Если рассматривать конец 1999 г. как начало нового этапа в белорусско-российских отношениях, то к одному из двух поворотных пунктов, знаменовавших это новое качество, следует отнести подписание 8 декабря 1999 г. в Москве президентами Б. Ельциным и А. Лукашенко Договора о создании Союзного государства и Программы действий по его реализации. Этот договор был не только устремлен в ХХI век, как говорилось в его тексте, он, по сути дела, подвел черту под определенным этапом интеграционного процесса, начало которому было положено в апреле 1996 г. Договором о Сообществе Беларуси и России. В течение 1996—1999 гг. отношения двух стран прошли стадии создания "Сообщества", затем "Союза" и вступили в период оформления "Союзного государства".

Однако даже такие высокие темпы государственно-политической интеграции не устраивали белорусского президента, который всегда был инициатором ее ускорения. На церемонии подписания Договора о создании Союзного государства А. Лукашенко заявил, что его целью является заключение еще одного договора с российским президентом, договора о Союзном государстве, т. е. договора об объединении Беларуси с Россией. Он подчеркнул при этом, что хотел бы сделать это до начала президентской кампании в России.

Однако история рассудила иначе. Договор о создании Союзного государства явился последним актом из серии крупных политических договоров, подписанных А. Лукашенко и Б. Ельциным в 1995—1999 гг. В. Путин, будучи еще и.о. президента, заявил, что уже подписано достаточно эпохальных договоров и что пора серьезно браться за их выполнение. Тем самым он продемонстрировал более приземленный, прагматический подход к отношениям с Беларусью. Но это был только один из новых моментов в его "белорусской политике".

Предыстория подписания Договора о создании Союзного государства была скандальной, что, впрочем, не отличало его от других крупномасштабных политических актов эпохи Б. Ельцина—А. Лукашенко. Белорусский президент, прочитав российский проект договора, назвал его "посмешищем". Он посчитал, что московский проект не отвечает сущности договора и фактически повторяет Договор о Союзе 1997 г. А. Лукашенко предлагал более радикальный вариант, который предусматривал введение поста единого президента и формирование общего парламента. По его замыслу, Союзное государство должно было иметь единую валюту, бюджет, армию и другие атрибуты единого государства¹.

Это не устраивало Б. Ельцина, который всегда был весьма щепетилен в вопросах полномочий российского президента. Российская сторона проявляла большую осторожность в деле сохранения своего суверенитета и независимости. В результате был подписан в определенной степени абстрактный и двусмысленный документ, предложенный Россией.

Не обошлось и без переноса срока подписания договора. Первоначальная дата подписания, намеченная на 26 ноября, была перенесена по просьбе российской стороны ввиду болезни Б. Ельцина. Это также вызвало подозрения у белорусского руководителя.

Газета "Известия", комментируя планируемое подписание договора, писала, что нельзя утверждать, будто будет создано единое государство России и Беларуси. По мнению обозревателя С. Новопрудского, две страны не сближаются, а отдаляются друг от друга, о чем свидетельствует, например, стремление Беларуси понравиться Западу. Беларусь при нынешней власти будет сотрудничать лишь с теми в России, кто "согласится оплачивать ее экономические чудачества в духе советской экономики". Вряд ли этим спонсором может стать Россия. В этой же статье приводились слова А. Лукашенко, сказанные на специальном совещании по вопросам подготовки подписания договора с Россией, где он вновь заявил, что предполагаемый союз не будет означать утрату белорусской государственности: "Не может быть и речи о вхождении Беларуси в состав России в качестве субъекта федерации или о присоединении к России шестью областями"².

Еще одну немаловажную деталь хотелось бы упомянуть в связи с подписанием Договора о создании Союзного государства. Он был подписан 8 декабря. Это знаковая дата, поскольку 8 лет назад в этот день в Беловежской пуще были подписаны документы, оформившие распад СССР. Вероятно, первый президент России, завершавший свою государственную деятельность, хотел красиво войти в историю уже постсоветских межгосударственных отношений, "восстанавливая справедливость" (слова А. Лукашенко).

Какие планы связывали с Договором о создании Союзного государства президенты двух стран? Б. Ельцин, который уже принял принципиальное решение о досрочной отставке, о чем он пишет в своих мемуарах "Президентский марафон", изданных летом 2000 г., вероятнее всего, хотел оставить своему преемнику, которого он сам же определил, важный политический капитал — договор об объединении (пока еще потенциальном) с Беларусью. Команда Б. Ельцина сделала свое дело, убрав из договора опасные для российского президента статьи о едином президенте, а также о передаче части его полномочий в руки председателя Высшего государственного совета. Этот договор должен был помочь В. Путину в его президентской кампании, учитывая сильные интеграционные ожидания российского электората.

А. Лукашенко рассматривал договор как новый рубеж в своей интеграционной политике, а по сути дела, в большой игре с Кремлем. Хотя ему не удалось провести радикальный вариант объединения, шансы на скорое подписание нового договора и надежды стать благодаря ему главой Союзного государства сохранялись.

30 июня 1999 г. А. Лукашенко говорил журналистам: "Если будет Союз и его президент будет избираться прямым открытым голосованием, почему бы мне не посоревноваться с Б. Ельциным в борьбе за этот пост?"³ В октябре 1999 г. в речи в Государственной Думе Российской Федерации, когда проект договора уже был опубликован для публичного обсуждения, он говорил иное: мол, власти ему хватает и к руководству обеими славянскими странами он не стремится⁴. После подписания договора российские СМИ писали о том, что возможность "карьерного взлета" А. Лукашенко на российской политической арене преувеличена, особенно на фоне роста популярности В. Путина⁵.

После публичного обсуждения договора в его текст были внесены некоторые изменения, которые трактовались официальными белорусскими лицами как существенные, хотя таковыми их трудно назвать. Окончательный текст договора содержит 71 статью, что на две больше, чем было в проекте. В договор было внесено много редакционных правок⁶.

2-я глава 1-го раздела "Гражданство Союзного государства" была дополнена параграфом о том, что граждане Союзного государства имеют право на создание союзных общественных объединений. В эту же главу была вписана новая 16-я статья. В ней говорится, что для содействия реализации и для защиты основных прав и свобод граждан Союзного государства создается Комиссия по правам человека. Она действует на основании специального Положения, которое утверждается Высшим государственным советом. После обсуждения Программа действий по реализации договора была дополнена разделом "Выравнивание основных макроэкономических показателей и проведение единой структурной политики".