21.1. Система общего образования в России

Под системой общего образования понимается совокупность учреждений дошкольного воспитания, общеобразовательных школ, школ-интернатов, детских домов, учреждений по воспитательной работе с детьми, а также все учреждения высшей школы и среднего профессионального образования.

Принципы построения системы образования в России следующие:

1. Связь образования с конкретными условиями и целями государственной политики в условиях перехода к рыночным отношениям. Используя традиционные общие требования, предъявляемые к школе, дополнительно вносятся коррективы в содержание образования, организационно-управленческую структуру всей системы образования, условия ее финансирования; права и гарантии граждан на получение образования.

2. Сохранение основных положений, сложившихся в Российской школе, а именно: приоритетность образовательной сферы, светский характер образования, совместное обучение и воспитание лиц обоего пола, сочетание коллективной, групповой и индивидуальной форм образовательного процесса.

3. Профессиональное самоопределение молодежи с учетом социальных потребностей, региональных, национальных и общекультурных традиций народов России, а также способностей, национальных и индивидуальных особенностей молодых людей.

4. Многотипность образовательных учреждений, многообразность форм получения образования в государственных и негосударственных образовательных учреждениях с отрывом и без отрыва от производства.

5. Демократический характер системы образования; выбор обучающимися типа образовательного учреждения и образовательной программы в соответствии с их познавательными потребностями и социальными интересами.

Сложившаяся система управления образованием выполняет функции регулирования, координации и контроля на федеральном, региональном и местном уровнях.

Иерархия органов управления системой образования в России выглядит так:

Иерархия органов управления системой образования

Все органы управления образованием подконтрольны Министерству общего и профессионального образования РФ, включая подведомственные им образовательные учреждения.

Государственные органы управления осуществляют лицензирование и аккредитацию как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений, обосновывают целевые финансовые и другие затраты на нужды развития региональных систем образования, прямое финансирование деятельности образовательных учреждений, разрабатывают нормативы их финансирования, формируют структуры образовательных систем, разрабатывают перечень профессий и специальностей, по которым в стране ведется профессиональное обучение.

Ими устанавливается порядок аттестации педагогических работников и требования к их образовательным цензам.

Важнейшей функцией государственных органов управления образованием является контроль исполнения законодательных основ в области образования, реализации образовательных стандартов и исполнение бюджетной и финансовой дисциплины.

С компетенциями органов управления образованием всех уровней рекомендуется ознакомиться по Закону "Об образовании".

Все органы управления образованием подконтрольны Министерству общего и профессионального образования РФ, включая подведомственные им образовательные учреждения.

Управление государственным и муниципальным образовательным учреждением осуществляет администратор (заведующий, руководитель, директор, ректор, начальник), который нанимается, назначается или избирается на руководящую должность в соответствии с уставом образовательного учреждения.

Общее руководство государственным, муниципальным образовательным учреждением осуществляет представительный орган - совет образовательного учреждения, который формируется также в соответствии с уставом образовательного учреждения.

Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет его учредитель или по согласованию с ним попечительский совет, формируемый учредителем.

Устав негосударственного образовательного учреждения закрепляет структуру внутреннего управления, процедуру назначения или выборов руководителя, правомочия которого определяются учредителем или попечительским советом по согласованию его функций с педагогическим коллективом.

Схема финансовых потоков в системе общего образования

В сложный период трансформации государства и экономики назревает потребность в новой реформе российской системы образования. Ее основная задача - облегчить государству бремя содержания школы во всех ее звеньях, повернуть и высшую школу и среднюю школу к рынку.

В области управления предполагается значительно расширить права муниципальных органов и отдельных образовательных учреждений на основе автономии образовательных учреждений и усиления общественных компонентов контроля и управления.

Школы получают широкие права по выбору типа школы, учебных планов, программ, учебников, учебных предметов, методов обучения и воспитания, но обязаны обеспечить усвоение стандарта образования, минимума знаний по учебной программе учащимися.

Высшая школа переходит в основном к директивно установленному госзаказу на специалистов с высшим образованием.

Значительные изменения предполагаются в области финансирования.

Отношение широкой общественности к Реформам сложное и неоднозначное. Большинство предлагает не торопиться и тщательно взвесить все варианты и предложения.

