Нормативная основа: ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Постановление Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 182

Атмосферный воздух – это жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.

Содержание правовой охраны атмосферного воздуха составляет ком­плекс мер, основными среди которых являются учет, контроль, установле­ние нормативов в сфере охраны атмосферного воздуха, обеспечение выпол­нения экологических требований источниками вредного воздействия на атмосферный воздух, а также организация территории населенных пунктов, промышленных зон с учетом норм и правил охраны атмосферного воздуха.
Государственный учет и контроль в сфере охраны атмосферного воздуха
Основой для регулирования охраны атмосферного воздуха является пре­дусмотренный законом государственный учет видов и количества (размеров) вредного воздействия на атмосферу, а также объектов, оказывающих такое воздействие (ст. 21-22 Закона об охране атмосферного воздуха).
Источники вредного воздействия на атмосферный воздух подразделяются на стационарные (предприятия, энергостанции и другие производственные, а также бытовые объекты) и передвижные (автомобили, самолеты, суда и другие подвижные средства и установки), что обусловливает особенности правового регулирования охраны атмосферного воздуха в процессе их деятельности.
За состоянием атмосферного воздуха, его изменениями осуществляется наблюдение по химическим, физическим и биологическим показателям об­щегосударственной службой наблюдения и контроля за уровнем загрязне­ния природной среды. Сбор, хранение, обобщение, анализ информации проводится с целью обеспечения ею заинтересованных организаций, а так­же составления прогнозов об уровне загрязнений атмосферного воздуха под влиянием хозяйственной деятельности и метеорологических условий. На­блюдение (мониторинг) осуществляется специально уполномоченными ор­ганами Федеральной исполнительной власти по гидрометеорологии, охране окружающей среды, санитарно-эпидемиологическому надзору и др. (ст. 23 Закона об охране атмосферного воздуха).
Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха имеет сво­ей задачей обеспечение соблюдения всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами мероприятий по охране атмосферного воздуха, условий вредного воздействия на атмосфе­ру, а также иных правил, установленных законодательством об охране атмо­сферного воздуха (ст. 24 Закона об охране атмосферного воздуха).
Он осуществляется государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора, органами по контролю за работой газоочистных и пыле­улавливающих установок, органами безопасности дорожного движения, ох­раны окружающей среды и др.
Установление нормативов по охране атмосферного воздуха
Для оценки состояния атмосферного воздуха предусмотрены стандарты его качества - нормативы предельно допустимых концентраций загрязняю­щих веществ в атмосферном воздухе (ПДК) и нормативы предельно допус­тимых уровней вредных физических воздействий на атмосферу (ПДУ).
Нормативы предельно допустимых концентраций устанавливаются для загрязняющих веществ по каждому веществу или химическому соединению (окись углерода, двуокись азота, пыль, сера, свинец и др.) в расчете на 1 кубический метр воздуха, причем учитывается разовая и суточная концентрации, а нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воздействий устанавливаются по отдельным видам таких воздействий (шум вибрация, ультразвук, инфразвук, радиация, электромагнитные поля и т. д. и измеряются в различных единицах в зависимости от характера вредного физического воздействия.

