Во 2 квартале 2018 года Ульяновским УФАС России завершено проведение двух проверок, а именно: в отношении ПАО «Т Плюс» и в отношении Администрации МО «Инзенский район», результаты которых позволяют говорить о типичности выявляемых нарушений в действиях сетевых и ресурсоснабжающих организаций, а также в действиях органов местного самоуправления. 

Проверка в отношении ПАО «Т Плюс» выявила следующие нарушения:

1.   При анализе ввода в эксплуатацию узлов учета у потребителей установлено следующее.

Порядок ввода приборов учета в эксплуатацию и их периодической проверки регулируется Правилами коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденными Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 N 1034.

Часть исследованных заявок направлялась потребителями в ОАО «Энергсбыт Плюс», часть – в ПАО «Т Плюс». Акты ввода узла учета утверждены ОАО «Энергосбыт Плюс».

Данный порядок предусматривает составление акта ввода в эксплуатацию узла учета после его монтажа и опытной эксплуатации.

Для случаев ежегодной проверки узлов учета Порядком предусмотрено составление актов периодической проверки узла учета.

Распоряжением ОАО «Энергосбыт Плюс» от 25.04.2017 №17-р «О введении коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя у клиентов» утверждена соответствующая форма акта периодической проверки узла учета тепловой энергии у потребителя (приложение 2).

Из анализа представленных актов следует, что перед очередным отопительным сезонов составляется акт повторного ввода в эксплуатацию узла учета тепловой энергии у потребителя, что указанным выше порядком не предусмотрено.

В соответствии с пунктом 68 данного Порядка акт ввода в эксплуатацию узла учета служит основанием для ведения коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя по приборам учета, контроля качества тепловой энергии и режимов теплопотребления с использованием получаемой измерительной информации с даты его подписания.

Однако ни в одном представленном акте ввода в эксплуатацию не имеется даты его подписания.

С учетом того, что акты проверки работоспособности приоров учета должны составляться в том же порядке, соответственно, также должны иметь дату его подписания, которая также отсутствует на актах повторного ввода в эксплуатацию.

При этом выявлено, что в актах ввода в эксплуатацию дата ввода прибора учета в ряде случаев указана ранее даты поступления заявки на допуск в эксплуатацию прибора учета. В иных представленных актах ввода в эксплуатацию дата допуска приборов учета эксплуатацию после получения заявки ОАО «Энергосбыт Плюс».

Несоблюдение требования пункта 68 влечет, во- первых, невозможность установления точной даты, с которой должен быть введен узел учета у потребителя, во-вторых, создает дискриминационные условия деятельности потребителей.

Согласно статье 10 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе создание дискриминационных условий (п.8).

2. При анализе процедуры ввода приборов учета в эксплуатацию установлено также наличие незаконных требований теплоснабжающей организации по требованию замены прибора учета в отношении отдельных потребителей, несмотря на то, что в данных актах указано, что сроки поверки и / или эксплуатации данных приборов учета позволяют эксплуатировать их за пределами сроков, указанных в требовании о замене, выданном ПАО «Т Плюс».

В иных представленных актах такое требование замены приборов учета отсутствует.

3. При анализе процедуры подключения к системам теплоснабжения установлено следующее.

Правила подключения к системам теплоснабжения утверждены Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 N 307.

В 2017 году за процедуру технологического присоединения осуществлена оплата 20 субъектами – заявителями.

При этом, установлено, что 07.02.2017 ООО «Центр Ульяновского бизнеса» обратилось в ПАО «Т Плюс» за технологическим присоединением объекта – здания административно-бытового корпуса, расположенного по адресу: 9-й проезд Инженерный, 4 в Заволжском районе г. Ульяновска. 07.02.2017 проект договора с условиями подключения направлен заявителю. В разделе 2 договора указано, что размер платы за подключение, подлежащей оплате заявителем, составляет 1209512,73 руб. 15% должны были быть внесены в течение 15 дней с даты заключения данного договора, 50% должны были быть внесены в течение 90 дней с даты заключения данного договора, но не позднее даты фактического подключения, оставшаяся доля платы за подключение подлежала оплате в течение 15 дней с даты подписания сторонами Акта о подключении, фиксирующего техническую готовность к подаче тепловой энергии и теплоносителя на подключаемый объект. Планируемая дата подключения объекта – 31.12.2017.

Согласно представленным пояснениям ПАО «Т Плюс» (исх. от 09.04.2017) договор на технологическое присоединение с ООО «Центр Ульяновского Бизнеса» не заключен.

10.10.2017 ООО «Центр Ульяновского Бизнеса» заключает договор теплоснабжения и поставки горячей воды на нежилое здание, расположенные в г. Ульяновске по 9-му проезду Инженерному, 4. Нагрузка на отопление по договору – 0,272200Гкал/ч, как ранее было указано в проекте договора на технологическое присоединение от 07.02.2017.

