1.1. Понятие приватизации жилищного фонда

 Право собственности на жилые помещения, как и на другие объекты гражданского права, возникает при наличии определен­ных оснований - юридических фактов. До начала 90-х гг. глав­ными основаниями возникновения права собственности на жилые помещения были такие традиционные гражданско-правовые сделки, как купля-продажа, мена, дарение, а также наследование жилых домов.

С переходом к рыночным принципам регулирования жилищных отношений перечень правовых оснований, согласно которым гражданами может быть приобретено жилье в собственность, расширился. Новыми для зако­нодательства основаниями приобретения жилья в собственность стали: приватизация жилых поме­щений в государственных и муниципальных домах; приобретение квартир (путем их выкупа или бесплатной передачи) в до­мах общественных организаций; переход квар­тир в домах жилищно-строительных кооперати­вов в собственность членов кооператива и некоторые другие основания.

В соответствии с российским законодательством граждане имеют право на приобретение жилья в частную собственность без ограничения его количества, размеров и стоимости путем:

1)приватизации в установленном порядке занимаемых жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов, в том числе находящихся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственном жилищном фонде);

2)жилищного строительства, в том числе жилищного строительства товариществами индивидуальных застройщиков;

3)участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, кондоминиумах;

4) купли - продажи жилья, в том числе через биржи, аукционы;

5)приобретения в порядке наследования и по другим законным основаниям[8].

Приватизация жилищного фонда в Российской Федерации осуществляется на основании Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда Российской Федерации», от 4 июля 1991 г.

В соответствии с Законом о приватизации жилищного фонда под приватизацией жилья понимается бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан Российской Федерации, забронировавших занимаемые жилые помещения, - по месту бронирования жилых помещений.

По смыслу Закона приватизация жилья представляет собой бесплатную передачу жилых помещений из государственной и муниципальной собственности в частную собственность граждан, проживающих в этих помещениях, на основании договора.

В литературе можно встретить различные мнения о том, что объектом приватизации может быть жилое помещение, входящее в фонд не только государственной или муниципальной собственности, но и в фонды общественных организаций, жилищных и жилищно-строительных кооперативов, колхозов, такого мнения придерживается, например С.П. Гришаев[9], С. Дубинская[10].

Между тем, как уже было сказано выше, объектами приватизации являются жилые помещения в домах го­сударственного и муниципального жилищных фондов, кото­рые занимают граждане на основе договора найма

жило­го помещения.

Закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», не решает вопросы возможной передачи общественными организациями жилых помещений в собственность граждан, так как в данном случае это влекло бы за собой нарушение права собственности самих общественных организаций – собственников жилых помещений. Возникновение права собственности у члена жилищного, жилищно-­строительного кооператива, полностью выплатившего паевой взнос, или у члена колхоза, выкупившего жилое помещение, не меняет форму собственности: в этом случае происходит переход права на жилое помещение внутри одной формы - частной. В п. 6 Постановления Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г. «О введении в действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР"» рекомен­довалось общественным объединениям (организациям) осуществлять передачу и продажу находящегося в их собственности жилья в соб­ственность граждан на условиях, предусмотренных для государствен­ного и муниципального жилищного фонда. Данные рекомендации относились и к приватизации жилищного фонда колхозов[11].

В соответствии с Положением о реорга­низации и приватизации государственно-кооперативных предприятий агропромышленного комплекса, при реорганизации колхоза или совхоза в от­ношении объектов жилого фонда могло быть принято одно из нижеследующих решений:

а) передача в муниципальную собственность;

б)передача или продажа гражданам за­нимаемых ими помещений в порядке установленном Законом о приватизации жилья и соответствующим решением Советов народных депутатов;

в) включение в уставный капитал реор­ганизуемого колхоза или совхоза[12].

Соответственно, если жилищный фонд, ранее принадлежащий колхозу или совхозу, был передан в муниципальную собственность, то его передача в собственность граждан осуществлялась в соответствии с Законом о

приватизации жилья.

