1 отделение – самое старое, занимается канцелярскими делами: принимает бумаги, регистрирует их, занимается всеми исходящими и входящими законами

2 отделение – создано в 1826 году. Занимается систематизацией узаконений. Свод Законов РИ – инкорпорация с элементами консолидации. Формально Балугьянский возглавляет 2 отделение, и на гербе у него стоит цифра 15, поскольку 15 томов Свода Законов РИ. Сперанский не ищет никакого идеального законодательства, а собирает все, что уже есть, все узаконения, которые уже существовали.

Сначала издается Полное собрание законов РИ, просто собрали все законы.
Но гораздо сложнее уложить все это в 15 томов и разложить их по отраслевому признаку, дабы они решали конкретные практические проблемы.
1) законы противоречат друг другу

2) есть пробелы в праве, этим Сперанский тоже занимается

3) нужно стилистически, технически унифицировать все эти нормы.

работа эта в сущности кодификационная, поскольку переработка качественная, существенная.

НО формально это инкорпорация с элементами консолидации. На памятнике Николаю I в Петербурге есть барельеф: Николай дает орден Андрея Первозванного М.М. Сперанскому за кодификацию. Кодификация имела сильнейший эффект: возникло юридическое образование, стало понятно, что нужно учить + возникла сама модель изучения права. Возникла важная проблема: как отличить указ от закона, и проблема эта будет иметь важные политические последствия. И самое главное, возникла традиция законотворчества: теперь вам нужно писать законы, исходя из того, что уже есть. Это вынуждает законодателя и чиновника знать, что уже существует в законе.  

3 отделение – политическая полиция. Во главе – Исаак Христофорович Бенкендорф, человек широких взглядов. Николай I при вступлении в должность Бенкендорфа подарил ему платок, чтобы он «утирал слезы вдовам». Цвет мундира у жандармов – голубой – цвет милосердия. Максимум жандармов – 5800 человек во время расцвета. Павел Иванович Пестель рассчитал, сколько ему нужно тайной полиции на Россию – приблизительно 126 тысяч человек.
Просуществует до 1880 года, когда будет заменено Департаментом полиции.
4 отделение – занималось благотворительностью, ведомство Марии Федоровны, мать Николая I. В память о ней создается это отделение, которое будет и заниматься помощью.
5 отделение – создается П.Д. Киселевым в 1835 году, а в 1837 из него выйдет министерство государственных имуществ, которое возглавит Киселев. Он герой войны 1812, долгое время будет править Валахией (Румынией), он учредит для Валахии конституцию. А когда вернется в Россию, проведет реформу государственной деревни.
Порядки по его реформе сохранятся еще 80 лет! Это заметный и важный шаг по решению крестьянского вопроса, волостные сходы, волостные суды и т.д.
6 отделение – занимается делами северного Кавказа.

Как отличить указ от закона? Казалось бы, все просто: указ – это акт правоприменения, закон – сама норма, правило, на основании и во исполнение которого издается указ.
На практике очень сложно их отличить. Например, есть такой закон, который применяется ежегодно - «закон о государственном бюджете» - а почему он тогда называется закон, а не указ? Где же тут нормы, если в бюджете есть конкретные указания на деньги конкретным лицам, отраслям.
Радикальное же отличие между указом и законом – в процедуре принятия, в учреждении, принимающем указ и закон: закон принимается в порядке закона, указ – в порядке указа. Вот такая демаркация будет вернее.

Все, что имело подпись государя, было законом. Законов не было, были утвержденные мнения, манифесты, положения, самого документа с названием «закон» не было.
А каков порядок принятия закона? Есть ли какая-либо процедура принятия закона, отличная от принятия указа?

Министр внутренних дел, известный ранее дипломат в Османской империи Игнатьев, смелый и умный обманщик. Пытался изменить правила управления Западной Сибирью, хотел поставить вопрос о генерал-губернаторе. И с Государственным Советом Игнатьев не может сдружиться, идет в Кабинет министров, а тот ему отказывает. Тогда Игнатьев идет к Александру III, а он подписывает закон! НО: Сенат отказывается публиковать это решение, так как закон должен в обязательном порядке пройти через Государственный Совет – этот случай единичный и шокирующий общество.
Стало быть, процедура принятия закона была.

Министр, захотев создать закон, просит у императора разрешение на создание закона. Комиссия создается, а затем этот закон должен обсуждаться в межведомственной комиссии, так как закон затрагивает сферу полномочий многих ведомств. Это обсуждение очень долгое. Интересы ведомств противоположны. Даже если члены комиссии не видят недостатков из-за своей некомпетентности (еще бы), они все равно пытаются найти недостатки, даже если их там и нет! Поэтому законы продвигаются очень долго. А если член комиссии не выявляет недостатки, то ему говорят, что он не выполнил свою функцию нахождения недостатков. Пусть даже проекты законов прошли через все комиссии, все разногласия сняты – закон идет в Государственный Совет, а перед этим через его департаменты. А Государственный Совет очень критично относится к законопроектам министров и чиновников. Государственный Совет составляли бывшие министры и чиновники, которые весьма не любили тех, кого не уволили (их самих-то уволили, и они ушли в госсовет). Поэтому голосование было не в пользу проекта, как правило.
Государственный Совет выносил на решение императора два проекта: мнение большинства и мнение меньшинства. Чаще всего он выбирал мнение большинства Государственного Совета. 