Указанные нормативы утверждаются компетентными органами государ­ственного экологического управления: Федеральной службой России по ги­дрометеорологии и мониторингу окружающей среды, государственной санитарно-эпидемиологической службой Министерства здравоохранения РФ с участием других заинтересованных ведомств. Данные нормативы должны отвечать интересам охраны здоровья людей, окружающей природной среды и являются едиными для всей территории страны.
Для того, чтобы обеспечить соответствующее качество атмосферного воздуха на основе указанных нормативов, законодательством регулируется осуществление деятельности источниками вредных воздействий на атмо­сферный воздух. С этой целью устанавливаются нормативы предельно допу­стимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и уровней вредных физических воздействий на атмосферу для каждого источника та­кого вредного воздействия, то есть своеобразные индивидуальные нормати­вы, учитывающие особенности производственных, технологических и иных процессов, существующих на каждом предприятии и других объектах (ст. 12 Закона об охране атмосферного воздуха).
Обе группы нормативов тесно взаимосвязаны. Нормативы предельно до­пустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и предельно допус­тимых вредных физических воздействий на нее устанавливаются на уровне, при котором выбросы загрязняющих веществ и вредные физические воздей­ствия от конкретного и всех других источников в данном районе с учетом перспективы его развития не приведут к превышению нормативов предель­но допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном возду­хе и предельно допустимых уровней вредных физических воздействий.
Экологические требования, установленные для источников загрязнения атмосферного воздуха
Выброс загрязняющих веществ в атмосферу стационарным источником за­грязнения допускается в каждом случае на основании разрешения, выдавае­мого компетентным государственным органом. В разрешении предусматрива­ются нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ, а также другие условия и требования, обеспечивающие охрану атмосферного воздуха.
Отдельные виды вредных физических воздействий также могут допус­каться лишь на основании специальных разрешений. Всякое вредное физическое воздействие на атмосферный воздух допускается при условии соблю­дения установленных предельно допустимых уровней таких воздействий, а в случаях, когда на него выдано разрешение, - соблюдения также других тре­бований, предусмотренных этим разрешением (ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха).
При нарушении указанных требований деятельность предприятий, орга­низаций, отдельных цехов, установок может быть приостановлена, ограни­чена или запрещена по решению органа, осуществляющего контроль за ох­раной атмосферного воздуха.
При превышении в результате аварийной ситуации установленных нор­мативов ПДВ руководители предприятий и организаций обязаны немедлен­но сообщить об этом органам, осуществляющим контроль за охраной атмо­сферного воздуха, и принять в установленном порядке меры к охране атмосферного воздуха и ликвидации причин и последствий его загрязнения.
При получении предупреждения о возможном повышении концентра­ции загрязняющих веществ в атмосферном воздухе в связи с ожидаемыми неблагоприятными метеорологическими условиями (воздушные инверсии, антициклоны и др.) предприятия и организации обязаны проводить специ­ально разработанные по согласованию с органами контроля за охраной ат­мосферного воздуха мероприятия по снижению выбросов таких веществ в атмосферу (ст. 19 Закона об охране атмосферного воздуха).
Большое внимание в Законе об охране атмосферного воздуха уделяется регулированию его охраны от загрязнения передвижными источниками.
Регулирование выбросов загрязняющих веществ данными источниками осуществляется путем установления нормативов ПДВ для каждой модели транспортных и иных передвижных средств и установок. Основные эколо­гические требования обращены в данном случае к предприятиям и органи­зациям-изготовителям транспортных средств. Выпуск новых автомобилей, самолетов и других транспортных средств должен осуществляться с учетом требований по охране атмосферного воздуха.
Так, ст. 17 Закона об охране атмосферного воздуха предусматривает, что запрещается производство транспортных и иных передвижных средств и ус­тановок, в выбросах которых содержание загрязняющих веществ превышает установленные нормативы.
В процессе эксплуатации таких средств количество загрязняющих ве­ществ, выбрасываемых ими в атмосферный воздух, также не должно превы­шать нормативов ПДВ, в противном случае использование таких транспорт­ных средств не допускается.
Все транспортные и иные передвижные средства, находящиеся в эксплу­атации, должны подвергаться контролю за соблюдением нормативов ПДВ. Важную роль в его осуществлении играют органы Государственной инспек­ции по безопасности дорожного движения МВД РФ.
В борьбе за чистоту атмосферного воздуха в настоящее время решающее значение имеет степень оснащенности предприятий и транспорта очистны­ми устройствами и приспособлениями.
Законодательством установлено, что при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных пред­приятий, сооружений и других объектов, совершенствовании технологических процессов и оборудования должны предусматриваться улавливание, утилизация, обезвреживание вредных веществ и отходов или полное исключение выбросов загрязняющих веществ.
Запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не удовлетворяющих требо­ваниям по охране атмосферного воздуха. Предприятия и организации, дея­тельность которых оказывает отрицательное воздействие на атмосферу, должны быть оснащены сооружениями и оборудованием для очистки вы­бросов в атмосферу, а также средствами контроля за их количеством и соста­вом (п. 7 ст. 16 Закона об охране атмосферного воздуха).
Помимо обязанностей предприятий и других производственных объектов по выполнению рассмотренных выше экологических требований указанные источники загрязнения должны осуществлять организационно-хозяйственные, технические и иные меры по снижению выбросов загрязняющих веществ, обеспечить бесперебойную эффективную работу и поддержание в исправном состоянии сооружений, оборудования и аппаратуры для очистки выбросов и контроля за ними, а также постоянный учет количества и состава загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферу.
Определение мест и проекты строительства предприятий и других объектов, влияющих на состояние атмосферного воздуха, согласовываются с органами по контролю за охраной атмосферного воздуха.
При проектировании предприятий и других объектов, при создании и совершенствовании технологических процессов и оборудования должны также предусматриваться меры, обеспечивающие минимально необходимое потребление атмосферного воздуха для производственных нужд.
В целях борьбы с производственными и иными шумами проводятся меро­приятия по внедрению малошумных технологических процессов; улучше­нию конструкций транспортных средств и их эксплуатации, а также содер­жания железнодорожных и трамвайных путей, автомобильных дорог, уличных покрытий; размещению аэродромов и аэропортов, промышленных и других сооружений, являющихся источниками шума, на необходимом рас­стоянии от населенных пунктов и районов жилой застройки; улучшению планировки и застройки городов и других населенных пунктов; организаци­онные меры по предупреждению и снижению бытовых шумов. В частности, граждане обязаны соблюдать требования, установленные в целях борьбы с бытовым шумом в квартирах, во дворах жилых домов, на улицах, в местах отдыха и других общественных местах.
Экологические требования при размещении и развитии городов
Законодательство содержит специальные нормы об охране атмосферно­го воздуха в городах и других населенных пунктах.
При планировании размещения и развития городов и других населенных пунктов должны учитываться состояние атмосферного воздуха, прогноз его изменения и задачи охраны атмосферного воздуха от вредных воздействий.
Проектирование, застройка, реконструкция городов и других населен­ных пунктов проводятся в соответствии с санитарно-гигиеническими и дру­гими нормами и правилами по охране атмосферного воздуха. В частности, в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны организаций, оказывающих вредное воздействие на атмосферу (п. 1-3 ст. 16 Закона об охране атмосферного воздуха).
Органы местного самоуправления должны принимать меры к улучше­нию благоустройства и озеленения территории населенных пунктов.
Основными направлениями деятельности в этой области являются со­блюдение норм о функциональном зонировании территории города и жилой застройки, устройстве санитарно-защитных зон вокруг производственных объектов, рациональной организации транспортных потоков, создании при­городных и зеленых зон вокруг городов, а также парков, скверов, садов и других озелененных территорий общего пользования.
Законодательство предусматривает также необходимость соблюдения требований по охране атмосферного воздуха и в других случаях возможного вредного воздействия на него:
- при внедрении новых техники, технологий, оборудования, материа­лов, веществ и другой продукции;
- при хранении, обезвреживании, сжигании отходов производства и по­требления;
- при осуществлении действий, направленных на изменение состояния атмосферного воздуха и атмосферных явлений (ст. 15, 18 Закона об охране атмосферного воздуха).

