Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
КУРС ЛЕКЦИЙ КАФЕДРАЛЬНОГО ФОНДА
по дисциплине
«Управление государственной и муниципальной собственностью»
Направление подготовки
Государственное и муниципальное управление»
Программа подготовки
Бакалавриат
Форма обучения
Очная, очно-заочная, заочная
Лекция 1. Собственность как экономическая и правовая категория. Виды и формы собственности
Понятие собственности как категории. Содержание отношений собственности
В своем простейшем толковании собственность означает принадлежность вещей, материальных, духовных, информационных ценностей определенным лицам: индивидам, семьям, организациям, социальным группам, государству, обществу.
Экономическая природа собственности состоит в обладании возможностью извлекать из вещей, имущества полезные свойства, потреблять определенным образом для удовлетворения интересов и желаний, получать выгоду.
Правовая основа собственности заключается в наличии юридически установленных, признанных прав определенных лиц на обладание вещами, ценностями и вытекающих из этих прав узаконенных возможностей распоряжаться объектами собственности, использовать их по своему усмотрению.
Отношения собственности – это отношения, возникающие между людьми, организациями, органами власти по поводу принадлежности, присвоения, раздела, передела объектов собственности. Отношения собственности — это диалектика взаимодействия субъекта и объекта, иначе говоря, их взаимное влияние.
Это, с одной стороны, экономические отношения, так как в их основе лежат экономические процессы и интересы, с другой – правовые отношения, так как они регулируются законами, прежде всего ГК РФ.
Управление собственностью – это воздействие, оказываемое собственниками, органами государственной власти и самоуправления, иными уполномоченными лицами, на процессы, связанные с принадлежностью вещей, имущества и их использованием, а также на участников этих процессов.
Таким образом, собственность есть одновременно экономическая, правовая, управленческая категория.
Теория и практика управления государственной собственностью широко оперируют фундаментальными понятиями, как «собственность», «субъекты собственности», «объекты собственности». Указанные термины многозначны в том смысле, что обладают несколькими разными значениями в зависимости от области употребления и цели использования данного термина.
Собственность как принадлежность означает наличие связи между субъектом (человеком, группой или сообществом людей, хозяйствующими субъектами, организациями, учреждениями, органами власти и управления), с одной стороны, и объектом (любой субстанцией материального мира в виде материально-вещественных объектов и духовных ценностей, информации), с другой стороны.
Эта связь проявляется в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом.
Собственность как объект означает все то, что становится предметом, объектом принадлежности определенному субъекту (индивиду, группе, множеству индивидуальных субъектов).
Субъект собственности (собственник) – лицо, которому принадлежит объект собственности, обладатель права собственности на данный объект, представитель активной стороны отношений собственности.
Наличие конкретного субъекта собственности, олицетворяющего, реализующего право собственности, есть обязательное условие возникновения и действия отношений собственности. Безсубъектная собственность – это абстракция.
В качестве субъектов государственной собственности могут выступать:
- народ, осуществляющий право и полномочия собственности непосредственно или делегируя их органам управления;
- государство в лице уполномоченных органов государственной власти, федерации и ее субъектов;
- государственные организации и учреждения, наделенные правами собственности (управления собственностью) со стороны государства и от его имени.
Объект собственности представляет пассивную сторону отношений собственности, выступая в виде предметов, вещей, материалов, энергии, информации, духовных, интеллектуальных ценностей, денежных средств, принадлежащих целиком или в некоторой части субъекту собственности.
Объекты собственности часто называют просто собственностью.
Правомочия собственника
Гражданский кодекс конструирует определение права собственности через триаду полномочий собственника ст. 209 – собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Итак, правовое понятие собственности фиксирует правомочия собственника по отношению к его вещи, дабы показать и защитить их абсолютность. Без разделения на основные виды: владение, пользование, распоряжение _ очень трудно понять суть субъектно-объектных отношений. Следует четко различать собственника-владельца, собственника-пользователя, собственника-распорядителя, особенно в тех случаях, когда эти элементы отношений собственности разделены между разными лицами. Владение – начальная, исходная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности, либо факт реального обладания объектом. Владение есть первичная форма, имеющая в этом смысле главенствующий характер. Но владение выступает статичной характеристикой отношений собственности, это номинальное право либо практическая возможность использовать объект, далеко не всегда реализуется. Владелец, которому принадлежит объект, может обладать правом, удостоверенным наличием требуемых документов или просто признанным как факт, не осуществляя это право, не пользуясь им. Отдельные владельцы издавна делегировали полномочия распорядительства своей собственностью управляющим, сохраняя при этом за собой получение доходов от собственности. Так что владение, взятое в отдельности, еще не является в полной мере собственностью в социально-экономическом смысле этого слова, подразумевающем не только владение, но и распорядительство, и использование объекта.
