В условиях осуществления радикальной политической реформы важным элементом процесса развития народовластия в России стало внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации. Конституция РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 3) впервые относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя России и определяет его в качестве самостоятельной формы - осуществления народом принадлежащей ему власти. Тем самым впервые на конституционном уровне закреплено существование независимой от государства системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрывать в следующих аспектах: местное самоуправление как субъективное право жителей муниципального образования на самостоятельное заведование местными делами; местное самоуправление как деятельность населения по самостоятельному решению вопросов местного значения; местное самоуправление как форма народовластия; местное самоуправление - одна из разновидностей социального управления, существующая наряду с государственным управлением; местное самоуправление как одна из основ конституционного строя.

Наиболее распространенной является точка зрения о том, что местное самоуправление - это гарантированная Конституцией РФ организация многообразной деятельности населения муниципального образования по самостоятельному решению вопросов местного значения.

Понятие основ местного самоуправления является новым для отечественного государствоведения. Впервые оно было закреплено в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления) в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Несмотря на существующие в юридической науке различные точки зрения по поводу понятия и содержания основ местного самоуправления, большинство российских ученых признают, что основы местного самоуправления являются предпосылками и условиями, при наличии которых возможно реальное и эффективное решение населением практически всех вопросов местного значения, а в качестве таких предпосылок и условий выделяют правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические.

Исходя из того что местное самоуправление является самостоятельной формой народовластия, в Конституции РФ и федеральных законах закрепляются только наиболее принципиальные, важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований правовые положения (основы) его организации. В соответствии с ними принимаются законы или уставы субъектов РФ, уставы муниципальных образований, содержащие правовые нормы, детализирующие и конкретизирующие положения Основного Закона Российского государства и федеральных законов.

Конституция РФ (ст. 132) связывает самостоятельность деятельности населения муниципального образования по осуществлению местного самоуправления с определением территорий, на которых население вправе осуществлять местное самоуправление, и наделением органов местного самоуправления полномочиями по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов.

Указанные положения Основного Закона Российского государства детализируются и конкретизируются в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, в котором закреплено, что главными в деятельности населения по решению задач местного значения являются правовые, территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления, и раскрывается их содержание.

Основы местного самоуправления можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее принципиальные правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические начала деятельности населения по решению задач местного значения.

Правовые основы местного самоуправления. В соответствии с принципами правового государства самостоятельная деятельность населения по эффективному решению вопросов местного самоуправления возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Правовые основы местного самоуправления находят свое отражение в международно-правовых актах, Конституции РФ и федеральных законах, конституциях, уставах и законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований.

Важнейшим международно-правовым актом по вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. по инициативе постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе и вступившая в силу в Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле местное самоуправление объявляется в качестве одной из основ конституционного строя любого демократического государства, а его развитие представляется как вклад в построение единой Европы, основанной на принципах демократии и права.

Часть I Хартии посвящена законодательному закреплению основ местного самоуправления. В ней закрепляются гарантии самостоятельности и защиты местного самоуправления, порядок реализации органами местного самоуправления своих полномочий, источники финансирования местного самоуправления, вопросы судебной защиты прав местного самоуправления. В части II Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших. Государство обязуется соблюдать не менее 20 пунктов ч. I Хартии. Часть III Хартии устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии.

Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Заседания Конгресса проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.

2. Конституция РФ содержит начала всех правовых актов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления, и закрепляет в гл. 8 "Местное самоуправление" наиболее важные принципиальные положения, определяющие основные цели и задачи местного самоуправления, роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения.

Основной Закон Российского государства в ч. 1 ст. 130 закрепляет вопросы местного значения, в решении которых органы местного самоуправления независимы от государства: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.

Эта же статья Конституции РФ закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления.

Правовые основы местного самоуправления закрепляются также в федеральных законах. Важнейшим из них является Закон об общих принципах организации местного самоуправления, который определяет общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Правовые основы местного самоуправления содержатся также в других федеральных законах: Законе об основных гарантиях избирательных прав, Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральном законе от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др.

Правовые основы местного самоуправления содержатся в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. Как уже было отмечено выше, такие законы детализируют, конкретизируют положения федеральных законов по конкретным вопросам организации местного самоуправления, а в ряде случаев основываются на бланкетных (отсылочных) нормах Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Анализ таких норм показывает, что для реализации положений Конституции и федерального законодательства в каждом субъекте РФ должны приниматься законы по вопросам административно-территориального устройства, местного самоуправления, организации и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления и местного референдума, организации муниципальной службы, регистрации уставов о местном самоуправлении муниципальных образований, осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 2 ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления принимаемые субъектами РФ нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления должны находиться в полном соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

5. Правовые основы местного самоуправления закрепляются также в нормативных правовых актах, принятых путем прямого волеизъявления населения муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления.

