Институт государственной экологической экспертизы - особый механизм в системе принятия решений в Российской Федерации. Его уникальность заключается в том, что, будучи "размещенным" в структуре органа государственного управления, государственная экологическая экспертиза представляет собой по существу некий симбиоз науки и бюрократии.

При создании государственной экологической экспертизы в 1988 г. использовался прошлый опыт государственной экспертизы систем Госплана СССР и Госстроя СССР, как по форме, так и по содержанию. Так же как в экспертных подразделениях этих ведомств, объектами экологической экспертизы стали, например, материалы, обосновывающие принятие решений о социально-экономическом развитии (предплановая, предпроектная, проектная и другая документация). Формой деятельности экологической экспертизы как были, так и остаются экспертные комиссии/группы специалистов (в большинстве своем из научной среды, проектных организаций, министерств и ведомств), а содержанием этой новой экспертной деятельности - рассмотрение каждым специалистом того или иного раздела обосновывающей документации в соответствии с его компетенцией. Из чужой практики перешел и предмет экспертизы - качество обосновывающей документации, которое определяется по тому, насколько полно учтены в ней требования нормативных документов.

Результат экспертизы представляется в форме заключения (индивидуального и сводного), которое, как правило, рассматривается на заседании экспертного совета и после его одобрения передается заказчику хозяйственной деятельности и в соответствующие органы власти и государственного управления для использования при принятии решений.

Когда в конце 80-х годов зашла речь о коренной перестройке дела охраны природы в стране, прошлый опыт подсказывал целесообразность создания всеобъемлющей по стране сети природоохранных органов. В каждом природоохранном комитете на уровне республики в составе бывшего СССР, области, края и т.д. было создано экспертное подразделение. Таким образом, сразу был снят вопрос о ведомственной принадлежности государственной экологической экспертизы. Было ясно - она проходит по ведомству "охраны природы". Закон Российской Федерации "Об экологической экспертизе" (23.11.95) полностью закрепил права Минприроды России на этот вид деятельности [29].

Обсуждение данного вопроса уместно здесь в связи с тем, что периодически возникают разговоры о якобы имеющей место целесообразности объединить все виды экспертиз документации по обоснованию хозяйственного развития (предплановой, предпроектной, проектной и т.д.) в единую государственную экспертизу и сделать ее независимой от исполнительной власти. Несмотря на кажущуюся привлекательность данного предложения, практически его по разным причинам не удается осуществить уже в течение более чем 20 лет. Вероятно, одной из объективных причин функционирования экологической экспертизы в "автономном режиме" является то, что у нее свой, совершенно отличный от других видов экспертиз предмет рассмотрения в обосновывающей документации.

Вместе с тем, становление системы экспертных органов Минприроды России в начале 90-х годов проходило на фоне деятельности вневедомственной государственной экспертизы проектов и смет Минстроя России, объектом рассмотрения которой также является обосновывающая документация на строительство новых, реконструкцию, расширение, техническое перевооружение действующих предприятий, зданий и сооружений. Среди норм строительного проектирования есть и природоохранные нормы и правила [37], проверка соблюдения которых также входит в круг ее обязанностей.

Так, в чем же разница между государственной экологической экспертизой и вневедомственной государственной экспертизой проектов и смет? С небольшими отклонениями, которыми можно пренебречь, приходится констатировать - ни в чем! В самом деле, объекты - одни и те же: технико-экономические обоснования и/или проекты строительства предприятий, зданий и сооружений. Предмет - один и тот же: качество представленной на рассмотрение документации. Форма и оформление результатов - одни и те же: индивидуальные и сводные заключения отдельных экспертов или комиссий экспертов. Нормативная база обеих - природоохранные нормы и правила проектирования и строительства предприятий, зданий и сооружений.

Может быть, различие заключается в независимом статусе государственной экологической экспертизы? Однако экспертиза Минстроя России также независима от заказчика, поскольку последний только возмещает затраты на оплату работы внештатных экспертов. Или есть отличие в перечне объектов экспертизы? Государственная экологическая экспертиза по закону рассматривает всю предплановую, предпроектную и проектную документацию (включая проекты нормативных правовых актов и иных нормативных документов). Однако вневедомственная государственная экспертиза также рассматривает предпроектную и проектную документацию (генеральные планы городов, схемы и проекты районной и детальной планировки и т.д.) [1]. А предплановая документация является объектом рассмотрения Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации. В этих экспертизах рассмотрению вопросов охраны природы придается важное значение. То есть опять различий практически нет.

Следовательно, организации и функционирование института государственной экологической экспертизы по образу и подобию действующих уже экспертных органов создали ситуацию, при которой одна и та же документация рассматривается по одним и тем же аспектам экспертными подразделениями нескольких органов государственного управления. А поскольку круг экспертов по вопросам охраны природы, несмотря на кажущуюся многочисленность, на самом деле весьма ограничен, то и результат рассмотрения документации примерно один и тот же. Только вот в чем он? Попробуем разобраться.

Будучи включенными в состав того или иного ведомства, осуществляющего государственное управление порученной сферой деятельности, экспертное подразделение обеспечивает выполнение основных задач, сформулированных в положении об этом органе государственного управления. Если экспертное подразделение входит в состав строительного ведомства, отвечающего за формирование и реализацию политики в проектировании и строительстве, то и направленность деятельности экспертного органа по рассмотрению "продуктов" такой политики должна отвечать задачам, решаемым данным ведомством. Если экспертиза находится в экономическом ведомстве, то в своих заключениях по поводу качества рассматриваемых решений концептуального уровня в предплановых документах (проектах концепций, программ, планов и т.д.) она будет отражать экономическую политику, формируемую данным ведомством. Если речь идет об отраслевой экспертизе, как бы ни уверяли руководители отраслевого ведомства, по принципиальным вопросам "своя" экспертиза никогда не разойдется в оценках со "своим" ведомством. И по-другому быть не может, да, наверное, и не должно.

