Новый Жилищный кодекс Российской Федерации продолжил процесс реформирования российского законодательства, связанный с переходом государства к рыночным отношениям. Он во многом изменил ранее существовавшие жилищные правоотношения, упорядочил в соответствии с нынешними условиями вопросы предоставления жилья, права и обязанности собственников помещений в многоквартирных жилых домах на общее имущество в таких домах, в том числе на их земельные участки, определил объекты, порядок и формы управления многоквартирных домов, разграничил полномочия уровней власти в жилищных правоотношениях [50, c. 9].

Для разработки механизмов реализации положений Жилищного кодекса, Департаментом строительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерства регионального развития Российской Федерации совместно со специалистами отрасли, учеными разработаны и утверждены постановления с дополнительными разъяснениями по заключению договоров социального найма жилого помещения, о формах документов о переводе жилого помещения в нежилое, о переустройстве и перепланировке жилого помещении и др., введены правила предоставления субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг; правила пользования жилыми помещениями; правила содержания и ремонта общего имущества многоквартирного дома; правила предоставления коммунальных услуг; положение о проведении конкурсного отбора управляющих организаций и ряд других документов [50, c. 11].

Министерством регионального развития проводится соответствующая работа с субъектами Российской Федерации по сбору информации, предложение по самым острым важным вопросам жилищных отношений. Благодаря рекомендациям из регионов, была сформулирована концепция правил предоставления субсидий гражданам при оплате жилищно-коммунальных услуг. С территорий поступает множество обращений и предложений по внесению изменений и дополнений в Жилищный кодекс. Аналогичные предложения поступают в Государственную Думу, Правительство Российской Федерации от депутатов, законодательных собраний субъектов Российской Федерации, общественных организаций, граждан, что говорит о том, что требуется совершенствование существующего законодательства, обобщение, анализ поступающих в различные органы власти поправок, изменений, дополнений, консолидации усилий заинтересованных лиц. Работу в этом направлении проводит и Общественный Совет при Министерстве регионального развития Российской Федерации. Перед Департаментом строительства и жилищно-коммунального хозяйства стоит задача стать той консолидирующей силой, тем фундаментом, где должны формироваться предложения для рассмотрения их в Правительстве Российской Федерации, Государственной Думе [50, c. 14].

Реализация положений Жилищного кодекса – это не только разработка нормативно-правовых документов, четко прописанных в той или иной статье Жилищного кодекса Российской Федерации. Ряд разделов, статей ЖК РФ определяют процедуру, порядок тех или иных отношений в жилищной сфере. Это вопросы проведения общего собрания собственников в многоквартирном доме, управление многоквартирными домами, создание и деятельность товариществ собственников жилья и другие. И именно от успешного применения этих норм на практике, умения увидеть, убрать административные барьеры, создать благоприятные условия для эффективной работы организаций жилищно-коммунального комплекса зависит во многом комфортность проживания граждан, снижение издержек при производстве и предоставлении жилищно-коммунальных услуг и повышению их качества.

Департамент видит свою роль в работе по созданию условий для эффективного внедрения на местах положений, норм, правил, прописанных Жилищным кодексом. С этой целью Департамент строительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерства регионального развития Российской Федерации подготовил комплекс мер по совершенствованию работ жилищно-коммунального хозяйства и повышению качества жилищно-коммунальных услуг.

Среди основных направлений в этой работе можно выделить: демонополизация и создание эффективной системы управления в жилом фонде; создание конкурентного рынка жилищно-коммунальных услуг; социальная защита граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг; финансовое оздоровление отрасли; тарифное регулирование; модернизация жилищно-коммунального хозяйства; энергоресурсосбережение; государственный контроль [50, c. 11].

Принятие жилищного кодекса законодательно закрепило процессы, начавшиеся в ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства и дало толчок для развития демонополизации, конкуренции в жилищно-коммунальной сфере, привлечения частного капитала в эту сферу, развития инициативы, гражданской ответственности и сознательности населения за сохранность не только своего помещения, но и мест общего пользования, общего имущества в многоквартирном доме, придомовой территории.

Среди множества мер можно выделить три главных направления: развитие и поддержка товариществ собственников жилья; вопросы капитального ремонта многоквартирных домов; реорганизация муниципальных управлений и городских управлений, работающих в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

В первую очередь, хотелось бы отметить, что Жилищный кодекс значительно изменил положения, регулирующие отношения по созданию и деятельности товариществ собственников жилья [50, c. 12]. Упростился порядок регистрации, членства в товариществе собственников жилья, исключено ограничение по расположению имущества, то есть товарищество собственников жилья может приобретать в собственность любое имущество, предоставление посреднической функции товариществ собственников жилья при заключении договоров с третьими лицами, где товарищество собственников жилья выступает только как представитель собственников помещений или членов товарищества собственников жилья, позволит упорядочить договорные отношения и исключить возложение финансовых рисков по таким договорам на товарищества собственников жилья, и исключить банкротство, что в свою очередь позволяет товариществам собственников жилья капитализировать средства собственников и членов товариществ собственников жилья на капитальный ремонт жилищного фонда. Эти и другие преимущества «нового» товарищества собственников жилья позволяют сделать вывод, что товарищество собственников жилья – это одна из наиболее эффективных форм объединения собственников в целях управления имуществом.