Вопросы теории управления школой

Понятие "управление" относится к числу наиболее общих, наиболее универсальных понятий; оно охватывает и социальное управление, и управление биологическими процессами, и управление различного рода машинами, механизмами. В самом общем виде управление - процесс воздействия на систему в целях перевода ее в новое состояние на основе использования присущих этой системе объективных законов.

Научные основы управления - это система научных знаний, составляющих теоретическую базу практики управления. Научное управление системой образования можно определить как систематическое, планомерное сознательное и целенаправленное взаимодействие субъектов управления различного уровня на все ее звенья (от министерств до школ, дошкольных и внешкольных учреждений) в целях обеспечения воспитания подрастающих поколений.

Научные основы управления состоят из двух частей: теории управления и конкретных управленческих наук об элементах, функциях и аспектах управления.

Предмет теории управления составляют законы управления как целостного, комплексного общественного явления.

Управление можно рассматривать в статике - как структуру и в динамике - как процесс.

Структура - это система органов управления. Каждый из них также имеет свою внутреннюю структуру.

Процесс управления - это функционирование органов и работников управления. Его можно характеризовать с разных точек зрения - содержания, организации, технологии. Содержание процесса управления определяется сущностью управления, его целями, принципами, методами, функциями, спецификой отрасли, уровнем данного органа в общей системе органов управления.

Принципы управления - это основополагающие, фундаментальные правила, которые должны соблюдаться при осуществлении управления, обеспечивать достижение заданных целей.

По нашему мнению, сущности управления достаточно полно и всесторонне отражают следующие принципы управления:

сочетание коллегиальности и единоначалия; сочетание в управлении государственных и общественных начал;

научность, неразрывная взаимосвязь теории и практики; плановость;

системность и комплексность; эффективность, ориентация на конечные результаты.

Между принципами и методами управления существует тесная взаимосвязь. Методы - это пути, способы реализации принципов управления, достижения намеченных целей. Принципы социального управления не выбирают по своему усмотрению - ими руководствуются на любом уровне управленческой иерархии, в любом учреждении; они являются обязательными, всеобщими.

Методы управления также существуют объективно, их нельзя произвольно придумать, изобрести, они вытекают из принципов управления, обусловлены ими. Однако методы управления в отличие от принципов более вариативны, предполагают определенную свободу выбора - к достижению намеченной цели могут вести различные пути.

К сожалению, в ряде школоведческих публикаций последних лет акцент делается главным образом на методы управления, методы же руководства или вообще не рассматриваются, или упоминаются вскользь, между прочим. Думается, что такой неоправданный, односторонний подход дезориентирует руководителей школ, работников отделов народного образования, порождает формализм, способствует увлечению администрированием.

За последнее время в педагогической литературе стало модным говорить об управлении школой. Управление охватывает совокупность взаимоотношений между людьми, которые складываются в процессе выработки, принятия и реализации управленческих решений. Функции управления: планирование, организация, контроль. Руководители органов народного образования в основном осуществляют управление подведомственными учреждениями. В школе директор также осуществляет функции управления, он планирует работу школы, организует учебно-воспитательный вопрос, контролирует - все это очень важно, опасно приуменьшать значение функций управления. Но еще опаснее преувеличивать их роль, превращать в самоцель. Формально восприняв управленческие функции, некоторые директора школ стали понимать управление как командование, распорядительную деятельность, увлеклись поисками сложнейших форм планирования, ужесточили контроль, довели службу информации до ежедневных рапортичек, отчетов, увлеклись изданием приказов и указаний, - фактически поставили себя над процессом, над коллективом.

Основы управления в школе - это создание условий для нормального протекания учебно-воспитательного процесса. Да, директор школы обязан обеспечить высокий уровень планирования, организации, контроля. Но не только это. Прежде всего директор - соучастник педагогического процесса, соответчик, он непосредственно участвует в работе школьного коллектива по обучению и воспитанию детей, он постоянно работает с людьми: учителями, учащимися, родителями детей. Управлять можно процессами, людьми можно только руководить.