До реорганизации и в момент реорганизации колхозы и совхозы могли заключать договоры приватизации жилья. Такая возможность была утрачена ими с момента регистрации нового реоргани­зованного юридического лица. Жилищный фонд, включенный в уставный капитал реор­ганизованного юридического лица, привати­зации не подлежит в соответствии с Законом о приватизации жилья, поскольку не может быть отнесен ни к объектам государствен­ной или муниципальной собственности, ни к объектам, находящимся в собственности об­щественных организаций.

Таким образом, действие п. 6 сегодня не сохраняется, поскольку имущество общественных объединений, в том числе жилищный фонд, после введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации приобрело иной правовой режим. Оно относится к частной форме собственности, и, следовательно, о приватизации жилья, согласно указанному Закону, речи быть не может. Передача жилых помещений в этом фонде теперь возможна только на основании гражданско-правовых сделок (купли-продажи, дарения и др.).

Государственный жилищ­ный фонд - это совокупность жилых домов и

жилых помещений в других строениях, на­ходящихся в государственной собственности.

Государственный жилищ­ный фонд подразделяется на федеральную собственность, т.е. собственность Российской Федерации, и собственность отдельных субъектов Россий­ской Федерации.

Государ­ственный жилищный фонд на­ходится в собственности мно­гих собственников, а именно: на федеральном уровне собствен­ником федерального жилищно­го фонда является Российская Федерация, а на уровне субъектов Российской Федерации собственниками жилищных фондов являются со­ответственно каждая республи­ка, область, край, автономный округ, города Москва и Санкт-Петербург, т.е. каждый субъект Российской Федерации.

Ведомственный фонд весь­ма значительный: во многих го­родах, где

расположены федеральные промышленные предприятия, ведомственный фонд составляет более поло­вины государственного жилищ­ного фонда.

Дома ведомственного жи­лищного фонда предназначе­ны прежде всего для обеспе­чения жилищных потребностей работников предприятий, уч­реждений, министерств, ве­домств. Удовлетворение пред­приятием (учреждением, ведомством) своих работников жилыми помещениями имеет важное значение в деле со­здания надлежащих жилищно-бытовых условий рабочим и служащим, закрепления квали­фицированных специалистов и борьбы с текучестью кадров.

В домах ведомственного жилищного фонда пользуются жилыми помещениями и граждане, оставившие работу на данном предприятии, в учреж­дении, организации в связи с уходом на пенсию. Кроме того, из ведомственного жилищно­го фонда могут обеспечивать­ся жилой площадью работни­ки медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, непосредственно обслуживающих трудовой кол­лектив данного предприятия.

На практике возникал вопрос о возможности приватиза­ции жилых помещений в ведомственных домах. В некоторых отраслях (Министерство обороны, Министерство путей сооб­щения и др.) первоначально не допускалась приватизация жилья, находя­щегося в ведении или управлении соответствующих пред­приятий (организаций, учреждений), что вызывало большое недовольство со стороны граждан, проживающих в этих помещениях. Руководители министерств, предприятий счита­ли, что приватизация жилых помещений ведомственных до­мов возможна только с разрешения или согласия министер­ства, ведомства, предприятия.

В связи с этим в Закон о приватизации (ст. 2) было вне­сено в 1992т. дополнение о том, что в жилищный фонд, под­лежащий приватизации, включается также "жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд)". Это дополнение носит, по существу, характер разъяснения нормы закона, поскольку ведомственный жилищ­ный фонд, находящийся в хозяйственном ведении или опе­ративном управлении, входит в состав государственного и муниципального жилищных фондов.

Необходимо иметь в виду, что понятие "ве­домственный жилой дом" на практике, иногда употребляется и в случаях, когда дом находится в хозяйственном ведении или оперативном управлении негосударственной организа­ции (например, акционерного общества, товарищества с ог­раниченной ответственностью, другой организации, являющейся негосударственной, частной структурой). Однако в этих случаях понятие "приватизация" не может быть применено, кроме случаев, когда государственное предприятие, имею­щее на своем балансе жилищный фонд, перешло в иную фор­му собственности либо было ликвидировано. Статья 18 Зако­на о приватизации в редакции от 23 декабря 1992 г. устанавливает, что при переходе государственных или муниципаль­ных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их ликвидации жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий, организаций или опе­ративном управлении учреждений, должен быть передан в хозяйственное ведение или оперативное управление право­преемников этих предприятий, учреждений (если они определены), иных юридических лиц либо в ведение органов местного самоуправления в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав, в том числе права на приватизацию жилья.