Согласно Жилищному кодексу вопрос о проведении капитального ремонта решает общее собрание собственников в многоквартирном доме. Если собственники дома создали товарищество, то частично решена проблема, где и как аккумулировать средства на капитальный ремонт. В то же время в случае непосредственного управления и в случае управления управляющей организацией вопрос открыт. Кодекс дал возможность аккумулировать средства на каждый конкретный дом, а как – не прописал. Необходима разработка данного механизма, подготовка рекомендаций по возможным путям реализации этого положения Жилищного кодекса.

Есть еще одна проблема, о которой нельзя умалчивать. Состояние жилищного фонда: высокая степень износа, 3,6 % ветхого жилья, 93 млн. м² недоремонты [53, c. 4].

В течение нескольких десятков лет гражданами-нанимателями, а теперь собственниками, производилась уплата денежных средств, государство в силу своих возможностей проводило капитальный ремонт, объем недоремонтов рос из года в год. В настоящее время все расходы по проведению ремонтов возложены на собственников помещений в полном объеме, в связи с чем они справедливо высказывают свое нежелание создавать товарищества собственников жилья в домах с высокой степенью износа. При таких обстоятельствах нельзя ожидать активности со стороны собственников в решении вопросов, связанных с управлением многоквартирными домами.

Необходимо создать систему государственной и муниципальной поддержки вопросов проведения капитального ремонта и реконструкции жилых домов. Это должно стать государственной задачей, решение которой позволит резко повысить активность населения в управлении имуществом, темпы и количество создания товариществ собственников жилья, повысить конкуренцию.

В настоящее время в отрасли происходят некоторые структурные преобразования, но эти процессы идут пока вяло и неэффективно. Задача демонополизации и построения рыночного механизма в сфере жилищно-коммунального хозяйства не выполнена. В жилищной сфере лишь наметился постепенный переход на конкурсное обслуживание жилищного фонда, но все-таки большая часть организаций – муниципальных управлений и городских управлений – сохранили свои позиции на рынке жилищных и коммунальных услуг.

Социальная защита граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг - обязанность государства, но ответственность за ней несут предприятия жилищно-коммунального хозяйства, так как меры государственной помощи при оплате предоставляются в виде скидки платежа. Ежегодные затраты предприятий жилищно-коммунального хозяйства представляют порядка 100-110 млрд. рублей [69, c. 7]. Однако Федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской федерации не выполняю в полной мере своих обязательств в части покрытия расходов предприятий за предоставленные льготы и субсидии.

Одной из мер снижения задолженности предприятиям жилищно-коммунального хозяйства за предоставленные субсидии является перевод средств субсидий на персонифицированные социальные счета. В 2003 г. в 30 муниципальных образованиях 19 субъектов Российской Федерации был проведен эксперимент по внедрению новой экономической модели реформы жилищно-коммунального хозяйства и использованием персонифицированных социальных счетов Результаты эксперимента показали, что произошла заметная стабилизация ситуации с перечислением ассигнований на предоставление субсидий из региональные в местные бюджеты, предприятия жилищно-коммунального хозяйства освободились от социальных функций, собираемость платежей за предоставляемые услуги составила от 97 до 100%, помощь стала предоставляться действительно нуждающимся семьям [56, c. 2]. В 2004 г. официально было рекомендовано Постановлением от 30.08.2004 № 444 субъектам Российской Федерации осуществить переход на перечисление средств субсидий на персонифицированные социальные счета.

Некоторые положения Жилищного кодекса в сфере льгот и субсидий противоречат Конституции Российской Федерации. Например, оказались лишенными льгот граждане, проживающие в домах жилищно-строительного кооператива, купивших, построивших за счет собственных средств жилье или получивших по наследству, в то время, как согласно Конституции в Российской Федерации признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

В целом выход из создавшегося положения Департамент видит в следующем:

На Федеральном уровне необходимо:

1. Внести изменения и дополнения в действующее законодательство, регламентирующее предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, а именно:

- меры социальной поддержки граждан по оплате жилья и коммунальных услуг, являющиеся расходными обязательствами Российской Федерации, должны предоставляться в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, либо размер субвенций из Фонда компенсаций Федерального бюджета должен рассчитываться исходя из фактических затрат;

- терминология должна быть приведена в соответствие с положениями Жилищного кодекса РФ, перечень услуг должен трактоваться четко, однозначно и одинаково для всех категорий льготников;

2. На начальном этапе необходим перевод средств на предоставление мер социальной поддержки на персонифицированные (банковские) счета граждан, в последующем заменить льготы на денежные выплаты, исходя из среднесложившихся в регионе затрат на оплату жилья и коммунальных услуг.

