Цель лекции: уяснение вопросов, связанных с сущностью и видами административно-правовых режимов Российской Федерации.

Вопрос 1. Понятие и виды административно-правовых режимов.

Правовой режим – это совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенную деятельность людей. Режим выражает степень жесткости правового регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допускаемый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности.

Режимы могут быть межотраслевыми, т.е. урегулированными несколькими отраслями права; отраслевыми – административно-правовой (режим секретности), финансово-правовой (финансовый контроль), гражданско-правовой (режим собственности супругов) режимы и др.

Административно-правовой режим сопровождает деятельность публичной администрации при ее взаимодействии с гражданами, организациями и между различными звеньями администрации в ходе реализации основных задач и функций в определенных условиях. В рамках административно-правового режима можно выделить:

- общий административно-правовой режим (законности государственной администрации, режим государственной службы);

- специальный административно-правовой режим (применяется на строго определенной территории, в отношении определенных объектов или предметов).

Цели воздействия специальных административно-правовых режимов:

1. обеспечение конституционной безопасности;

2. обеспечение функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность;

3. определение порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия;

4. установление порядка пользования предметами, представляющими повышенную общественную опасность, или сведениями, составляющими государственную или иную тайну, охраняемую законом, и др.

Следует заметить, что специальные административно-правовые режимы (САПР) можно классифицировать по различным основаниям. На наш взгляд, предпочтительно выглядит основание, по которому режимы отличаются друг от друга по юридическим свойствам. Так, САПР по указанному значению можно разделить на ординарные и экстраординарные (режимы военного или чрезвычайного положения). Последние выделяются от других, благодаря своими качествам. При их осуществлении, к примеру:

1. Используются государственные меры, ограничивающие права и свободы граждан и организаций.

2. Вводятся дополнительные административно-правовые обязанности и запреты (трудовая повинность, запрет нахождения в общественных местах в определенное время суток).

3. Органам государственной власти для обеспечения режимных мероприятий могут предоставляться чрезвычайные полномочия.

4. Могут вводиться формы особого управления территорией, если органы исполнительной (представительной) власти, органы местного самоуправления не способны нормализовать обстановку в пределах режимной территории.

5. Вводимые обязанности, запреты, ограничения всегда носят временный характер, которые не обязательно измеряется временным отрезком. Например, время, на которое вводится режим военного положения, законом не оговаривается.

Следует также отметить, что могут возникнуть различные экстремальные ситуации «регионального бедствия», диктующие необходимость применения особых мер, но по строгости и объему правоограничений они уступают тем мерам, которые применяются при введении экстраординарных режимов.

Охарактеризуем отдельные ординарные САПР.

Режим секретности является постоянным, общегосударственным. Его требования обязательны для исполнения на территории РФ и за ее пределами органами государственной власти. органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами РФ, взявшими на себя обязательства либо обязанности по своему статусу исполнять требования законодательства о государственной тайне. Так, на территории РФ полномочиями по обеспечению режима секретности обладает федеральная служба безопасности РФ, за пределами России – Служба внешней разведки.

Таможенный режим – это постоянный общегосударственный режим перемещения через таможенную границу РФ товаров, грузов и транспортных средств. Он закрепляется системой юридических норм, регулирующих деятельность по перемещению материальных ценностей через таможенную границу России.

К компонентам таможенного режима относятся: меры таможенной политики; таможенное оформление; таможенные платежи; таможенный контроль; правила пользования и распоряжения «затаможенными» товарами и транспортными средствами и др. Основным субъектом, обеспечивающим таможенный режим, является Федеральная таможенная служба РФ, находящаяся в ведении Правительства РФ.

Режим охраны Государственной границы Российской Федерации.

Государственная граница – это линия и проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории РФ (сушу, воду, воздушное пространство, недра).

Государственная граница выполняет 2 основные функции: обеспечивает безопасность страны и служит передовой линией контактов с другими государствами. В указанном аспекте следует вести речь о режиме в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (крупные аэропорты, морские порты) и пограничном режиме (устанавливается в пограничной полосе, ширина которой 5 км).