В ряде случаев владение превращается в формальное, декларируемое право, которым владелец не пользуется, а порой и не знает как пользоваться и не стремиться к тому. Так обстоит дело с общественной, общенародной собственностью, владельцем которой формально является народ. В других случаях функция владения отделена от юридического владельца и передана другому субъекту, который не будучи владельцем собственности по статусу, фактически распоряжается ею и использует ее. Так, например, государственные органы, не являясь юридически владельцами государственной собственности (таковым номинально является народ в лице государства), фактически выступают в роли владельцев.
Распоряжение – наиболее явный способ реализации отношений между объектом и субъектом собственности, дающий субъекту право и возможность управлять объектом, поступать по отношению к объекту и использовать его в рамках закона практически любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидация.
Фактически собственник становится таковым, получив права и реальную возможность распоряжаться объектом собственности. Так что даже владелец есть полный собственник, только если он одновременно и распорядитель.
Пользование означает применение объекта собственности в соответствии с его назначением по усмотрению и желанию пользователя. Владение и пользование собственностью могут соединяться в руках одного субъекта или быть разделены между различными субъектами. Последнее означает, что пользоваться вещью можно и не будучи ее владельцем. И наоборот, можно быть владельцем и не пользоваться объектом собственности, передав это право другому субъекту. Так, к примеру, наемный работник использует средства производства, не являясь их владельцем, а, скажем, владелец гостиницы сам ею обычно не пользуется.
Выделяют три стороны юридических отношений собственности:
- отношения собственника к принадлежащему ему имуществу как к своему;
- отношения между собственником и всеми третьими лицами, обязанными не препятствовать собственнику в осуществлении его правомочий (выражение абсолютного характера права собственности);
- третья сторона отношений собственности – собственник и государство, охватывающая налоговые отношения, защиту и гарантии собственности, правила государственной регистрации и ограничения оборота определенных видов имущества.
Право собственности представляет собой комплексный правовой институт.
Правовое регулирование отношений собственности складывается из норм, которые:
- устанавливают саму возможность принадлежности материальных благ определенным лицам (конституционное, гражданское, административное право – приобретение и прекращение права собственности);
- устанавливают характер и границы поведения владельцев имущества (гражданско-правовой режим, административно-правовой режим объекта собственности);
- предлагают способы защиты от посягательства других лиц (гражданское, административное, уголовное право).
О каком бы виде объекта собственности ни шла речь, в гражданско-правовом смысле это будет имущество. По ГК РФ понятия «вещи» и «имущество» применяются как синонимы. При этом для определения термина «имущество» используется форма:
имущество – это всё материальное, что имеет стоимость, а также не материальное, что, будучи материализовано, приобретает стоимость.
Понятие имущества включает акции и имущественные права. Объектом права собственности может быть именно имущество, причём имеющее некую экономическую ценность.
Содержание управления собственностью
Вопрос об управлении собственностью представляет собой еще один стык публичного и частного права.
Отношения собственности нельзя смешивать с отношениями по управлению данной собственностью.
Мы будем рассматривать управление как категорию публичного права.
Можно выделить следующие признаки управления собственностью: при управлении имуществом собственник отстранен (физически и юридически) от своего имущества, не осуществляет триаду полномочий, предоставляя это другому лицу – существуют два субъекта, связанные отношениями по поводу объекта собственности.
Соответственно, с управляющего субъекта можно спросить за «эффективность» управления. Когда же собственник и пользователь (лицо, осуществляющее право собственности) совпадают, вопрос об эффективности управления не встает вовсе, оставаясь внутренним делом собственника. Для гражданского права не имеет значения каким образом и что именно делает собственник в отношении своего имущества (если только речь не идет о нарушении прав и интересов других лиц, публичного порядка и пр. деликтах).
В управлении имуществом собственника явственно различимы признаки публичного (государственного) управления:
- множественность субъектов и их юридическая «иерархия»;
- субъекты связаны с объектом и друг с другом по поводу объекта;
- главный юридический субъект (собственник) отстранен от объекта;
- объем полномочий управляющего субъекта строго определен;
- отношения субъектов регулируются отдельно и подробно – непосредственно законом или договором между ними;
- действия управляющего субъекта ограничены заданием собственника или его интересами (изначальная целевая заданность управления);
- деятельность управляющего субъекта контролируется и оценивается собственником или органом, назначившим управление имуществом;
- за неэффективность управленческой деятельности возможно применение санкций.
Представители гражданско-правовой науки утверждают, что вопросы управления государственной собственностью ввиду равноправия форм собственности достаточно освещены в ГК (управление имуществом лица: опека, попечительство, безвестно отсутствующий, управление наследством, доверительное управление); (Управление деятельностью).
Вывод: управление государственной собственностью – публично-правовая категория, категория не знакомая гражданскому законодательству, а потому нуждающаяся в регламентации.
Очевидно, должно существовать отраслевое законодательство по этому вопросу. На федеральном уровне подобных законов нет, на помощь приходит региональное законодательство. Во многих субъектах РФ уже приняты специализированные законы об управлении государственной собственностью.