Проведение приватизации жилья в России имеет свою историю. В течение семи десятилетий в нашей стране складывалась система удовлетворения потребностей граждан в жилье. Её экономической основой была государственная собственность на жильё, преобладающая над другими формами собственности. Государство брало на себя социальную функцию и юридическую обязанность обеспечивать жилыми помещениями граждан, нуждающихся в жилье или в его улучшении, на условиях найма не­зависимо от их имущественного положения. При этом данная система удовлетворения граждан в жи­лье преимущественно из жилищного фонда, принад­лежащего

государству, функционировала как затрат­ный механизм.

По действующим в стране правилам, на учёт для получения бесплатной государственной квар­тиры или для участия в строительстве кооператив­ной квартиры ставились семьи, у которых обеспе­ченность жилой площадью на одного человека со­ставляла от 5 до 7 квадратных метров. При предоставлении жилья не учитывались уровень доходов граждан и материальное положение семей. В стра­не имелось 35 типов очередей на получение жилья в зависимости от льгот их участников. В общей очереди без льгот можно было простоять 10-15 лет.

Ситуация стала меняться в результате пере­стройки. Признание неэффективности действующей системы удовлетворения жилищных потребностей граждан привело к осознанию необходимости пе­рехода к рынку жилья. Приватизация составляет основу при формировании данного рынка, так как создает множество собственников жилья, без которых функционирование последнего невозможно.

Первым нормативным актом, положившим нача­ло законодательству о приватизации жилья, было по­становление Совета Министров СССР 1988 г. "О по­рядке продажи гражданам в личную собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда", которое предусматривало при­ватизацию жилья в форме выкупа на основании пол­ной оплаты[13]. Лишь немногие граждане смогли восполь­зоваться этим правом, широкого распространения она не получила.

Идея безвозмездной передачи в собственность граждан жилья в пределах установленных нормати­вов получила отражение в Законе РСФСР 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в РСФСР". Дан­ный закон, а также принятое на его основе Пример­ное положение о приватизации жилищного фонда в РСФСР[14], трактовали приватизацию как бесплатную передачу или продажу гражданам занимаемых ими жилых помещений в государственном или муници­пальном жилищном фонде, то есть предусматрива­ли два способа приватизации. При этом предусмат­ривался порядок определения размера бесплатно передаваемых помещений в собственность граждан. Площадь жилых помещений, превышающая эти раз­меры, подлежала оплате.

Как показала практика, применение комбини­рованного способа осуществления приватизации не принесло большого успеха: за все время действия Закона 1991 г. было приватизировано немногим бо­лее 3 процентов площади жилья от площади, кото­рая могла быть приватизирована. Поэтому Законом Российской Федерации 1992 г. "О внесение изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", приватизация была провозглашена ис­ключительно как бесплатная передача жилых поме­щений из государственной и муниципальной соб­ственности в собственность граждан. После внесе­ния в законодательство указанных изменений про­цесс приватизации начал набирать свой темп. За 6 лет было приватизировано 39 процентов от общего числа квартир, подлежащих приватизации.

Главная цель приватизации - уве­личение доли жилищного фонда, находящегося в час­тной собственности населения - была достигнута.

Таким образом. В настоящее время одним и важнейших оснований возникновения права собственности граждан на жилье является приватизация государственного и муниципального жилья. В силу доступности именно приватизация жилья получила наибольшее распространение, по данным Госстроя, в 1990 г. доля частного жилого фонда в Российской Федерации, составляла около 33% от всего жилья, а к 2003 г. возросла почти до 70%. За 12 лет с начала приватизации жилья 63% жилых Помещений, от общего жилищного фонда г. Владивостока, передано в

собственность граждан[15].

Для России, при­ватизация жилищного фонда есть объективная необходимость, осознанная на государственном уров­не и являющаяся частью приватизационных мероп­риятий в рамках всей экономической жизни общества. Предпосылками, повлекшими прове­дение приватизации явились: острая нехватка жилья, невоз­можность удовлетворять потребности граждан в жилье за счет государства, а также неспособность нести бремя расходов по поддержанию жилищного фонда в пригодном для использования состоянии.