция взаимодействия с нормами иных отраслей права.

административно-правовая норма — это установленное, санкционированное или ратифицированное правило поведения в сфере государственного управления с целью организации и регулирования общественных отношений (или благоприятствования этой цели), которые обеспечивают условия реализации участниками этих отношений своих прав и выполнения возложенных на них обязанностей.

Классификация административно-правовых норм Во-первых, в зависимости от характера правил поведения, производится деление норм на нормы обязующие, запрещающие и уполномачивающие (дозволительные ).

Практическое значение имеет также деление норм административного права по источникам их происхождения. К сожалению, действующее административное законодательство Украины содержит нормы разнообразного происхождения (нормы, действующие со времен СССР; нормы, действующие с начала рыночных преобразований в Украине; международные договора, конвенции, соглашения и т. п.). В зависимости от территории действия нормы административного права надлежит делить на международные и национальные.

В соответствии с содержанием нормы административного права разделяются на материальные и процессуальные. Первые закрепляют права и обязанности субъектов административного права, вторые устанавливают порядок применения материальных норм соответствующими органами исполнительной власти. Так, например, ст. 222 Кодекса об административных правонарушениях устанавливает компетенцию органов милиции относительно рассмотрения дел об административных правонарушениях, но порядок реализации этой компетенции устанавливается нормами процессуального права, которые содержатся в иных статьях этого Кодекса.

В зависимости от цели нормы подразделяются на регулятивные и правоохранительные, или административно-деликтные. Первые в своей совокупности создают раздел управленческого права, вторые — административно-деликтные — создают раздел административно-деликтного права. В зависимости от сферы действия нормы надлежит подразделять на нормы общего действия и внутриаппаратные. Первые — это, например, нормы, которые устанавливают административную ответственность за совершенные проступки, внутриаппаратные — это те, которые регламентируют отношения, возникающие между сотрудниками органа государства. Однако и последние также могут делиться на нормы общеаппаратные и ведомственные. Так, например, к первой группе относятся нормы, которые содержатся в постановлении КМУ от 4 марта 1995 г. «Об утверждении Порядка проведения служебных расследований», ко второй — нормы «Положения о порядке проведения служебных расследований в таможенных органах» (утвержденного приказом ГТС Украины от 27 июля 1999 г, зарегистрировано МЮ Украины 12 августа 1999 г.). Практическую значимость также имеет деление норм в зависимости от уровня обобщенности. В этом случае надлежит отличать нормы общие и специальные нормы. Последние — исключение из общего правила, но согласно законодательству при регулировании некоторых видов общественных отношений действуют специальные, а не общие. Так, например, продолжительное время (с 1991 до 2001 г.) действовала ст. 208 Кодекса об административных правонарушениях, которая устанавливала административную ответственность за нарушение таможенных правил и статьи Таможенного кодекса Украины, которые устанавливали ответственность за эти проступки, но предусматривали иные санкции. В данном случае применялись специальные нормы, то есть те, которые содержались вТаможенном кодексе. В зависимости от срока действия нормы административного права могут быть постоянными и временными. Постоянные нормы — это такие, которые действуют до их отмены. Это, например, нормы Кодекса об административных правонарушениях, а временные — это нормы, действие которых ограниченно определенным временем. Так, обязательные решения уполномоченных органов местного самоуправления, устанавливающие административную ответственность за нарушение их решений, действуют на протяжении срока полномочий этих органов самоуправления.