Режим закрытого административно-территориального образования (ЗАТО).

Устанавливается в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты сведений, составляющих государственную тайну, пресечения противоправных действий в отношении охраняемых предприятий и объектов, обеспечения безопасности для работы и проживания граждан, защиты окружающей среды. Он включает в себя:

- режим запретной зоны (граница запретной и контролируемой зон обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны);

- ограничение на въезд и постоянное проживание;

- ограничения (запреты) на полеты летательных аппаратов над территорией ЗАТО;

- ограничение на ведение хозяйственной деятельности, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом;

- ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане или лица без гражданства.

Для поддержания данного режима привлекаются воинские подразделения, подразделения военизированной охраны объектов, также подразделения органов внутренних дел, дислоцированных на этой территории.

Вопрос 2. Административно-правовой режим чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение – особый правовой режим деятельности публичных органов (государственных органов, органов местного самоуправления), организаций, должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод личности, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Цели введения чрезвычайного положения:

- устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения;

- обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, прав организаций;

- защита конституционного строя Российской Федерации.

Чрезвычайное положение (ЧП) вводится указом Президента РФ на всей территории РФ (до 30 суток) или в ее отдельных местностях (до 60 суток). Данный указ подлежит немедленному обнародованию, а также незамедлительному официальному опубликованию.

После обнародования акта главы государства о введении ЧП члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ прибывают к месту заседания Палаты в короткие сроки без специального вызова. С момента обнародования в течение 72 часов члены Совета Федерации РФ в первоочередном порядке решают вопрос об утверждении (не утверждении) такого указа.

В случае не утверждения Указа о введении ЧП он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования. Об этом сообщается населению в том же порядке, когда вводилось чрезвычайное положение.

Если же введено ЧП, то в трехдневный срок МИД России уведомляет Генерального Секретаря ООН и Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от международных норм, об объеме этих отступлений и причинах такого решения. Если режим ЧП вводится в отдельных местностях РФ, то в течение суток с момента утверждения Указа МИД России уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для его введения.

Для уяснения сущности и значения режима ЧП проследим составляющие элементы акта главы государства о его введении. В указе Президента РФ о введении ЧП должны быть определены:

А. Обстоятельства, послужившие основанием для введения ЧП (ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении»):

а) общественно опасные противоправные действия лиц, угрожающие государственной и общественной безопасности (попытка насильственного изменения конституционного строя РФ; вооруженный мятеж; массовые беспорядки; подготовка и деятельность вооруженных формирований и др.);

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, эпидемии, эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных или иных бедствий, которые повлекли (могли повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде.

Б. Обоснование необходимости введения ЧП.

Следует заметить, что ЧП вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

В. Границы территории, на которой вводится ЧП.

Г. Силы и средства, обеспечивающие режим ЧП.

Ими могут быть: органы внутренних дел, учреждения и подразделения уголовно-исполнительной системы, внутренние войска МВД России, подразделения Федеральной службы безопасности, органы по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

На территории, где введено ЧП, для осуществления единого управления силами и средствами. Обеспечивающими данный режим, Указом Президента РФ назначается комендант территории.

В исключительных случаях на основании Указа Президента РФ дополнительно могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы.

Д. Перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод человека и гражданина, прав организаций и общественных объединений (ст. 11 Закона). Они применимы к любым обстоятельствам, послужившим основание для введения ЧП.

- полное или частичное приостановление на территории, где введено ЧП, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ и органов местного самоуправления;

- ограничения на свободу передвижения, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд и пребывание на данной территории иностранных граждан и апатридов;

- усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране;

- установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

- установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

- запрещение или ограничение проведения публичных массовых мероприятий;

- запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

- ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

- приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

- эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы при наличии реальной угрозы их уничтожения.

В соответствии со ст. 12 ФКЗ «О чрезвычайном положении» в случае введения данного режима на основании п. «а» ст. 3 данного Закона могут вводиться и другие ограничения и запреты, например, комендантский час, ограничения свободы печати и других средств массовой информации, введение временной цензуры, приостановление деятельности общественных объединений, проверка документов, досмотр вещей, жилища и транспортных средств, ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов к оружию и др.

