В 2009 году практически весь объем дефицита финансируется за счет средств Резервного фонда (чистое долговое рублей). Большая часть дефицита следующего года также финансируется за счет средств Резервного фонда, а также частично за счет средств Фонда национального благосостояния. В 2010 году дефицит федерального бюджета будет на 76,5% финансироваться за счет использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и на 23,5% (691,0 млрд. рублей) за счет иных источников, в том числе за счет государственных заимствований, в 2011 году – соответственно на 39,4% за счет средств Фонда национального благосостояния и на 60,6% за счет иных источников (1171,7 млрд. рублей), в 2012 году – на 49,1% за счет использования средств Фонда национального благосостояния и на 49,6% (798,5 млрд. рублей) за счет иных источников, в том числе за счет государственных заимствований .

Структура источников финансирования дефицита федерального бюджета приведена на рисунке 4

Использование Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета приведет к тому, что уже в 2010 году он, окажется, полностью исчерпан. В 2011-2012 годах фонд пополняться не будет. Все средства, которые должны были бы поступать в него в течение года, будут направляться на финансирование текущих расходов бюджета в течение года .

Предполагаемое использование средств Фонда национального благосостояния на финансирование части трансферта из федерального бюджета (для финансирования дефицита Пенсионного фонда) ведет к постепенному снижению объемов фонда. При дальнейшем использовании фонда в таких объемах он может быть исчерпан полностью уже в 2014-2015 годах, что вновь обострит проблему обеспечения пенсионной системы. В этой связи необходимо обеспечить долгосрочную сбалансированность пенсионной системы при одновременном достойном уровне пенсионного обеспечения . Финансирование ожидается на уровне 396,1 млрд. рублей по сравнению с объемом дефицита 3 217,6 млрд.

Рисунок 4. Источники финансирования дефицита федерального бюджета (млрд. рублей)

После исчерпания средств Резервного фонда в 2010 году бюджетная политика будет в большей степени ориентирована на финансирование дефицита федерального бюджета с помощью государственных заимствований.

Низкий уровень государственного долга позволяет проводить такую политику, не опасаясь за сохранение долговой устойчивости Российской Федерации. Несмотря на резкое ухудшение внешних условий экономического развития и серьезное бремя долговой нагрузки, приходящейся на корпоративный сектор, показатели долговой устойчивости Российской Федерации остаются одними из лучших в мире .

Политика в области государственного долга Российской Федерации на 2010 – 2012 годы будет направлена на:

- обеспечение сбалансированности федерального бюджета, при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

- развитие национального рынка государственных ценных бумаг;

- активное использование инструмента выдачи государственных гарантий Российской Федерации .

Ключевыми задачами в области государственных внутренних заимствований станут, повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, и сохранение оптимальной дюрации (точка равновесия сроков дисконтированных платежей) и доходности на рынке государственных ценных бумаг.

Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2010 –2012 годы разрабатывается с учетом возможного спроса на государственные ценные бумаги со стороны различных категорий инвесторов и предусматривает значительное положительное сальдо заимствований на внутреннем рынке [11].

По оценке Минфина России, сальдо по государственным ценным бумагам составит: в 2010 году – 568,4 млрд. рублей, в 2011 году – 748,6 млрд. рублей и в 2012 году – 236,5 млрд. рублей. При этом в 2010 году привлечение составит 844,1 млрд. рублей при погашении 275,7 млрд. рублей, в 2011 году - соответственно 957,5 млрд. рублей и 208,9 млрд. рублей и в 2012 году - соответственно 755,4 млрд. рублей и 518,9 млрд. рублей . Минфин России для поддержания ликвидности рынка и в целях построения индикативной кривой доходности будет проводить размещение на рынке базовых выпусков со сроком обращения 3, 5 и 10 лет .

В 2010 – 2012 годах показатели доходности по государственным ценным бумагам ожидаются на уровне, близком к сформировавшемуся в настоящее время. Возможный рост доходности по рублевым инструментам (по краткосрочным инструментам - до 9,5-10,5% и по среднесрочным и долгосрочным инструментам - до 11,0-11,5% и 11,5-12,0% соответственно) может быть вызван факторами, связанными с изменением курса рубля к иностранным валютам, изменением объемов валютных резервов, корректировкой цены на нефть и ростом процентных ставок на долговых рынках за рубежом [12]. Расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации составят в 2010 году 304,0 млрд. рублей, в 2011 году – 450,6 млрд. рублей и в 2012 году – 561,0 млрд. рублей. Доля расходов на обслуживание госдолга в расходах федерального бюджета увеличится при этом с 2,0% в 2009 году до 5,8% в 2012 году на рис. 5