Учитывая актуальность экологических проблем, связанных с изменени­ем климата в результате антропогенных выбросов, и в целях выполнения обязательств по реализации Конвенции ООН об изменении климата и пре­дотвращения отрицательных последствий изменения климата для здоровья населения и экономики страны в Российской Федерации принята Феде­ральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий».

Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, несут уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст.31 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»). Основанием для ответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха являются правонарушения, предусмотренные ст. 8.21—8.23 КоАП РФ. Причем административная ответственность за нарушение правил выбросов в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов наступает в тех случаях, когда совершенные правонарушения не влекут уголовной ответственности в соответствии со ст. 251 УК РФ (загрязнение атмосферы).

 25. Понятие и общая характеристика управления в области природопользования и охраны окружающей среды.

Управление в области природопользования и охраны окружающей среды – это деятельность государства по организации рационального использования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды, достижению экологической безопасности, а также по обеспечению режима законности и конституционных гарантий прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется, прежде всего, в процессе реализаций соответствующих правовых предписаний. Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды. Управление природопользованием и охраной, окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами.

Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.

Так как в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, — тоже разное.

Основу управления в сфере охраны окружающей природной среды составляет право территориального верховенства государства. Государство, исходя из интересов общества в охране окружающей среды, организует систему органов, осуществляющих управление в этой области. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления наделяются в законодательном порядке соответствующими полномочиями, определяется система взаимоотношений, координации деятельности этих органов, а также их ответственность. Полномочия указанных органов по регулированию вопросов охраны окружающей среды касаются любых субъектов, деятельность которых оказывает влияние на природу, независимо от форм собственности, ведомственной принадлежности, от того, является субъект юридическим или физическим лицом.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, определяет характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации охраны окружающей природной среды. Путем реализации этого принципа разграничиваются сферы деятельности и полномочия государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти. Задачи организации управления в сфере охраны окружающей среды возлагаются на органы исполнительной власти, а не на органы законодательной или судебной власти, которые не осуществляют никаких управленческих функций.

Организация управления в сфере охраны окружающей среды имеет свои особенности. С одной стороны, организация управления в этой области отличается комплексным характером. Комплексный подход в решении вопросов охраны природы обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязи происходящих в природе процессов и явлений. Воздействие людей на один или несколько объектов природы отражается прямо или косвенно на других ее частях и может повлиять на качественное состояние окружающей природной среды в целом в пределах обширных пространств. С другой стороны, система управления охраной окружающей среды строится с учетом природно-экономических свойств объектов природы. Например, система управления охраной водных ресурсов основана на принципе бассейнового управления применительно к крупным водосборным бассейнам рек, озер и внутренних морей.