Руководители школы осуществляв управление, но при этом они участвуют в осуществлении управленческих решений, не только планируют, но лично шаг за шагом выполняют эти планы: прежде всего создают должный психологический микроклимат, творческую обстановку в коллективе, проявляют не только максимум требований, но и подлинную заботу о настроении учителя, его здоровье, условиях работы, они подготавливают мероприятия, работают с активом ребят, они в самой гуще событий. Возьмите лучших директоров школ: А.С. Макаренко, В.Н. Сороку-Росинского, СТ. Шацкого, И.К. Новикова, В.А. Сухомлинского, в их деятельности управленческие функции занимают где-то небольшую часть времени и усилий, более того, и эти функции они выполняют не формально, не изолированно: они застрельщики всех событий, организаторы основных начинаний, мозговой центр школы, они постоянно в поиске, в работе с учителями, учениками, родителями.

Представьте себе, что "управлять" легче. Указывать, распоряжаться, принимать решения, а потом обвинять и наказывать... Руководить гораздо сложнее! Ведь здесь некого обвинять, сам в гуще событий, сам подготавливаешь и осуществляешь дела вместе с коллегами и детьми. Но особенность директорского труда в том, что он не может быть в стороне и командовать из "прекрасного далека", администрирование ведет к распаду, педагогическому фиаско.

Термин "руководство" ближе к педагогической действительности, он конкретизирует применение в педагогике общие положения, относящиеся к управлению, учитывая и наличие других субъектов, необходимость объединения, слияние цепей.

Методы управления - это способы воздействия того или иного звена системы управления на другие, нижестоящие звенья или управляемые объекты для достижения намеченных целей управления. Методы же руководства -способы воздействия на людей, реализующих, претворяющих в жизнь эти цели.

Искусство руководства, умение быстро принимать наиболее правильные решения в условиях неопределенности, недостатка нужной информации играют большую роль в управлении любым объектом, но особенно велик их удельный вес в работе руководителей школ, отделов народного образования. В процессе обучения и воспитания учащихся ежедневно и ежечасно возникают разнообразные, часто непредвиденные ситуации, для решения которых нет готовых рецептов. Заранее предвидеть, учесть все факторы, все переменные, которые воздействуют на формирование личности школьников, практически не всегда возможно. Управление учебно-воспитательным процессом во всем его многообразии нельзя втиснуть в рамки даже самых искусно придуманных планов, графиков, схем, поэтому часто приходится принимать решения, опираясь не только на знание основных положений теории управления, но и на практический опыт работы, на педагогический такт.

Обобщение, научный анализ большого и ценного опыта, накопленного руководителями отделов народного образования, директорами школ, приобретают в этой связи особую значимость и актуальность, создают предпосылки для дальнейшего совершенствования стиля и методов управления учреждениями просвещения.

Стиль руководства зависит как от объективных факторов (условия работы, специфика решаемых задач, уровень развития коллектива), так и от факторов субъективных (особенности личности руководителя, степень его подготовленности и т.д.).

Вопрос о методах руководства тесно связан с вопросом о стиле работы, который представляет собой совокупность наиболее типичных для данного лица методов решения тех или иных задач и проблем, возникающих в процессе руководящей деятельности.

Специалисты в области теории управления и социальной психологии выделяют три основных стиля руководства -авторитарный, либеральный и демократический. Конечно, любой из этих стилей редко встречается в чистом виде, на практике существует множество оттенков, переходных форм, однако каждый руководитель "тяготеет" к тому или иному стилю.

Авторитарный стиль основан на широком использовании в первую очередь административных методов. Руководитель-автократ часто принимает решения единолично, без учета мнения общественных организаций и подчиненных. Он уверен в своей непогрешимости, возлагает особые надежды на силу приказа, стремится сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, считая нецелесообразным передачу части своих полномочий работникам аппарата управления.

Нередко стремление к автократическим методам руководства ведет к волюнтаризму и бюрократизму, к принятию необоснованных решений, порождает у подчиненных формальное отношение к своим обязанностям, толкает на работу ради "галочки", ради "дутых" процентов и мнимого благополучия.

Однако было бы неправильно считать авторитарный стиль "абсолютным злом". Бывают ситуации, когда применение автократических методов в качестве временной меры оказывается вполне оправданным, —недостаточная компетентность подчиненных, отсутствие единого сплоченного коллектива, наличие серьезных недостатков в работе аппарата и подведомственных учреждений, т.е. недостатков, для устранения которых нужны решительные и безотлагательные меры.

Необходимо отметить, что в руководстве народным образованием элементы авторитарного стиля, подавляющего инициативу и тормозящего творческие поиски, могут иметь крайне узкую сферу применения.