На уровне субъектов Российской Федерации необходимо:

- принимать меры по обеспечению выполнения расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление мер социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг с учетом поступающих средств из федерального бюджета;

- осуществить перевод мер социальной поддержки граждан по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на персонифицированные (банковские) социальные счета граждан.

Финансово-экономическое состояние предприятий жилищно-коммунального хозяйства, несмотря на улучшившуюся в последние годы дисциплину расчетов бюджетов и потребителей остается сложным. Накопленная многомесячная задолженность в условиях сложившихся финансирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства и действующей системы налогообложения достигла критической массы и стала причиной постоянного воспроизводства неблагоприятной структуры дебиторской и кредиторской задолженности [9, c. 11].

Признание долгов бюджетов требует принятия решений на уровне всех органов власти. Сегодня бюджет должен предприятия больше, чем они бюджету.

Анализ выявил основные причины неблагополучного финансового состояния жилищно-коммунального хозяйства и соответственно комплекса мер, которые необходимо предпринять всем уровням власти для вывода отрасли из кризиса.

Среди основных мер: замена натуральной формы предоставления льгот гражданам при оплате жилищно-коммунальных услуг на адресные, денежные выплаты, о чем говорилось выше; принятие федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса».

Алгоритм действий по финансовому оздоровлению, согласно вышеназванному закону, следующий: после инвентаризации и подтверждения задолженности, созданные из представителей местных и федеральных органов власти комиссии по финансовому оздоровлению, принимают по заявлению жилищно-коммунального хозяйства решение о начале процедуры оздоровления; кредиторы заключают соглашения о рассрочке платежей; бюджеты всех уровней поэтапно гасят свои задолженности перед жилищно-коммунальным хозяйством; предприятиям предоставляются отсрочки и рассрочки по уплате налогов на 3 и 5 лет [67, c. 4].

Следующим направлением в реформировании жилищно-коммунального хозяйства страны безусловно является налаживание процессов управления экономикой жилищно-коммунального хозяйства через сбалансированную тарифную политику.

Жилищным кодексом РФ предусмотрена передача полномочий по регулированию тарифов на жилищно-коммунальные услуги органами местного самоуправления. В настоящий момент на законодательном уровне достаточно подробно раскрыты вопросы ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве Жилищным кодексом РФ, рядом Постановлений Правительства Российской Федерации, ФЗ от 30.12.2004 № 210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», другими нормативным актами.

Тарифы на услуги по электроснабжению, отоплению, газоснабжению также регулируются рядом нормативных актов.

Министерством регионального развития Российской федерации утверждены «Методические рекомендации по формированию тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения», «Методика расчета норм потребления природного газа для расчета с населением при отсутствии приборов учета», Методические рекомендации по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов».

Анализ действующего законодательства в данной сфере показал следующее:

1. С вступлением в силу Жилищного кодекса РФ, отдельных его положений и Федерального закона № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», полномочия по регулированию тарифов распределены между: Правительством Российской федерации, органами субъектов Федерации, ОМСУ:

- тарифы на газ – Правительство РФ;

- тарифы на электроэнергию и тепло – органы субъектов РФ;

- тарифы на жилищно-коммунальные услуги;

- водоснабжение, ТБО, КНС – ОМСУ;

- инвестиционные надбавки к тарифам на электроэнергию, тепло, жилищно-коммунальные услуги, водоснабжение, ТБО, КНС – ОМСУ.

Основная нагрузка с 01.01.2006 г. легла на созданные тарифные органы местного самоуправления.

2. На сегодня не определены органы государственного контроля в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.

3. Законодательно не определены предельные уровни повышения тарифов на данные услуги (существуют ограничения на электроэнергию, газ и тепло).

В соответствии с жилищным кодексом РФ перечень работ по текущему ремонту и содержанию общего имущества в многоквартирном доме определяет общее собрание собственников помещений. Реализация данной нормы Жилищного кодекса РФ приведет к обветшанию жилищного фонда, а также конфликтам между гражданами, проживающими в многоквартирных домах. Необходимо внести изменения в Жилищный кодекс РФ в части отнесения к компетенции Правительства РФ устанавливать минимальный перечень работ, услуг по управлению, содержанию и ремонту жилищного фонда. Это позволит сбалансировать договорные отношения, обеспечить сохранность жилищного фонда, прозрачность договорных отношений и финансовых потоков и повысит возможности осуществления контроля надзорными органами и собственниками.