Интересно, что все эти решения готовятся государственной канцелярией.
Студенты заканчивают юрфак, и у них одна возможность, одна альтернатива – пойти на госслужбу (до судебной реформы). И самое лучшее место: Государственная канцелярия, НО: там не платят + мало вакансий, так что вы пойдете туда вне штата, и вам ничего платить не будут! Главное преимущество состоит в том, что вы находитесь в самом эпицентре государственной законотворческой деятельности. У Госсовета каникулы с июня по октябрь, т.е. огромные каникулы + работают они один-два дня в неделю – работать нужно только в это время, в остальное время не так напряжно.
Модест Андреевич Корф, ученик Сперанский вместе со Сперанским разработали канон: вам нужно сформулировать мнение большинства, чтобы государю было, что принять и из чего выбрать. И вы, как чиновник, готовите аргументы за обе стороны, особенно за меньшинство, поскольку государь должен чувствовать (!) равноценность мнений меньшинства и большинства, даже количество строк в их аргументах должно соответствовать. Император должен чувствовать, что там шли дебаты и мнения равносильны. Самые важные решения принимаются именно через Госсовет, важнейшие законы должны обязательно пройти через Госсовет. (Коркунов говорил, что законом можно называть только то, что прошло через Госсовет).
Все это – эти литературные пожелания, мнения - ложились на плечи Государственной канцелярии. В этом огромная роль Императорской канцелярии, которая эти мнения писала как равноценные и которая потом переводила их в законы.

Более простая модель: через Кабинет министров. Он состоит из ныне действующих министров, а не бывших, так что к инициативе коллег они относились хорошо: если вы заблокируете мнение коллеги, то завтра он заблокирует вашу, так что серьезных конфликтов в Кабинете министров не было. Но Кабинет министров более формализирован, техничен. Император в абсолютном большинстве случаев этот закон утверждал.

Самый короткий вариант: прийти напрямую к царю (каждый министр раз в неделю делал всеподданнейшие доклады царю). И тогда можно было и попросить продвинуть закон. Поэтому нужно было знать этикет, знать, как что говорить: сначала говорить незначимые вещи, чтобы его утомить, а затем сказать самое важное, когда он уже будет уставшим. Так же, наверное, нужно просить что-то у преподов и академ. руководителя.
Для Александра II папку нужно было сразу открыть, император подписывает и сразу закрыть, чтобы царь не видел свою подпись – он в себе очень сомневался, вдруг подпись плохо вышла. Николай II не мог слушать больше 15 минут.

Были ли в РИ политики до 1905 года?
У политика должна быть общая стратегия развития страны – в этом отличие политика от просто государственного деятеля. Министры же не имеют будущей стратегии развития страны (во всех сферах). Интересы министра ограничены только его сферой деятельности, он не может манифестировать свои взгляды на общую стратегию развитию страны. Поэтому единственным политиком в стране был император. Насколько он с этим справлялся?

Губернатор подписывает 100к бумаг в год – 350 бумаг в день. Он их даже не читал, как правило.
Император – 40к бумаг в год, и император эти бумаги не читает, а бумаги могут конкретно противоречить друг другу. А у императора нет возможности контролировать все эти документы. А кто же все эти бумаги пишет? Не только министры – они работали с гораздо большей интенсивностью, чем император, министры пашут вообще без отдыха. А законотворческой деятельностью занимались его заместили, которые передоверяют эти функции руководителям департамента и их помощником – именно ими законы и писались, а затем доходили до императора, который их и не читал.
При Александре III государственный секретарь материалы, законопроекты Государственной канцелярии переписывал в 2-3 строчки, чтобы царь не тратил на это много времени.

Политик был один, а политику он не осуществлял. А осуществляли ее те, кто политиками не являлись. Преимущества этой системы:
1) решения готовились профессионалами – технократами, у которых нет взглядов и убеждений, зато есть профессиональные навыки
2) есть сложная модель сдержек и противовесов: столкновение ведомственных интересов, и нет места отдельно взятой воле. Все сбалансировано.

Вариант решения крестьянского вопроса по Витте: крестьянина нужно освободить от крестьянской общины, он должен стать отдельным землевладельцем, а субсидии и все такое – это кидание денег в пропасть; главное – чтобы у крестьянина была независимость и ответственность. Плеве рассуждал совсем иначе: мы не можем освободить крестьянина от общины – он убежит в город, станет пролетарием, и на него будут влиять революционеры и студенты. Поэтому крестьянин должен остаться крестьянином, но должен получать максимальную помощь со стороны государства, максимальную!
НО и тот, и другой министр исходят из зоны своей ответственности: министр финансов (Витте) ни в коем случае не хочет тратить государственных средств и платить крестьянам; а Плеве стоит во главе министерства внутренних дел, и его задача сохранить стабильность и порядок, деньги его не волнуют, лишь бы не было революционной ситуации. И Плеве, и Витте исходят из ведомственных интересов – и так случалось постоянно.
Недостатки такой системы:

1) вектора развития страны не было, политиков же нет, следовательно, перманентное сохранение статус-кво. Корабль неповоротливый
2) чиновников подбирают не по их взглядам, не по убеждениям, а по их профессиональным навыкам, но никто ведь не знает, какие у них взглядов. И взгляды у них могут быть на самом деле самые оппозиционные, и так случилось к началу XX века! Оппозиция исходит из самих же чиновников и очень часто министров. И их взгляды – один из факторов революционного процесса 1905-07 гг.

Все ложилось на плечи бюрократии. Большую часть 19 века Россия развивалась как бюрократическая империя. У Великих реформ нет социальной, политической, экономической подкладки. Они обеспечивают модернизацию и европеизацию России исходя из интересов высшей бюрократии.

[1] Цитата из работы Успенского: http://ec-dejavu.ru/r/Raskol.html