А что же природоохранное ведомство? Целью проведения государственной экологической экспертизы является "установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы..." [29]. Но, что означает "определение допустимости реализации объекта"? Решения по объекту должны соответствовать требованиям нормативной документации, в том числе и по вопросам охраны природы. Однако нормативная документация, которая является основой любой экспертизы, имеется главным образом в строительном проектировании хозяйственных объектов.

Строительное проектирование - один из главных институтов в подготовке хозяйственных и иных решений, которое в вопросах охраны окружающей среды исходит из следующей посылки: нет норматива - нет воздействия на окружающую среду. В связи с этим никаких защитных мер от ненормируемого воздействия не предусматривается. О последствиях реализации намечаемой деятельности речь в проектировании практически не ведется, хотя в неявном виде их учет всегда присутствует в самих нормах, применение которых уже предотвращает возможные последствия. Существующая практика природоохранной деятельности основывается на нормировании воздействий и прогнозе изменений природных компонентов. Нормирование, как концентрированное и рафинированное выражение прошлого опыта, осуществляется через понимание последствий уже реализованной деятельности в прошлом, а планирование, программирование, проектирование и вообще развитие - это всегда шаги в будущее, то есть в неизвестное. Мы никогда не знаем, будет ли пригоден наш прошлый опыт в будущей деятельности, и если будет, то в какой мере.

Нормативным расчетам в настоящий момент подвергается лишь очень ограниченное число видов воздействий на окружающую среду. Большая же их часть ни допустимых "порогов", ни критериев оценки в рамках нормативного подхода не имеет. Нет даже адекватных средств выявления этих воздействий.

Наметившаяся в последнее время тенденция в использовании научных методов прогнозирования изменений окружающей среды не снимает возникающих проблем, поскольку возможности надежного прогнозирования очень ограничены. Отсутствуют критерии, задающие рамки научных исследований (то есть необходимый охват и глубину), неясно, как относиться к получаемым прогнозам и кто должен в конечном итоге оценивать их результаты (благоприятно - неблагоприятно): то, что плохо для одних, хорошо для других. Естественно, научное прогнозирование акцентируется на тех предполагаемых изменениях, которые, с точки зрения профессионалов, могут привести к негативным последствиям.

Сама же постановка задачи в традиционной модели природоохранной деятельности подразумевает принципиальную возможность сохранения той среды обитания, которая была до начала осуществления намечаемой хозяйственной деятельности, хотя заведомо понятно, что с привнесением новых объектов среда уже необратимо изменилась и речь может идти не о сохранении "старой", а о формировании "новой" окружающей среды. Объекты деятельности всегда проектируются как чужеродные элементы в окружающей среде, которая рассматривается часто с утилитарной точки зрения (использования ресурсов, рационального размещения объекта, выбора благоприятных природных условий для его эксплуатации и т.д.).

Перечисленное выше не означает необходимость отказа от нормативного подхода. Напротив, нормирование воздействий на окружающую среду есть особая и перспективная область деятельности, обеспечиваемая прошлым опытом, а также результатами проведения ОВОС. Важно другое - понимание принципиальной недостаточности нормативного подхода и вообще идеологии нормирования при решении экологических проблем. Таким образом, нормы строительного проектирования и прогноз изменения окружающей среды являются необходимыми, но недостаточными условиями для выработки экологически обеспеченных решений по объекту.

Государственная экологическая экспертиза, основываясь только на этих двух подходах, не сможет достичь поставленной перед ней цели.

Очевидно, достижение цели может произойти в случае пересмотра содержания самой экспертизы, когда в систему подготовки и принятия решений законодательно будут введены нормы и правила выявления и учета в принимаемых решениях возможных последствий реализации намечаемой деятельности - процесс ОВОС. Тогда по-иному сформируется истинный предмет экологической экспертизы - проверка соблюдения правильности и точности проведения процедур и операций ОВОС при подготовке обосновывающей документации. При этом перед экспертизой ставится исключительно сложная задача - анализ и оценка уровня экологической обеспеченности выработанных решений (насколько в них были учтены результаты, полученные при проведении ОВОС). Нормативной базой экологической экспертизы становится порядок проведения ОВОС.

Помимо этого, положительное заключение государственной экологической экспертизы должно быть основанием для согласования. Минприроды России заказчику хозяйственной деятельности экологических условий для выработки решений по объекту (в случае экспертизы - обоснований инвестиций) и экологических условий для реализации решений по объекту (после экспертизы ТЭО/проекта строительства объекта) [17].

Реализация методологии ОВОС в системе принятия решений зависит от многих факторов и не в последнюю очередь - от традиций общественного соучастия в их подготовке, которое составляет существо гражданского общества. Российское общество пока еще не является гражданским и среди его атрибутов большое значение имеют инструменты государственного контроля, призванные обеспечивать "принуждение" выполнения норм и правил, прописанных для использования в системе принятия решений. Поэтому институт государственной экологической экспертизы имеет исключительно важное значение для повышения качества принимаемых решений и реализации заказчиком идеологии ОВОС.