Правила подключения к системам теплоснабжения, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 N 307, не предусматривают возможность освобождения от внесения платы за подключения при осуществлении технологического присоединения, а также осуществление процедуры технологического присоединения по какой-либо иной процедуре, чем предусмотрено данными Правилами. Переписки по переуступке мощности также не представлялось.

Таким образом, усматривается создание дискриминационных условий в действиях ПАО «Т Плюс» при осуществлении процедуры технологического присоединения в части взимания платы за технологическое присоединение.

4. При анализе процедуры заключения договоров  теплоснабжения и поставки горячей воды установлено следующее.

В соответствии с пунктом 39 Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 08.08.2012 №808 (далее также – Правила), в случае отсутствия в заявке сведений или документов, указанных в пунктах 35 и 36 настоящих Правил, единая теплоснабжающая организация обязана в течение 3 рабочих дней со дня получения таких документов направить заявителю предложение о представлении недостающих сведений и (или) документов. Необходимые сведения и документы должны быть представлены в течение 10 рабочих дней. Датой поступления заявки считается дата представления сведений и документов в полном объеме.

Согласно пункту 40 данных Правил единая теплоснабжающая организация обязана в течение 10 рабочих дней с момента получения надлежаще оформленной заявки и необходимых документов направить заявителю 2 экземпляра подписанного проекта договора. Заявитель в течение 10 рабочих дней со дня поступления проекта договора обязан подписать договор и 1 экземпляр договора направить единой теплоснабжающей организации.

В отношении отдельных потребителей, количество которых позволяет сделать вывод о нарушении в системе организации отношений с потребителями, договоры заключены с нарушением сроков, предусмотренных Правилами организации теплоснабжения.  

По всем выявленным фактам Ульяновское УФАС России выдало ПАО «Т Плюс» предупреждения.

Одно из них оспорено в части, но решение Арбитражным судом на настоящий момент не вынесено.

При проверке Администрации МО «Инзенский район» выявлены следующие нарушения.

1) Типовое нарушение предоставления без торгов муниципального имущества на срок более 1 месяца в течение 6 календарных месяцев, а именно: передана - Блочно- модульная котельной «АСТ-БЛОК-600 (R)» по адресу: Инзенский район, с. Труслейка, ул. Луговая, д.103А) - МУП «Инзатеплоком» до 11.08.2017 на праве безвозмездного пользования по Постановлению от 20.03.2017 №177 нарушает п.11 ч.1 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

2. Постановлением Администрации МО «Инзенский район» от 30.12.2013 №1511 утверждена схема размещения рекламных конструкций на территории МО «Инзенский район».

Приложением к данному постановлению является схема размещения рекламных конструкций на территории МО «Инзенский район».

Данная схема не соответствует ч. 5.8 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 №38-ФЗ «О рекламе» (далее - Закон «О рекламе»).

В соответствии с ч. 5.8 ст.19 Закона «О рекламе» органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах.

Заключение договора на размещение рекламных конструкций на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности возможно только на основании торгов при наличии схем.

Следовательно, до утверждения схемы проведение торгов на размещение рекламных конструкций на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, невозможно.

Таким образом, в бездействии Администрации МО «Инзенский район» по неутверждению Схемы размещения рекламных конструкций сдержатся признаки нарушения п.2 ч.1 ст.15 Закона «О защите конкуренции».

3. По результатам торгов (извещение №150917/0065742/01) на сайте torgi.gov.ru) 19.10.2017 между Администрацией МО «Инзенский район» (Арендодатель) и ООО «Эко-Сервис» (Арендатор) заключено 4 договора аренды объектов, срок ввода в эксплуатацию которых составляет более 5 лет до даты размещения извещения о проведении торгов.

В соответствии с.3 ст.28.1 Закона «О теплоснабжении» в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

В соответствии с ч.33 ст.28.1 Закона «О теплоснабжении» договор аренды объекта теплоснабжения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенный с нарушением требований, установленных частью 3 или 23 настоящей статьи, является ничтожным.

Следовательно, договора аренды объекта теплоснабжения, находящийся в собственности «МО «Инзенский район» №11,12,13,14 от 19.10.2017 заключены с нарушением ч.1 ст.15 Закона «О защите конкуренции».

4. Согласно части 3 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, 5 органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услугусловиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Если потребителем муниципальной (государственной) услуги являются только органы государственной власти и местного самоуправления, то получается, что создается хозяйствующий субъект, который изначально обеспечивается гарантированным рынком сбыта своих услуг (А74-8533/2015). Соответственно, выдача муниципального (государственного) задания и субсидирование учреждения, действующего на товарном рынке в качестве хозяйствующего субъекта, предоставление субсидий на выполнение работ, оказание услуг, которые должны быть закуплены через публичные процедуры, предоставляют данному лицу преимущества в хозяйственной деятельности.