Либеральный стиль характеризуется отсутствием целенаправленной и эффективной системы руководства. Руководитель либерального стиля обычно боится ответственности за последствия принимаемых решении, стремится укрыться за ширмой безбрежной коллегиальности, бесконечных обсуждений, увязок, согласований. Он не умеет проявлять должную принципиальность и требовательность, зачастую отказывается от ранее принятых решений, не имеет собственного мнения. В лучшем случае руководитель либерального стиля бесполезен (вопросы решаются без его активного участия), в худшем - он может причинить делу серьезный ущерб, развалить работу аппарата.

В наибольшей степени принципам управления соответствует демократический стиль руководства, который основан на правильном сочетании коллегиальности и единоначалия, предполагает активное участие общественных организаций, всех учителей в принятии управленческих решений в школе.

Решение вопросов управления зависит от умения руководителей школ и преподавателей творчески использовать новейшие достижения науки и передового опыта, от способности создать необходимые условия для внедрения НОТ в школе, от взаимоотношений, сложившихся в коллективе, от активности преподавателей и учащихся в учебной и воспитательной работе.

В небольших школах, где всего 5—6 учителей, директор непосредственно управляет всеми работниками школы.

В наиболее крупных школах действует линейная система. Директор осуществляет руководство через своих помощников.

В вузах и крупных комплексах действует функциональная система управления: есть учебная часть, ведущая учебной работой, научная часть, руководящая научными исследованиями преподавателей, хозяйственная часть, обеспечивающая финансами, мебелью, пособиями для учебно-воспитательного процесса.

Успех управления при системном подходе зависит от:

— планирования работы школы, правильной постановки, ранжирования по степени важности целей учебно-воспитательного процесса и подготовки специалистов;

— расстановки кадров и установления связей между подстистемами и "дирижирования" этими связями;

— налаживания системы оперативной информации внутри школы и эффективности обратной связи;

— глубины и всесторонности педагогического анализа и своевременной помощи с целью предупреждения или скорейшей ликвидации недостатков;

— создания условий для внедрения НОТ в практику работы всех сотрудников и учащихся;

— наличия необходимого психологического микроклимата в коллективе;

— квалификации и опыта руководителей школы и системы повышения педагогического мастерства и профессиональной подготовки преподавателей.

Школа отвечает всем требованиям сложной динамической системы. Она характеризуется известной структурной сложностью, большой длительностью множества совершающихся в ней взаимодействующих переходных процессов, сложностью и многообразием задач и целей. В ней четко выделяются три главные взаимосвязанные стороны; функциональная, структурная и информационная.

Любая система - это совокупность взаимодействующих между собой компонентов, функциональная активность которых направлена на достижение поставленных целей. Школа как система представляет собой единство различных внутренне связанных и находящихся в существенной зависимости компонентов, каждый из которых обычно входит не в одну, а в несколько смежных систем.

Структуру системы можно представлять по-разному. Школа как система полиструктурна. Ее можно подразделить на подсистемы, а последние - на элементы. Под элементом следует понимать компонент или звено учебно-воспитательного процесса, внутренняя система которого не берется во внимание. Однако в процессе управления учитываются его существенные характеристики, оказывающие влияние на другие элементы или на всю систему. Школа делится, как мы отмечали выше, на две главные взаимодействующие системы (подсистемы) - управляемую и управляющую, которые в свою очередь подразделяются на более мелкие системы (или подсистемы).

Управляющая система в школе представляет собой сочетание административно-хозяйственных звеньев и различных органов функционального проявления педагогического и ученического коллективов. Каждый, входящий в управляющую систему элемент, является в то же время его структурообразующей частью.

Управляемая система представляет единство входящих в нее систем (или подсистем) учебной, воспитательной, методической, внешкольной работы, финансово-хозяйственного обслуживания и др., которые в свою очередь представляют совокупность элементов, каждый из которых можно рассматривать в качестве самостоятельной системы.

В управляемой и управляющей системах существует сложная зависимость части от целого и целого от его части. В процессе целенаправленного воздействия на учебно-воспитательный процесс возникают отношения не только между управляющей и управляемой системами, но и внутри каждой из них.

Каждый из элементов существует, функционирует и развивается на основе целей и задач системы в целом. Система выше суммы ее слагаемых элементов. В то же время и каждый отдельный элемент в системе приобретает новое качество и значение.

Кроме функционального взаимодействия между системами и их составляющими элементами существуют внешние воздействия, положительно или отрицательно влияющие на учебно-воспитательный процесс.