В узко-правовом смысле управление государственной собственностью можно определить как осуществление уполномоченными государственными органами посредством механизма управления правомочий владения, пользования и распоряжения государственной собственностью.
Никогда не нужно забывать, что управление собственностью – процесс во многом экономический, проходящий как в правовой, так и в организационной формах; иногда он бывает далек от права.
Однако государство должно всегда действовать в правовых рамках, даже организационные действия осуществляя в «правовом коридоре».
Специфика управления государственной собственностью очевидно свидетельствует в пользу принятия федерального закона о государственной собственности. Об этом законе косвенно говорится в ГК РФ (п.5 ст.214 – отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом).
На деле государственная собственность управляется плохо и неэффективно, регулирование этих процессов рассредоточено в разнообразных нормативных актах, чаще всего подзаконных.
Закон общего плана смог бы установить основные принципы управления, виды субъектов и объектов государственной собственности, а главное – решить те вопросы публично-правового толка, которые не в состоянии регулировать ГК (определение отраслей, где необходимо существование государственного сектора, установление специфики публичной собственности и т. п.).
Планирование и программирование использования муниципальной собственности
Планирование использования муниципальной собственности заключается в определении желаемых параметров состояния объектов собственности в будущем и установлении методов, способов и сроков достижения данного состояния, т.е. необходимо определить цели и пути их достижения. Программирование использования муниципальной собственности включает разработку программ эффективного управления объектами муниципальной собственности. Программирование является одной из форм планирования и может быть комплексным, охватывающим социально-экономическое развитие в целом, и целевым, направленным на решение определенных проблем.
Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя прогнозирование, текущее и стратегическое планирование.
Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются концепция и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития. Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают среднесрочные (3 - 5 лет) и долгосрочные (до 10 - 15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок должен разрабатываться стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.
При разработке стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития рассматривается вопрос стратегического выбора пути развития муниципального образования. Две крайние позиции в этом вопросе могут быть следующими:
- сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);
- полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия).
На самом деле, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих стратегий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий. С учетом этого должны быть определены основные цели и задачи перспективного развития. Они должны носить вариантный характер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его экономической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и наиболее реалистический (средний).
В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например "Жилище", "Здравоохранение" и т.п. На основе общей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд программных документов: программы приватизации, генеральные планы, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.
Бюджетный кодекс РФ 2004 года предусматривает обязательную разработку перспективного финансового плана развития муниципального образования на трехлетний (среднесрочный) период. Этот план разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития территории на тот же период. Прогноз разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период и тенденций развития экономики и социальной сферы муниципального образования. При этом прогноз на первый год служит базой для разработки бюджета, а следующие два года являются плановым периодом, на протяжении которого отслеживаются реальные результаты заявленной экономической политики органов местного самоуправления. Такой прогноз ежегодно корректируется со сдвигом планового периода на год вперед. При разработке финансового плана учитываются дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом.
Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.
При разработке прогноза комплексного социально-экономического развития важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее они конкретизируются по направлениям (целевым программам).
Для большинства муниципальных образований, особенно с моноотраслевым характером экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они определяют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы.
Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам и с прогнозом на 2 последующих года. Такой подход позволяет планировать и осуществлять программные мероприятия, срок реализации которых превышает 1 год. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, здравоохранения и т.д. Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетентное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с выбранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономической службе администрации.
Существенным элементом плана являются муниципальные целевые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований. И здесь необходим тщательный анализ и отбор заявок. Комплексный годовой план социально-экономического развития территории вместе с прогнозом на 2 последующих года и целевыми программами вносится главой администрации на рассмотрение представительного органа муниципального образования одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и финансовым планом на 2 последующих года. Эти документы должны утверждаться совместно.
Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития муниципальных образований.
Муниципальные целевые программы могут быть текущими и перспективными и являются составными частями соответствующих планов. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования.
Муниципальная целевая программа в общем случае должна включать следующие разделы:
- описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
- социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;
- цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов;
- система программных мероприятий;
- механизм реализации программы;
- ресурсное обеспечение программы;
- оценка социально-экономической и экологической эффективности программы;
- организация управления программой и контроль хода ее реализации.
Муниципальная целевая программа должна иметь паспорт, составляемый по специальной форме. Важнейшей ее составляющей является система целевых индикаторов и показателей, характеризующих ее эффективность. Это требование связано с необходимостью повышения результативности бюджетных расходов.
Муниципальные целевые программы могут разрабатываться по разным направлениям:
- создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;
- нормативно-правовые преобразования;
- содействие реформированию промышленности;
- развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства и т.п.
При разработке муниципальных целевых программ необходимо оценивать каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг (для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники финансирования, показатели эффективности (платежи в бюджеты всех уровней, сроки окупаемости, количество новых рабочих мест) и т.д.