Из анализа муниципального задания МБУ «Централизованная бухгалтерия» на 2016, 2017 год видно, что потребителями услуги является: в 2016 году - Администрация МО «Инзенский район», Совет депутатов МО «Инзенский район», МКУ «Управление архитектуры и строительства», МБУ «Управление культуры и организации досуга населения МО «Инзенский район»; в 2017 - 2018 годах – муниципальные учреждения, бюджетные казенные учреждения. Наименование муниципальной услуги – услуга по ведению бухгалтерского учета и формирование регистров бухгалтерского учета муниципальных учреждений.

Оказание услуг в рамках обеспечения муниципальных нужд осуществляется самому муниципальному образованию. Услуги по ведению бухгалтерского учета не относятся к тем видам работ и услуг, которые указаны в статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 9.2 Закона о некоммерческих организациях и которые должны осуществляться в ходе исполнения муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Следовательно, названные услуги являются муниципальной нуждой, и могут быть получены муниципальным образованием только в установленном Законом о размещении заказов порядке.

Таким образом, администрация создала указанное бюджетное учреждение и возложила на него обязанности по осуществлению деятельности, связанной с исполнением указанных услуг для муниципальных нужд за счет получения бюджетных субсидий, без осуществления процедуры размещения муниципального заказа путем проведения торгов в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов.

Таким образом, включив в муниципальное задание лицу, которое является хозяйствующим субъектом, только те услуги и работ, потребителем которых являются органы местного самоуправления и отраслевые органы управления Администрации МО «Инзенский район» учредитель предоставил необоснованные преимущества осуществления хозяйственной деятельности МБУ «Централизованная бухгалтерия» по сравнению с иными лицами, оказывающими услуги бухгалтерского учета.

Аналогичная ситуация выявлена при анализе создания и функционирования МБУ «Центр технического обслуживания муниципальных учреждений МО «Инзенский район».

Кроме того, поскольку потребителями услуги являются только органы местного самоуправления, соответственно, все закупаемые товары, работы, услуги, являются обеспечением муниципальных нужд МО «Инзенский район».

По отдельным нарушениям Ульяновское УФАС России выдало Администрации предупреждения, которые находятся на стадии исполнения, также возбуждено одно дело о нарушении антимонопольного законодательства.

II. Разъяснения ФАС России «О применении п.2 ч.1 ст. 11 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

Согласно положениям пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, или между хозяйствующими субъектами, осуществляющими приобретение товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах.

Исходя из буквального толкования пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции, нарушением антимонопольного законодательства будут признаваться не только действия, которые привели к повышению, снижению иди поддержанию цен на торгах, но и действия, которые могли привести к указанным последствиям. Следовательно, антимонопольному органу достаточно доказать возможность наступления последствий в виде повышения, снижения или поддержания цен на торгах.

В правоприменительной и судебной практике при квалификации действий участников торгов, организованных в форме запроса котировок или запроса ценовых предложений, по заключению соглашений, которые приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах, имеют место вопросы применимости указанного запрета к запросу котировок и запросу предложений, а также квалификации соответствующих процедур как торгов.

Согласно положениям пункта 4 статьи 447 ГК РФ торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом. Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.

Законодательством Российской Федерации не закреплено определение торгов, однако определяются основные признаки, которые позволяют квалифицировать соответствующую процедуру в качестве торгов.

Так, основными признаками торгов являются, в том числе:

-   состязательность участников торгов, претендующих на заключение договора;

-   заключение по результатам торгов договора с победителем торгов;

-   обязательность заключения договора между организатором торгов и победителем, обеспечиваемая неблагоприятными последствиями в случае уклонения одного из них от заключения договора.

Таким образом, для квалификации процедуры в качестве торгов важно не название данной процедуры, а её существо и природа.

Исходя из этого, такие процедуры, как запрос предложений и запрос котировок являются торгами.

Аналогичный подход используется судами при квалификации соответствующих процедур как торгов независимо от их фактического названия. Так, Арбитражный суд Московского округа прямо указал, что торгами в контексте гражданского законодательства могут быть признаны закупочные процедуры, по своей правовой природе отвечающие определению «аукцион» или «конкурс», вне зависимости от того, какое наименование присвоено им организатором таких процедур.

Следовательно, действия участников торгов, организованных в форме запроса котировок или запроса ценовых предложений, заключивших соглашения, которые приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах, антимонопольному органу надлежит квалифицировать по пункту 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 2 статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях заключение хозяйствующим субъектом соглашения, признаваемого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации картелем, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, либо участие в нем влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от трех сотых до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо размера суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не менее ста тысяч рублей.

Таким образом, лица, чьи действия приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах, организованных в форме запроса котировок, запроса предложений, подлежат административной ответственности в соответствии с частью 2 статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.