Важнейшим актом такого рода является устав муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно. Устав муниципального образования принимается в обязательном порядке и подлежит государственной регистрации. Он должен соответствовать Конституции РФ, законам Российской Федерации и законам субъектов РФ. В случае противоречия положений устава муниципального образования положениям указанных нормативных правовых актов в его регистрации может быть отказано. Устав муниципального образования вступает в силу только после его официального опубликования (обнародования).

Помимо уставов, органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) и другие правовые акты. Правовые акты представительных органов местного самоуправления именуются решениями. Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации), а также глава муниципального образования в пределах своих полномочий издают постановления и распоряжения.

Территориальные основы местного самоуправления. Под территориальными основами местного самоуправления принято понимать совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Такая организация включает в себя решение целого ряда важных вопросов.

1. Определение круга территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Конкретизируя приведенное конституционное положение, Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. ст. 1, 12) закрепляет, что местное самоуправление осуществляется в пределах территорий муниципальных образований - городских, сельских поселений (городов, поселков, станиц), нескольких поселений, объединенных общей территорией (районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), части поселения.

При этом законодатель предусматривает возможность использования нескольких вариантов создания муниципальных образований. Во-первых, выделяя такую группу муниципальных образований, как городские, сельские поселения (города, поселки, станицы), законодатель исходит как из административно-территориального деления субъектов РФ, так и из того, что местное самоуправление должно осуществляться на населенной территории. Таким образом, федеральное законодательство оставляет за субъектами РФ право на решение вопросов административно-территориального устройства и конкретного наименования - муниципальных образований.

Во-вторых, муниципальными образованиями могут быть несколько поселений, объединенных общей территорией (район (уезд), сельский округ (волости, сельские советы). Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает два основных способа организации местного самоуправления на территории района (уезда), сельского округа (волости, сельского совета). Первый способ предполагает образование единого районного или окружного муниципального образования, на территории которого отсутствуют иные самостоятельные муниципальные образования. Такое районное или окружное муниципальное образование имеет единые муниципальную собственность, органы местного самоуправления, бюджет, территорию и т.д. Создание такого муниципального образования возможно только при наличии на то воли населения всех городских и сельских поселений, расположенных на его территории. Эта воля может быть проявлена или в ходе проведения местного референдума, или путем принятия решения соответствующим представительным органом местного самоуправления. Второй способ предполагает наличие на территории районного или окружного муниципального образования других муниципальных образований (городских, поселковых, сельских).

В-третьих, муниципальные образования могут создаваться на части поселения (территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и т.д.). В таком случае население обычно осуществляет местное самоуправление посредством организации территориального общественного самоуправления.

Приведенные варианты организации местного самоуправления не исключают и другие возможности решения этого вопроса. Так, Федеральный закон от 17 марта 1997 г. "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает особенности местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с Законом на их внутригородских территориях местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами данных субъектов РФ. Кроме этого, Закон допускает, что в этих городах в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления.

Важно иметь в виду, что в целях обеспечения конституционного строя, обороны страны и безопасности государства на отдельных территориях допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления. К числу таких отдельных территорий относятся территории закрытых административно-территориальных образований. В соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 года "О закрытом административно-территориальном образовании" таковым признается территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасности функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

2. Закрепление в нормах права ведущей роли населения муниципального образования в решении вопросов его территориального устройства. Во-первых, это правило о том, что вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований, установления или изменения их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

Во-вторых, положением, определяющим ведущую роль населения муниципального образования в решении вопросов его территориального устройства, являются императивные нормы закона о том, что изменение границ муниципального образования по инициативе органов местного самоуправления не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.

В-третьих, ведущая роль населения муниципального образования в решении вопросов его территориального устройства проявляется в положениях закона, закрепляющих обязанность органов государственной власти субъектов РФ учитывать мнение населения при решении вопросов изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.

3. Определение видов земель, составляющих территорию муниципального образования.

В соответствии со ст. 19 Земельного кодекса РФ в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. В муниципальной собственности могут также находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю".

В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований. В субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются.

Организационные основы местного самоуправления. Понятие "организационные основы местного самоуправления" связано с деятельностью по определению: структуры органов местного самоуправления, принципов и форм их деятельности, организации муниципальной службы. Таким образом, организационные основы местного самоуправления можно определить как совокупность правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, основные принципы и формы их деятельности, организацию муниципальной службы.

Особенность правового положения органов местного самоуправления состоит в том, что, во-первых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, во-вторых, органы местного самоуправления в случае наделения их отдельными государственными полномочиями могут участвовать в осуществлении государственных функций и их деятельность по исполнению такого рода полномочий должна находиться под контролем государства.

Россия - правовое государство. Российское государство определяется Конституцией РФ как правовое. Правовым государством называется такое государство, которое во всей своей деятельности подчиняется праву, функционирует в определенных законом границах.

С принятием новой Конституции завершился начавшийся в 1991 году период, в рамках которого осуществлялся поворот правовой системы Российской Федерации к признанию и гарантированности прав человека и гражданина. 22 ноября 1991 года в России была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина, полностью соответствующая Всеобщей декларации прав человека.