Реализация планов социально-экономического развития муниципальных образований, а также отдельных целевых программ требует привлечения инвестиций. Муниципальная власть заинтересована в привлечении инвестиций на свою территорию. Кроме решения конкретных задач каждого инвестиционного проекта, инвестиции обеспечивают занятость населения и пополнение местного бюджета. Деятельность органов местного самоуправления по привлечению и наиболее эффективному использованию средств, вкладываемых на территории муниципального образования, составляет суть муниципальной инвестиционной политики.
Роль Федерального казначейства в управлении государственной собственностью
Федеральное казначейство является федеральной службой, подведомственной Министерству финансов РФ, осуществляющей правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Имеет свои территориальные органы в каждом субъекте РФ.
Функции Федерального казначейства:
- Обеспечение исполнения Федерального бюджета;
- Кассовое обслуживание;
- Учет поступлений;
- Ведение бюджетного учета и формирование бюджетной отчетности;
- Ведение и обслуживание государственных информационных систем;
- Обеспечение деятельности Федерального казначейства;
- Осуществление иных функций в установленной сфере деятельности.
Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия:
- доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
- ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
- открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;
- открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
- ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
- ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;
- составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
- получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
- осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;
- осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;
- осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;
- осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
- осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;
- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по его совершенствованию;
- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федерального казначейства и реализацию возложенных на него функций;
- обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;
- обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
- организует и обеспечивает мобилизационную подготовку и мобилизацию Федерального казначейства, а также контроль и координацию деятельности подведомственных федеральных казенных учреждений по их мобилизационной подготовке;
- осуществляет организацию и ведение гражданской обороны в Федеральном казначействе;
- организует дополнительное профессиональное образование работников Федерального казначейства;
- осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Федерального казначейства;
- взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;
- в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
- осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности.
Информационное обеспечение деятельности Федерального агентства по управлению государственным имуществом
Методической основой и инструментом целевого планирования мероприятий в сфере информатизации деятельности Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущества) является Концепция информатизации Росимущества на период до 2020 года, в которой определены основные цели и приоритеты в сфере информационно-телекоммуникационного обеспечения деятельности Росимущества.
В соответствии с положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, основные его функции и задачи направлены на реализацию процессов управления федеральным имуществом, организацию продажи приватизируемого федерального имущества, реализацию имущества в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях, а также оказание государственных услуг. При этом полномочия и функции Росимущества реализуются преимущественно территориальными органами с общей координацией и контролем со стороны центрального аппарата Росимущества.
Информатизация Росимущества основывается на:
- управленческой идеологии, объединяющей стратегию управления государственным имуществом и передовые информационные технологии;
- использовании передовых информационных технологий и технологических решений при автоматизации процессов основной деятельности;
- инфраструктуре Росимущества, задействованной в процессе управления всеми информационно-документальными потоками.
В целях обеспечения процессов управления государственным имуществом с использованием современных информационно-коммуникационных технологий на основе целостности и единства информации о государственном имуществе, а также для решения задач учета и предоставления информационно-аналитической отчетности о государственном имуществе Российской Федерации в Росимуществе создана и эксплуатируется Федеральная государственная информационно-аналитическая система "Единая система управления государственным имуществом" (ФГИАС ЕСУГИ).
На информационную систему возлагается решение комплекса управленческих, прикладных и административно-хозяйственных задач Росимущества, связанных с управлением административно-управленческой, административно-хозяйственной деятельностью (включая инженерную) и управлением специальной и типовой деятельностью Росимущества.
При этом для автоматизации комплексов задач разработаны и внедрены (используются) следующие средства автоматизации:
- информационные ресурсы, обеспечивающие осуществление специальной деятельности, направленной на реализацию полномочий Росимущества, автоматизирующие процессы предоставления государственных услуг и осуществления государственных функций;
- информационные ресурсы, обеспечивающие осуществление типовой деятельности, используемые для автоматизации вспомогательной (обеспечивающей) деятельности, непосредственно не связанной с реализацией полномочий Росимущества;
- служебные и инфраструктурные системы и сегменты.
Подсистемы ФГИАС ЕСУГИ разработаны в целях автоматизации процесса учета соответствующих сведений о федеральном имуществе и организациях с участием государства. В 2015 году осуществлен переход на ведение Реестра федерального имущества в электронном виде с полным отказом от ведения учета на бумаге. При этом в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации территориальным органам предоставлена возможность внесения в систему учета документов правообладателя, предоставленных в бумажном виде, в случае невозможности направления таких документов в электронном виде.
Также в 2016 году распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.07.2016 N 1588-р утвержден план перехода федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов на использование отечественного офисного программного обеспечения. В соответствии с указанным распоряжением Федеральным органам исполнительной власти предписано осуществлять переход на использование отечественного офисного программного обеспечения с использованием программного обеспечения, включенного в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных.
В 2014 году введены в эксплуатацию электронные сервисы Росимущества в Единой системе межведомственного электронного взаимодействия:
- сервис по приему Росимуществом заявлений, поступивших с Единого портала государственных услуг;
- сервис предоставления информации из реестра федерального имущества;
- сервис предоставления сведений о принадлежности имущества к собственности Российской Федерации в структурированном виде.