Анализ школы как системы показывает, что она отличается непрерывной сменой состояний, изменением характера связей между элементами, обусловленных целями и задачами учебно-воспитательного процесса в каждой возрастной группе учащихся.

Применительно к школе управление есть воздействие, основанное на научных принципах и методах и направленное на оптимальную организацию учебно-воспитательного процесса, обеспечивающего наиболее полное соответствие достигнутых результатов с поставленной целью.

К основным функциям управления относятся анализ и планирование, организация и контроль, координация и стимулирование.

Анализ есть тот фундамент, на котором держится вся система планирования и организации учебно-воспитательного процесса.

Планирование, как одна из важнейших функций управления, включает в себя определение наиболее приемлемых путей достижения поставленных целей. Оно призвано порождать планы, проекты, программы, стандарты, эталоны, критерии и т.д.

Организация есть формирование и установление относительно устойчивых отношений в управляемой и управляющей системах, действующих и развивающихся как одно целое. Она призвана порождать структуру школы как организации, порядок, режим, содержание работ и заданий.

Координация предполагает высокую оперативность в установлении гармонии между всеми звеньями и направлениями учебно-воспитательного процесса, между управляющей и управляемой системами, изменение отношений, мотивации, вовлеченности в работу, рост творческой активности.

Контроль - это активная стадия процесса управления, когда сопоставляются достигнутые результаты с тем, что было запланировано. Основой всей системы контрольных измерений (количественных и качественных) является обратная связь.

Можно даже утверждать, что контроль призван порождать знания о положении дел, их корректировку по отношениям от желаемого направления и уровня.

Стимулирование - это система мер, направленных на создание творчески работающего педагогического коллектива и активную целенаправленную деятельность учащихся.

Учебно-воспитательный процесс может протекать с разной степенью эффективности. Многое зависит и от того, насколько целеустремленно и квалифицированно создаются благоприятные условия для оптимального и согласованного функционирования всех компонентов и звеньев учебно-воспитательного процесса по умственному развитию, физическому и трудовому, нравственному и эстетическому воспитанию школьников и т.п.

Важнейшей закономерностью управления является единство по конечным целям и задачам административного, педагогического, семейного и общественного воздействия и процесса формирования личности школьников.

Для проявления этой закономерности очень важна координация действий школу, семьи и общественности. Между ними существует множество связей, и эти связи должны быть включены в процесс воспитания подрастающего поколения.

Это означает, что каждый управленческий акт, проявляясь в своих специфических формах и методах, должен быть проникнут педагогической целесообразностью, опираться на соответствующую систему управления и соответствовать не только конкретной задаче, но и всему комплексу учебно-воспитательных задач.

В современной теории управления особое место занимает так называемый системный подход. Он предполагает сознательное и планомерное управление. Устанавливаются связи между сферами управления, выдвигается главная цель, затем в соответствии с ней формируются частные промежуточные цели, ставятся задачи, продумываются пути и сроки их решения, распределяются силы, выделяются средства, организуется работа, осуществляется контроль и коррекция. Схематически системный подход можно представить в виде следующей цепочки: цель — ресурсы - план - решение - реализация - контроль и коррекция. Для наглядности изобразим это на схеме (стр. 527). Принятие решения. В системе управления важное место занимает так называемое управленческое решение. От решений руководителя школы зависит вся деятельность школьного коллектива. Решения необходимо тщательно продумывать, взвешивать все возможные последствия, четко ставить цели и продумывать пути их исполнения. Это могут быть организационно-административные решения, рассчитанные на длительный период, стратегически важные и определяющие деятельность практически всего коллектива школы. К таким решениям относятся: планирование работы школы, распорядок; инструкции, правила, Уставы, методические рекомендации, длительные поручения.

Это могут быть решения кратковременного воздействия: приказы, указания, советы, предложения. Второй вид решений: экономические, связанные с материальным обеспечением школы. Это договор об аренде, правила создания платных дополнительных услуг, организация трудовых лагерей, цехов, кооперативов. Составление смет, работа со спонсорами и т.д. Третий вид решений: социально-психологические, связанные с моральным воздействием. Это благодарности, Я выговора, а также материалы и рекомендации по изучению, описанию и внедрению передового опыта.

Вот примерная схема подготовки решения (см. на стр. 528).