Становление и развитие административного права

Административное право, предметом которого является, прежде всего, исследование государственного влияния на общественные отношения, управление общественными делами, имеет продолжительную и давнюю историю.

Проблема управления публичными делами возникала на самых ранних этапах развития цивилизации. Так, например, в Древнем Риме, Греции и Египте значительное внимание уделяли поддержанию порядка и обеспечению лояльности граждан, благоустройству, организации и содержанию войска, сооружению дорог и каналов и т. п. Понятие «полиция» означало когда-то управление делами полиса — города-государства. И лишь в последние три-четыре столетия это понятие становится тождественным определению специализированной службы общественного порядка и внутренней безопасности¹.

В пору абсолютизма управление общественными делами сосредоточивалось в руках правителя, воля которого была законом, а действия не ограничивались никакими административными предписаниями. Предмета науки административного права, как и ее самой, еще не существовало, как не существовало сформированной системы распределения властей, а также административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти².

Считается, что начало развития науки административного права положила наука о финансах, экономике и хозяйстве, которая возникла в Австрии и Германии в XVII в. и называлась «камералистикой».

Камеральная наука, которая была в ту пору и полицейской также, разработала собственный инструментарий для изучения управления, его структуры и т. п. В университетах начинают штудирование курса камеральных наук, в состав которых включали цикл административных и экономических дисциплин. Учение камералистов связывалось с управлением при помощи совещательных органов, которые на протяжении XVIII-XIX вв. в Германии превращаются в министерства, коллегиальная форма управления в которых уравновешивала определенным образом централизацию политической власти¹.

Первые кафедры камералистики основаны в Халле и во Франк-фурте-на-Одере. С этого момента молодая наука получает дальнейшее развитие, благодаря чему расширяется ее предмет, в который входят все дисциплины, связанные с государственной политикой: экономическая наука, политика, полицейская наука, наука о финансах, мануфактурное дело, горное строительство и т. п. В отличие от первоначальной, эта камералистика получает название новой, ее преподавание расширяет свою географию настолько, что в XIX в. достигает и России. В процессе развития камералистики из нее выделяются некоторые дисциплины, в частности, полицейское право, что создало базу для самостоятельного научного исследования его вопросов.

В конце XVIII — начале XIX в. камеральные науки приходят в упадок именно в связи с развитием политической науки и собственно теории государственного управления, центр которой перемещается в Соединенные Штаты. В Европе в это время новый толчок в развитии снова приобретает полицейское право.

XIX в. в западноевропейских странах, в частности во Франции, происходит процесс становления системы административных судов, в которых можно было обжаловать незаконные действия и решения административной власти. Параллельно этому происходит бурное развитие местного самоуправления, в связи с чем разрабатываются вопросы муниципального уровня управления.

Переломным моментом в становлении административного права как самостоятельной дисциплины является рубеж XIX и XX вв.

В Российской империи наука административного права начала формироваться в начале XIX в. как наука полицейского права. Становление и развитие полицеистики основывается на немецком научном опыте в этой области. Так, известные русские поли-цеисты второй половины XIX в. М. X. Бунге, М. М. Шпилевский, И. Е. Андреевский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов и прочие были приверженцами концепции Р. фон Моля, изложенной в его фундаментальном труде «Наука о полиции»

1.3.2. Советский период развития науки административного права

Рассматриваемый период развития административного права полностью связан с марксистско-ленинским видением управления государственными и общественными делами. Переход управления отраслями производства к государству рассматривается как результат захвата власти пролетариатом, огосударствления всех сфер жизни, установления общественной собственности. Расширяются задачи и функции государства по управлению общественной жизнью и в процессе дифференциации наук, изучающих управление, появляется тенденция развития административного права на базе отрасли государственного управления. Оно в тот период получает название «административное управление», а его предмет ограничивается определением совокупности мер по охране революционного порядка и безопасности. Практически административное право превращается в право «милицейское». Вообще следует отметить, что административное право в период становления советской власти было наиболее подозрительным в ее глазах из-за своей связи с правом полицейским, что влекло за собой дальнейшие проблемы в его формировании в начале советского периода. В течение двух десятилетий своего существованияпри новой власти административное право дважды запрещается как отрасль правоведения и учебная дисциплина: впервые в 1917-1921 гг, вторично — в 1928—1937 гг. Оно считается присущим лишь буржуазному обществу, в котором существуют полицейские отношения и противоречия между властью и населением.

В 1928 году административное право изымается из учебных программ, свертываются научные исследования, постоянным репрессиям подвергаются ученые-административисты. В 1936-1937 гг. репрессируется большая группа ученых-юристов Института советского строительства во главе с его директором П.М. Пашуканисом.

Следствием этого является политизация, чрезмерная идеологизация административного права, в котором господствующей становится политическая доктрина советской государственности, проявляющаяся во всей системе мероприятий, используемых советской властью для укрепления своих позиций.

Кодификационные работы начинаются в 1922 году, когда и была детально разработана примерная схема Кодекса административного права УССР. В октябре—ноябре 1924 года проект Административного кодекса УССР был внесен в комиссию по рассмотрению законодательных предложений. В ее состав входили руководящие работники НКВД, ВСНХ, НКЮ, ГПУ, прокуратуры, политконтроля Государственного политического управления республики и т. п. Доработанный проект 12 октября 1927 года был утвержден в качестве кодекса и введен в действие с 1 февраля 1928 года¹.

В этот период постепенно формируется представление об Общей части административного права, параллельно формируется и новое направление в науке «теория государственного управления».

Отдельно следует отметить, что административное право советского периода основывалось на безотносительности догматов, которые не требуют творческого развития. Его основные институты исследовались в академической науке, на них опиралась и советская школа преподавания. Учение о субъектах и нормах административного права, методы административного влияния, формы, методы и, в особенности, сущность управления не пересматривались десятилетиями и воссоздавались в доктринально-неизменном виде во всех последующих учебниках и научных монографиях¹.

Традиционализм научной мысли, укоренившийся в академической науке и ее вузовском преподавании, отрицательно отражался на качестве учебного процесса.