В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

 Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

 Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

48.Устав муниципального образования (общая характеристика, основные положения).

Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Подготовка, вступление в силу, отмена или приостановление действия

муниципальных правовых актов.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Правовые отношения, связанные с принятием муниципальных правовых актов и местным правотворчеством, в значительной мере регламентируются актами муниципальных образований: уставами, регламентами органов местного самоуправления и другими правовыми актами, принимаемыми органами и должностными лицами местного самоуправления.

подготовка муниципальных правовых актов выглядит следующим образом. С учетом того, чей это будет акт, субъект правотворческой инициативы вносит соответственно главе представительного органа, главе местной администрации предложение о принятии нормативного правового акта.

Предложение должно содержать концепцию акта, сопровождаться его проектом, пояснительной запиской, финансовым обоснованием необходимых затрат, которые повлечет принятие акта, предложениями по внесению изменений в другие местные акты, регулирующие отношения в данной сфере. Нередко требуется представлять также информацию о состоянии законодательства по данному вопросу, а также о правовых актах иных муниципальных образований, принятых по аналогичному вопросу. Все эти документы передаются главой представительного органа в профильную постоянную комиссию, а главой местной администрации - в соответствующее подразделение администрации, которые готовят свое заключение по правотворческой инициативе в целом, а также по сопроводительным документам, в том числе оценивая и качество проекта муниципального правового акта.

Вопрос о принятии или отклонении правотворческой инициативы, если она адресована представительному органу муниципального образования, решается этим органом по представлению соответствующей постоянной комиссии в течение определенного срока с момента поступления такой инициативы. В случае принятия (одобрения) инициативы начинается более квалифицированная подготовка проекта нормативного правового акта, которая включает уточнение его названия и целей, концепции и структуры, а также формулировок отдельных статей, частей, пунктов.

Подготовка проекта муниципального правового акта возлагается на постоянные комиссии представительного органа, специалистов профильных подразделений различных органов местного самоуправления, в том числе и местной администрации. Если это акт местной администрации, подобными вопросами занимаются подразделения ее аппарата, однако может быть получено мотивированное заключение профильных постоянных комиссий представительного органа муниципального образования.

Рассмотрение проекта муниципального правового акта в представительном органе проходит по определенной процедуре. Обычно оно начинается с доклада разработчика и содоклада председателя постоянной комиссии, отвечающей за подготовку проекта. В докладе и содокладе обосновываются необходимость принятия данного проекта, его концепция, а также предложения по принятию или отклонению поступивших поправок. С целью выявления мнения в связи с обсуждаемым проектом проводятся прения, в которых участвуют - в соответствии с регламентом представительного органа - и депутаты, и другие заинтересованные в судьбе проекта лица. Высказанные в ходе обсуждения замечания и предложения ставятся на голосование и в случае одобрения депутатами вносятся в текст проекта в виде поправок.

Подобная процедура (она напоминает законодательный процесс в Государственной Думе или парламенте субъекта РФ) на уровне муниципальных образований используется не часто. Ненормативный акт обычно принимается в ходе одного заседания.

Представительный орган вправе принять решение об опубликовании проекта в печати в целях его обсуждения жителями и учета их замечаний и предложений. Он может отклонить проект в целом либо принять решение о его доработке и вынесении на следующее заседание представительного органа.

Процедура принятия и вступления в силу правовых актов главы муниципального образования, главы местной администрации, более проста. После подписания акта соответствующим лицом он вступает в силу в сроки, установленные самим документом.

В соответствии со ст. 48 Закона 2003 г. муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено принявшим органом, должностным лицом местного самоуправления или судом. Отмена может иметь место как по инициативе самого органа или должностного лица, так и в результате принесения протеста или представления прокурора.

Оспаривание муниципальных правовых актов в судебном порядке происходит в соответствии с положениями гл. 24 Гражданского процессуального кодекса РФ. С заявлением в суд о признании недействительным нормативного акта местного самоуправления полностью или в части могут обращаться гражданин, организация, по мнению которых акт нарушает их права и свободы, а также прокурор, если считает, что акт противоречит актам большей юридической силы. С аналогичным заявлением могут обратиться в суд также органы и должностные лица государственной власти и местного самоуправления, считающие данный акт незаконным, в том числе и вторгающимся в их компетенцию. Если суд установит, что правовой акт местного самоуправления противоречит акту большей юридической силы, по решению суда действие оспоренного акта прекращается полностью или в соответствующей части со дня принятия акта или иного указанного судом времени. Такое решение влечет утрату силы и других муниципальных актов, изданных на основе оспоренного акта или воспроизводящих его содержание. Решение суда о признании муниципального правового акта недействующим подлежит опубликованию в официальном издании, в котором был напечатан оспоренный муниципальный правовой акт.

Что касается возможности приостановления действия муниципального правового акта принявшим его органом, должностным лицом местного самоуправления, а также судом, то применительно к суду нет четких процессуальных механизмов реализации закрепленных в ст. 48 Федерального закона 2003 г. полномочий по приостановлению актов местного самоуправления. Действующий Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (ст. 4) предоставляет право суду, принявшему к рассмотрению жалобу, по своей инициативе или по просьбе гражданина приостановить исполнение обжалуемого решения. Однако эта норма не получила развития в Гражданском процессуальном кодексе РФ*(140).

Отменять и приостанавливать муниципальные правовые акты могут также органы государственной власти в той части, где речь идет об исполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это право государственных органов вытекает из ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, в которой говорится, что реализация переданных полномочий подконтрольна государству.