В связи с вступлением в силу Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" сведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и сведения государственного кадастра недвижимости считаются сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости. В связи с тем, что объекты недвижимости составляют существенную часть объектов, подлежащих учету в реестре федерального имущества, Росимуществу с учетом требований Соглашения об информационном взаимодействии Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 17.08.2017 N 01-19/140/5-20/010/17 необходимо предусмотреть мероприятия по переходу на новый порядок взаимодействия с органом регистрации прав в части постановки объектов на кадастровый учет и регистрации прав на объекты недвижимого имущества, а также получения сведений из Единого государственного реестра недвижимости.
В связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 24.07.2017 N 873 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" Росимуществу необходимо предусмотреть мероприятия по интеграции информационных систем, обеспечивающих предоставление государственных и муниципальных услуг, с подсистемой единого личного кабинета федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".
Целями реализации Концепции информатизации Федерального агентства по управлению государственным имуществом на период до 2020 года являются:
- повышение уровня автоматизации процессов учета имущества и автоматизация процессов эффективного управления имуществом Российской Федерации и, как следствие, рост доходов от управления имуществом;
- совершенствование учета и мониторинга использования федерального имущества путем модернизации единой системы учета и управления федеральным имуществом для обеспечения эффективных механизмов сбора и консолидации, представления информации для принятия и анализа эффективности управленческих решений в отношении объектов федерального имущества;
- повышение прозрачности процессов управления имуществом за счет автоматизации сбора отчетности;
- автоматизация процессов оказания государственных услуг и исполнения государственных функций;
- автоматизация информационного взаимодействия с иными органами власти и организациями с целью повышения качества, полноты и достоверности информации в информационной системе Росимущества.
Выполнение мероприятий в рамках приоритетных направлений и концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития позволит повысить эффективность исполнения Росимуществом своих функций и полномочий за счет оптимизации и реинжиниринга автоматизированных процессов, обеспечивающих эффективность функционирования центрального аппарата и территориальных органов Росимущества.
Для устойчивого функционирования информационных систем и информационной и коммуникационной инфраструктуры необходимо:
- обеспечить использование российских криптоалгоритмов и средств шифрования при электронном взаимодействии Росимущества с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными внебюджетных фондами, органами местного самоуправления, а также с гражданами и организациями;
- заменить импортное оборудование, программное обеспечение российскими аналогами, обеспечить технологическую независимость и информационную безопасность.
Для предоставления безопасного и технологически независимого программного обеспечения и сервисов необходимо при развитии информационных систем и обновлении оборудования обеспечить преимущественное использование российских информационных и коммуникационных технологий в центральном аппарате и территориальных органах Росимущества.
В рамках выполнения основных задач применения информационных и коммуникационных технологий для развития социальной сферы, системы государственного управления, взаимодействия граждан и государства необходимо:
- развитие технологий электронного взаимодействия с гражданами наряду с сохранением возможности взаимодействия граждан с Росимуществом и его территориальными органами без применения информационных технологий;
- применение в Росимуществе новых технологий, обеспечивающих повышение качества государственного управления.
Совершенствование учета и мониторинга за использованием федерального имущества осуществляется за счет:
- повышения эффективности учета федерального имущества;
- формирования автоматизированной системы статистического и оперативного наблюдения за сферой управления федеральным имуществом в целях получения информации о структурных изменениях, а также для оценки эффективности управления федеральным имуществом в режиме постоянного мониторинга;
- автоматизации сквозного процесса прогнозирования и администрирования доходов федерального бюджета и расходов по всем кодам бюджетной классификации, закрепленным за Росимуществом, а также обеспечения контроля процесса администрирования.
Управление рисками в сфере реализации процессов управления федеральным имуществом осуществляется за счет:
- внедрения средств автоматизации процессов оценки эффективности деятельности Росимущества;
- автоматизации процессов мониторинга и расширения форм контроля за управлением и использованием федерального имущества, достижением установленных показателей деятельности.
Совершенствование информационных систем, обеспечивающих предоставление государственных и муниципальных услуг, путем интеграции с подсистемой единого личного кабинета федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".
Совершенствование автоматизированных процессов управления федеральным имуществом, в том числе в рамках информационного взаимодействия с иными органами власти и организациями, с целью повышения качества, полноты и достоверности информации в информационной системе Росимущества осуществляется за счет:
- интеграции ФГИАС ЕСУГИ с федеральной государственной информационной системой ведения Единого государственного реестра недвижимости (ФГИС ЕГРН);
- интеграции с информационными ресурсами, в которых формируется первичная информация об объектах учета в реестре федерального имущества;
- организации электронного взаимодействия Росимущества с электронными площадками при организации реализации арестованного имущества;
- организации электронного взаимодействия Росимущества с уполномоченными органами и электронными площадками при реализации полномочий по распоряжению имуществом, обращенным в собственность государства.