Дополнительными ограничениями при введении ЧП на основании п. «б» ст. 3 Закона являются:

- временное отселение жителей в безопасные районы;

- введение карантина, санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

- привлечение государственного материального резерва;

- мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ;

- отстранение от работы на период ЧП руководителей организаций в связи с ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей и назначение вместо них других лиц.

Граждане, должностные лица за нарушение требований режима ЧП несут административную ответственность (ст. 20.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях) и уголовную ответственность за деяния, совершенные в зоне чрезвычайной экологической ситуации (статьи 250, 254, 256 Уголовного кодекса РФ).

Правосудие на территории, где введено ЧП, осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и законами РФ, в отдельных обстоятельствах может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

То же правило распространяется на деятельность прокуратуры. При введении ЧП на территории нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором может создаваться межрегиональная прокуратура.

О прекращении режима ЧП и о возобновлении в полном объеме прав и свобод граждан и прав организаций МИД России информирует Генерального секретаря ООН и Генерального секретаря Совета Европы. При необходимости главой государства может вводиться особое управление территорией путем создания:

- временного специального органа управления территорией (при этом ограничиваются или приостанавливаются полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления);

- федерального органа управления территорией (его создание влечет приостановление полномочий представительных, исполнительных органов субъекта РФ и органов местного самоуправления).

Следует отметить, что вместе указанные органы функционировать не могут.

При условии, что обстановка на территории ЧП не нормализовалась, а сроки, предусмотренные указом Президента РФ истекли, режим ЧП может быть продлен. Порядок продления времени действия ЧП таков же, как и при его введении.

Вопрос 3. Меры, применяемые государством в период военного положения.

На территории Российской федерации действую положения Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении». До его принятия в свое время действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении». В нем, в частности, предусматривались такие ограничения, как:

- привлечение к трудовой повинности;

- установление военно-квартирной обязанности;

- производство обысков и задержания;

- установление норм отпуска населению продовольственных и промышленных товаров;

- запрещение въезда и выезда на территорию военного положения без специального разрешения;

- комендантский час;

- изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества (реквизиция) и др.

Данный режим в настоящее время вводится с целью создания условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ на всей территории России или в ее отдельных местностях Президентом РФ.

Военное положение вводится Указом главы государства, который незамедлительно сообщает об этом Федеральному Собранию РФ. Указанный акт обнародуется, незамедлительно опубликовывается и передается на утверждение Совета федерации Федерального Собрания РФ. В течении 48 часов с момента получения этого указа данная Палата должна рассмотреть его (в исключительных случаях указанный срок может быть и больше, прямых указаний в законе на этот счет нет). Не утвержденный Советом Федерации Указ о введении военного положения прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения, о чем оповещается население.

Основания для введения военного положения:

1. Вторжение или нападение Вооруженных Сил иностранного государства (иностранных государств) на территорию РФ, любая военная оккупация территории РФ, либо любая аннексия территории РФ или ее части с применением вооруженной силы.

2. Бомбардировка или применение любого оружия Вооруженными Силами иностранного государства (иностранных государств) против РФ.

3. Блокада портов или берегов РФ Вооруженными Силами иностранного государства (иностранных государств).

4. Нападение Вооруженных Сил иностранного государства (иностранных государств) на ВС РФ или другие войска независимо от места дислокации.

5. Действия иностранного государства (иностранных государств), позволяющего использовать свою территорию другому государству для совершения акта агрессии против РФ.

6. Засылка иностранным государством (иностранными государствами) или от имени иностранного государства вооруженных групп, банд, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против России, равные актам агрессии.

При этом следует заметить, что Указ Президента РФ о введении военного положения только вводит в действие рассматриваемый Федеральный конституционный закон, т.к. в самом акте главы государства отражаются обстоятельства, время и территория, на которую распространяются положения Закона.

Для полной картины административно-правового режима военного положения необходимо остановиться на характеристике мер, применяемых государством для его обеспечения. Ограничения отдельных прав и свобод граждан, прав организаций, вводимые на время военного положения, можно классифицировать на три основных группы.