Формирование системы государственного финансового контроля – длительный процесс, по-разному протекавший на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Если на федеральном уровне организационно-правовая основа государственного финансового контроля была в целом определена с принятием Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», то формирование контрольных институтов и законодательных основ их деятельности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях длительное время происходило спонтанно. Появлявшиеся контрольно-счетные органы значительно отличались друг от друга по своему статусу, месту в системе государственных органов и органов местного самоуправления, полномочиям, реализуемым в рамках бюджетного процесса, контролю за сохранностью и эффективным использованием государственной и муниципальной собственности и т. д.

Иными словами, долгое время отсутствовали законодательно закрепленные общие начала организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований, которые бы позволили сформировать эффективно действующую систему финансового контроля, развернувшуюся на трех уровнях – федеральном (Счетная палата Российской Федерации), региональном (контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации) и муниципальном (контрольно-счетные органы муниципальных образований).

В соответствии с российским законодательством названные уровни публичного финансового контроля функционируют автономно и не составляют единой вертикали контрольной власти. В то же время между ними существуют определенные взаимосвязи, позволяющие представить их в рамках одной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Отсутствие единообразного подхода к формированию региональных и муниципальных органов финансового контроля привело к формированию весьма пестрой картины институтов финансового контроля, что, очевидно, не содействовало повышению эффективности контрольных мероприятий. Региональные и муниципальные контрольно-счетные органы не только назывались по-разному (контрольно-счетными палатами, контрольно-бюджетными комитетами, государственными контрольными комитетами, контрольно-счетными комиссиями и т. д.), но и существенно разнились по объему полномочий и юридическому статусу (они, например, могли иметь статус юридического лица, а могли осуществлять свою контрольную деятельность, не являясь при этом юридическими лицами).

Унификация подходов к формированию контрольно-счетных органов и порядку их деятельности давно уже была обозначена как одна из приоритетных задач законопроектной деятельности. Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов выступили инициаторами принятия федерального закона, в котором были бы установлены организационно-правовые стандарты финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Речь идет о Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Одними из основополагающих положений в нем являются нормы, затрагивающие конкретные формы реализации контрольных полномочий. Законодатель предусмотрел две такие формы – контрольные мероприятия и экспертно-аналитические мероприятия.

Важное место в механизме правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов и осуществления ими контрольных мероприятий занимают локальные правовые акты – внутренние регламенты, стандарты и т. д.

Наряду с регламентами, коллегии контрольно-счетных органов утверждают и другие локальные правовые акты – методические рекомендации и стандарты.

На федеральном уровне уже выработан единый порядок организации контрольных мероприятий в стандарте Счетной палаты РФ.

Так, например, согласно Стандарту финансового контроля СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», контрольное мероприятие – это организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере государственного финансового контроля.

Согласно СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» контрольные мероприятия Счетной палаты РФ в зависимости от поставленных целей и характера решаемых задач классифицируются в зависимости от типа финансового контроля: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит.

К финансовому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение достоверности финансовой отчетности объектов этих мероприятий, законности формирования и использования государственных средств.

Аудит эффективности предполагает проведение контрольных мероприятий для определения эффективности использования государственных средств, полученных объектами для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

Стратегический аудит охватывает контрольные мероприятия, проводимые с целью комплексной оценки возможности достижения в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в том числе обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий.

Если в контрольном мероприятии сочетаются цели, относящиеся к разным типам финансового контроля, такое мероприятие становится смешанным контрольным мероприятием.