Основные принципы реализации мероприятий по информатизации:
1) обязательность соблюдения правовых и нормативно-методических норм, отраслевых правил, инструкций, рекомендаций;
2) установление, разграничение и соблюдение прав, полномочий, компетенции и ответственности должностных лиц - пользователей системы, установленных внутренними инструкциями;
3) централизованное управление процессами создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации ИТ-систем на основании единой технологической политики с учетом отраслевых, национальных и международных стандартов в области ИТ;
4) создание и развитие информационных подсистем ФГИАС ЕСУГИ преимущественно на базе программного обеспечения отечественной разработки или свободно распространяемого программного обеспечения;
5) принцип однократного хранения информации; использование в качестве первичной информации Базовых государственных информационных ресурсов (ЕГРЮЛ, ЕГРИП, ЕГРН и т.п.);
6) принцип комплексности подразумевает автоматизацию процедур преобразования данных на всех стадиях управления основной деятельностью;
7) принцип унификации (стандартизации) технологических процессов и решений подразумевает приведение к единообразию (использованию единых стандартов) технических характеристик используемого оборудования, программного обеспечения и документации с целью исключения многообразия и повышения эффективности управленческих процедур;
8) принцип технологичности предполагает реализацию оптимальной автоматизации процессов управления документацией для обеспечения ритмичности, прямоточности, параллельности, дублирования, оперативности и других подобных параметров движения документации (документооборота);
9) принцип развития и масштабируемости означает возможность поэтапной реализации и наращивания составляющих элементов ФГИАС ЕСУГИ: новыми модулями, предназначенными для автоматизации отдельных процессов и процедур деятельности архива; дополнительными автоматизированными рабочими местами;
10) принцип надежности - обеспечение условий для выполнения ФГИАС ЕСУГИ заданных функций с сохранением во времени значений установленных эксплуатационных показателей в заданных пределах, соответствующих заданным режимам и условиям функционирования, включая обеспечение информационной безопасности и защиты персональных данных в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в том числе с использованием электронной цифровой подписи и электронных средств идентификации.
В целях обеспечения эффективной реализации Концепции управление выполнением ее мероприятий осуществляется в соответствии с проектным подходом, который предполагает реализацию мероприятий в соответствии с разрабатываемой и утверждаемой методикой проектного управления информатизацией Росимущества.
Выполнение мероприятий в рамках приоритетных направлений развития информационно-коммуникационных технологий, используемых при предоставлении государственных услуг и выполнении государственных функций, предполагает достижение следующих результатов:
- обеспечение перехода к использованию единого документированного способа взаимодействия информационных систем органов и организаций посредством технологии очередей электронных сообщений, обеспечивающей взаимодействие программ в асинхронном режиме, не требующей установки между ними прямой связи и гарантирующей получение передаваемых электронных сообщений;
- сокращение сроков и обеспечение всей необходимой информацией при принятии решений по распоряжению и управлению федеральным имуществом за счет обеспечения Росимущества и заинтересованных органов власти актуальными и достоверными сведениями об объектах движимого и недвижимого имущества;
- усиление контроля над управлением и распоряжением федеральной собственностью за счет автоматизации процесса отслеживания Росимуществом регистрации прав на недвижимое федеральное имущество и сделок с ним;
- сокращение трудозатрат на регистрацию сведений о вновь образуемых объектах недвижимого имущества за счет перевода межведомственного взаимодействия в электронный вид;
- сокращение трудозатрат на ведение реестра федерального имущества за счет автоматизации проверки регистрационных сведений об объектах недвижимого имущества, о правах и сделках с ним в едином государственном реестре недвижимости;
- повышение актуальности и достоверности сведений реестра федерального имущества;
- усовершенствование системы поддержки принятия решений в рамках реализации административных и управленческих процессов Росимущества;
- снижение трудозатрат на ручную подготовку отчетов за счет увеличения доли отчетов, получаемых из учетных систем;
- обеспечение хранения и накопления сведений проводимых мониторингов предоставления Росимуществом государственных услуг;
- совершенствование информационно-технологического обеспечения основных и поддерживающих процессов, обеспечения полноты и качества информации на основе современных промышленных и инфраструктурных решений;
- упорядочивание использования информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и технологий, в том числе за счет сокращения количества подсистем/модулей, выполняющих схожие функции;
- рост доходов от управления имуществом за счет перехода от автоматизации процессов учета имущества к автоматизации процессов эффективного управления имуществом Российской Федерации.
Общие положения
1.1. Методические рекомендации по отчуждению непрофильных активов в федеральных казенных предприятиях и федеральных государственных учреждениях (далее - Методические рекомендации) разработаны в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, во исполнение контрольного события 1.1.4.1 в рамках реализации основного мероприятия 1.1 государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом" (на период 2013-2018 годов), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 327, Федеральными законами от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", на основании постановления Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432 "О федеральном агентстве по управлению государственным имуществом", в целях повышения эффективности управления и распоряжения федеральным имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями и федеральными казенными предприятиями.