Модернизация жилищно-коммунального комплекса – одно из важнейших направлений в реформировании жилищно-коммунального хозяйства, в полной мере влияющего на стоимость и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Сегодня здесь работают почти 60 тыс. предприятий различных форм собственности с численностью работающих около 4,2 млн. человек.

Вместе с тем ни для кого не является секретом убогое техническое состояние жилищно-коммунальной инфраструктуры и сетей. Износ в отдельных регионах уже превысил критическую отметку и достиг порядка 80 процентов.

Для ликвидации сложившейся ситуации необходимы крупномасштабные инвестиции в отрасль.

Среди первоочередных организационных подготовительных мер для начала осуществления модернизации жилищно-коммунального хозяйства:

1. Реструктуризация задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

2. Создание прозрачной процедуры тарифного регулирования.

3. Переход на реальные договорные отношения между поставщиками и пользователями услуг.

Для проведения модернизации жилищно-коммунального хозяйства и привлечения в эту сферу инвестиций необходимо осуществлять следующие меры:

1. Продолжить программный метод: федеральная целевая программа «Жилище» и подпрограммы.

2. Провести инвентаризацию активов сферы, он позволит включить рыночные механизмы, в т. ч. кредитование инвестиционных проектов. В настоящее время основной причиной, по которой не производится регистрация имущества коммунальной сферы, является отсутствие финансовых средств на инвентаризацию и регистрацию имущества в муниципальных бюджетах. Объем средств, требуемый для регистрации – от 10 до 15% средств годового бюджета муниципального образования. Необходимо предоставить инвестиционный налоговый кредит (в соответствии со ст. 66 Налогового кодекса РФ) муниципальным образованиям сроком на 5 лет для регистрации имущества коммунальной сферы.

3. Необходимо имущество естественных монополий сферы коммунального комплекса закрепить в собственности муниципальных образований, для чего принять Федеральный закон «Об особенностях регулирования оборота имущества в сфере коммунального обслуживания».

4. Развитие малого бизнеса в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Отсутствие залогового инструмента у предприятий малого бизнеса в сфере жилищно-коммунального хозяйства не позволяет привлекать кредитные средства даже на быстро окупаемые проекты. Для развития малого и среднего бизнеса необходима государственная программа страхования инвестиционных проектов создания новых материальных активов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Для реализации данной программы потребуется не более 18 млрд. рублей на пять лет.

Вопросы энергосбережения как составляющей части мероприятий по модернизации системы жилищно-коммунального хозяйства необходимо увязать с проблемой энергосбережения, являющейся межведомственной задачей, для чего следует рассмотреть роль и место федеральной целевой программы «Энергоэффективная экономика» и определить федеральный орган исполнительной власти, ответственный за комплексную реализацию данной программы. Проблему энергосбережения целесообразно поднять на уровень государственной политики, как необходимого элемента экономического развития России [44, c. 2].

Немаловажную роль в повышении качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг играет система организации и проведения контроля над реализацией жилищных прав граждан. Реализация положения Жилищного кодекса, где ст. 20 предусмотрен государственный контроль над использованием и сохранностью жилого фонда, а также соответствием жилищных помещений и предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг установленным требованиям.

Согласно Жилищному кодексу РФ данный контроль должен осуществляться уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Однако, в ходе административной реформы были упразднены Управление Главной инспекции архитектурно-строительного надзора и Управление Главной государственной жилищной инспекции, входившие ранее в центральный аппарат Госстроя России [39, c. 11].

В соответствии с Положением «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 401, данная служба осуществляет функции по надзору только в части обеспечения безопасности, прочности, устойчивости и эксплуатационной надежности зданий и сооружений, причем только особо опасных.

Это приводит к тому, что органы государственных жилищных инспекций, которые обладают по Кодексу РФ об административных правонарушениях административными и надзорными функциями, в угоду местных руководителей жилищно-коммунального хозяйства превращаются в функциональный придаток административного аппарата жилищно-коммунального хозяйства субъекта РФ, тем самым теряют свою независимость и как следствие – надзорные функции, либо объективность при рассмотрении проблемных вопросов.

Таким образом, в Российской Федерации отсутствует федеральный орган исполнительной власти, ответственный за организацию и контроль в сфере жилищно-коммунального хозяйства, несмотря на существующие нормы в законе: в Жилищном кодексе РФ, в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

В связи с этим необходимо:

1. Определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда в виде федеральной службы, подчиненной Министерству регионального развития РФ.

2. Подготовить проект ФЗ «О государственном контроле за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям».

Выполнение вышеописанных задач позволит стабилизировать финансовую ситуацию в жилищно-коммунальном комплексе страны, сделать предприятия конкурентоспособными и привлекательными для инвесторов, что наряду с прозрачной тарифной политикой существенно снизит издержки при производстве услуг и приведет к стабилизации цен на жилищно-коммунальные услуги, повысит их качество.