1.2. Настоящие Методические рекомендации определяют и рекомендуют к применению основные направления порядка и механизма реализации полномочий Росимущества и Территориальных управлений Росимущества по управлению, распоряжению и контролю за федеральным имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями/федеральными казенными предприятиями, а также имуществом, находящимся в их самостоятельном распоряжении, имеющим признаки непрофильных активов, установленные действующим федеральным законодательством.
2. Сфера применения настоящих Методических рекомендаций
2.1. Федеральные государственные учреждения (далее - ФГУ), созданные и создаваемые Российской Федерацией для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти Российской Федерации в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, в иных сферах, а также осуществления государственных заданий.
2.2. Федеральные казенные предприятия (далее - ФКП), созданные и создаваемые Российской Федерацией:
2.2.1. для необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
2.2.2. для необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
2.2.3. для необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
2.2.4. для необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
2.2.5. для необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
2.2.6. а также в случае:
- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для обеспечения федеральных нужд;
- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
- необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Рекомендации по порядку отнесения имущества, закрепленного на праве оперативного управления за ФГУ/ФКП, и имущественного комплекса ФГУ/ФКП к непрофильным активам
3.1. Непрофильными активами ФГУ/ФКП рекомендуется считать имущество, закрепленное за соответствующим ФГУ/ФКП на праве оперативного управления, в том числе:
3.1.1. Не используемое;
3.1.2. Используемое не по назначению, в том числе не для выполнения целей, зафиксированных в уставе соответствующего ФГУ/ФКП, а также не в соответствии с техническими требованиями, установленными нормативно-правовыми актами для соответствующего вида имущества;
3.1.3. Излишнее, имеющееся в пользовании ФГУ/ФКП в количестве, превышающем допустимые нормы (размеры), установленные нормативно-правовыми актами, техническими регламентами для соответствующего вида имущества.
3.2. Непрофильными активами рекомендуется определить имущественный комплекс ФГУ/ФКП, не соответствующий целям создания такого учреждения/предприятия, зафиксированным в уставе.
3.3. Основаниями для отнесения имущества/имущественного комплекса соответствующего ФГУ/ФКУ к непрофильным активам, с учетом признаков, указанных в пунктах 3.1 и 3.2 настоящих Методических рекомендаций, рекомендуется определить в виде информации, поступившей в федеральные органы исполнительной власти (далее - ФОИВ), осуществляющие нормативно-правовое регулирование, координацию и контроль деятельности соответствующего ФГУ/ФКУ и иные полномочия собственника (далее - ФОИВ), и/или в Росимущество/территориальные органы Росимущества, в том числе:
3.3.1. Письменные предложения ФОИВ по управлению и распоряжению имуществом/имущественным комплексом соответствующего ФГУ/ФКП;
3.3.2. Результаты проверок, проводимых уполномоченными ФОИВ, в целях эффективности использования имущества, закрепленного за ФГУ/ФКП:
а. осуществляемые в плановом порядке, в соответствии с утвержденными планами деятельности ФОИВ, Росимущества и территориальных органов Росимущества;
б. осуществляемые во внеплановом порядке для проверки сообщений о правонарушениях, совершенных соответствующим ФГУ/ФКП, поступивших:
- от официальных обращений физических и юридических лиц;
- из официальных публикаций в средствах массовой информации, в том числе в сети "Интернет";
- от правоохранительных органов.
3.4. В указанные в пункте 3.3 настоящих Методических рекомендаций основания для отнесения имущества/имущественного комплекса соответствующих ФГУ/ФКП рекомендуется включать следующие сведения:
а. в случае отнесения имущественного комплекса ФГУ/ФКП к непрофильным активам в соответствии с пунктом 3.2 настоящих Методических рекомендаций:
- обоснование, в том числе включающее ссылку на положения действующего федерального законодательства, иных нормативных актов, настоящих Методических рекомендаций и устава соответствующего ФГУ/ФКП, об отнесении прилагаемого перечня имущества и/или состава всего имущественного комплекса соответствующего ФГУ/ФКП к непрофильным активам;
- предложения, включающие обоснования по предполагаемому решению Российской Федерации как собственника ФГУ/ФКП в части дальнейшего осуществления экономической деятельности соответствующего ФГУ/ФКП и его организационно-правовой формы или принятия решения о его ликвидации;
- перечень имущества и/или состав всего имущественного комплекса соответствующего ФГУ/ФКП, относимого к непрофильным активам;
б. в случае отнесения части имущества, закрепленного на праве оперативного управления за ФГУ/ФКП, к непрофильным активам в соответствии с пунктом 3.1 настоящих Методических рекомендаций:
- обоснование, в том числе включающее ссылку на положения действующего федерального законодательства, иных нормативных актов, настоящих Методических рекомендаций и устава соответствующего ФГУ/ФКП, об отнесении прилагаемого перечня имущества, закрепленного на праве оперативного управления за соответствующим ФГУ/ФКП, к непрофильным активам;
- предложения, включающие обоснования по предполагаемому решению уполномоченного ФОИВ в части дальнейшего пользования имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за ФГУ/ФКП, или его физической ликвидации;
- перечень имущества и/или состав всего имущественного комплекса соответствующего ФГУ/ФКП, относимого к непрофильным активам.
3.5. В соответствии с представленными основаниями (в том числе указанными в пунктах 3.1 и 3.2) Росимущество и/или Территориальное управление Росимущества может сформировать заключение/принять решение об отнесении имущественного комплекса/имущества, закрепленного на праве оперативного управления за соответствующим ФГУ/ФКП, к непрофильным активам.
3.6. Отчуждение имущества, закрепленного на праве оперативного управления за ФГУ/ФКП, имеющего признаки непрофильных активов, рекомендуется осуществлять посредством изъятия данного имущества в казну Российской Федерации с последующим его включением в прогнозный план (программу) приватизации на соответствующий период.
Лекция 6. Проблемы преобразования отношений и структуры собственности.
Образование государственного портфеля акций при приватизации в России
В процессе приватизации государственных предприятий в собственности государства закрепляются на определенный период (до момента их продажи) акции создаваемых на базе государственных предприятий акционерных обществ.
В России в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий (1992г.) для крупных предприятий с численностью занятых более 1000 человек и основными фондами более 50 млн.руб. предполагалось на выбор три основных варианта приватизации, согласно которых в государственной собственности сохранялись соответственно 31%, 20% и 21% акций этих предприятий. Средние предприятия – с числом занятых от 200 до 1000 человек – могли также выбрать один из трех предлагавшихся вариантов либо приватизироваться через продажу на аукционах.
В результате в собственности государства образовался портфель акций как совокупность пакетов акций различных предприятий страны. Незавершенность приватизации выражается в незавершенности перехода акций, находящихся в собственности государства, в частную собственность.
После завершения массовой приватизации и формирования системы рыночных отношений формирование государственных долей в акционерных обществах (пакетов акций) может происходить и, например, путем покупки акций на фондовом рынке за счет бюджетных средств, либо посредством передачи в государственную собственность акций акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное имущество.
Основной организационно-правовой формой приватизированных предприятий в России стали акционерные общества, в капитале которых государство имеет определенную долю своего участия в виде пакетов акций. Такие предприятия принято относить к категории смешанной формы собственности. Предприятие, как объект управления через государственные пакеты акций, является участником определенного товарного рынка и функционирует в рамках заданных целей и стратегии. Исходя из того, что в качестве объекта управления может выступать обособленная доля в общей собственности, выраженная в комплексе имущественных прав, пакеты акций акционерных обществ, закрепленные в государственной собственности в результате приватизации или сформированные в результате иных операций (например, приобретенные на фондовом рынке), являются самостоятельными объектами управления.
Объекты государственной собственности в виде пакетов акций отличаются большим разнообразием как по величине пакета, степени ликвидности акций, так и по отраслевой принадлежности.
Так, количество акционерных обществ, в которых федеральный пакет акций составляет более 50%, исчисляется сотнями, а всего акционерных обществ с долями, находящимися в федеральной собственности, - несколько тысяч, в том числе предприятия топливно-энергетического комплекса, транспорта, военно-промышленного комплекса и др.
Закрепляя акции в государственной собственности и посредством их осуществляя управление предприятиями, государственные органы власти преследуют различные цели, прежде всего стратегические:
- политические (обеспечение выпуска продукции, имеющей важное общегосударственное и стратегическое значение);
- социальные (например, сохранение рабочих мест);
- экономические (повышение конкурентоспособности продукции, повышение рыночной стоимости акций, привлечение инвестиций, развитие производства, рост выпуска продукции и др.);
- управленческие (контроль, оптимизация количества государственных пакетов акций, увеличение доходов бюджета за счет дивидендов);
- институциональные преобразования в экономике (реструктуризация предприятий и отраслей и др.).
Помимо указанных концепций, оценить эффективность использования государственной (муниципальной) собственности можно на основе анализа состояния и тенденций изменения ее вклада в формирование базы неналоговых доходов бюджета соответствующего уровня.
Сложившаяся практика оценки эффективности использования муниципальной собственности основывается на анализе состояния и тенденций изменения ее вклада в формирование базы неналоговых доходов местного бюджета. Выделяют следующие задачи обеспечения эффективного управления муниципальной собственностью:
- структурную и количественную оптимизацию организаций и предприятий муниципальной формы собственности;
- обеспечение полного и своевременного учета муниципальной собственности и всех проводимых с ней операций;
- создание единой системы контроля сохранности муниципальной собственности и использования ее по назначению;
- выработку критериев оптимальных решений по распоряжению муниципальной собственностью;
- повышение инвестиционной привлекательности муниципальной собственности.
КУРС ЛЕКЦИЙ КАФЕДРАЛЬНОГО ФОНДА
по дисциплине
«Управление государственной и муниципальной собственностью»
Направление подготовки
Дата: 2019-12-10, просмотров: 194.