Рисунок 5. Доля расходов на обслуживание государственного долга в расходах федерального бюджета, %

В сфере государственных внешних заимствований Российской Федерации основными принципами долговой политики в 2010 – 2012 годах являются:

- частичное финансирование дефицита федерального бюджета за счет государственных заимствований на международных финансовых рынках путем выпуска облигационных займов Российской Федерации (таблица 1);

- полный отказ от привлечения новых кредитов правительств иностранных государств.                                                                                                                                                                                                                                      

                                                                                         Таблица 5

 Привлечение денежных средств на международных финансовых рынках в 2010-2012 годах (млрд. долл. США)

       В области сотрудничества с международными финансовыми организациями основными принципами бюджетной политики на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов являются:

1) ускоренная реализация большинства действующих проектов, реализуемых в рамках соглашений о займах. В 2010-2012 годах привлечение средств по кредитам (займам) международных финансовых организаций планируется в объеме 334,7 млн. долларов США, 181,3 млн. долларов США, 84,8 млн. долларов США соответственно;

2) расширение практики предоставления гарантий Российской Федерации по проектам, реализуемым с участием международных финансовых организаций;

3) внедрение практики совместной с международными финансовыми организациями реализации проектов на основе консультационно-аналитического и экспертного содействия международных финансовых организаций без осуществления государственных заимствований Российской Федерации в дополнение к существующей форме реализации проектов на основе заимствований. При этом выбор инструмента сотрудничества с международными финансовыми организациями (привлечение займа или финансирование проекта за счет средств федерального бюджета при консультационно-аналитическом содействии МФО для реализации проекта) будет определяться отдельно для каждого проекта.

В результате проводимой долговой политики государственный долг Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года составит 5 499,2 млрд. рублей, на 1 января 2012 года – 7 026,8 млрд. рублей и на 1 января 2013 года – 8 275,4 млрд. рублей .

Таким образом, совокупный объем государственного долга Российской Федерации составит 15,41% ВВП на конец 2012 года (рисунок 6). При этом к концу 2012 года доля внутреннего долга в совокупном объеме госдолга составит 52,5 % при соответствующем снижении доли внешнего долга .

Рисунок 6. Государственный долг Российской федерации к ВВП, %

    В связи с актуальностью и востребованностью инструмента государственных гарантий Российской Федерации в 2010-2012 годах продолжится их предоставление по большинству направлений государственной поддержки, предусмотренных в 2009 году, в том числе:

- в рамках антикризисных мер, предпринимаемых Правительством Российской Федерации (по кредитам, привлекаемым организациями на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, а также на погашение кредитов и облигационных займов указанных организаций, привлеченных ранее на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения) – 300,0 млрд. рублей, в случае если такие государственные гарантиии Российской Федерации не были предоставлены в 2009 году;

- в рамках реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" (по заимствованиям ОАО "АИЖК") – 44,0 млрд. рублей;

- в соответствии с требованиями Международной организации гражданской авиации (ICAO) по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами – 76,5 млрд. рублей;

- для реализации инвестиционных проектов на территории Чеченской Республики – 10,0 млрд. рублей;

- для поддержки экспорта промышленной продукции – 8,0 млрд. долларов США;

- по займам, привлекаемым ГК "Роснанотех" на осуществление инвестиционных проектов – 120,0 млрд. рублей;

- по займам, привлекаемым отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, юридическими лицами на осуществление инвестиционных проектов в валюте Российской Федерации – 100,0 млрд. рублей, в иностранной валюте – 3,3 млрд. долларов США;

- по проектам, реализуемым с участием международных финансовых организаций – 2,7 млрд. долларов США [13].

Планируемый объем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2010-2012 годах составит:

- в валюте Российской Федерации - в общей сумме 650,5 млрд. рублей;

- в иностранной валюте - 14,0 млрд. долларов США.

В 2010-2012 годах необходимо предусмотреть бюджетные ассигнования на возможное исполнение вышеуказанных государственных гарантий за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в общей сумме 233,3 млрд. рублей (в том числе в 2010 году в сумме 105,2 млрд. рублей, в 2011 году - 61,7 млрд. рублей и в 2012 году - 66,4 млрд. рублей) .

Политика в области восстановления дореформенных сбережений граждан Российской Федерации будет направлена на увеличение объема средств, предусматриваемых для проведения компенсационных выплат, а также на охват всех категорий граждан, включая их наследников, имеющих право на получение компенсации .

В 2010 году на компенсационные выплаты по гарантированным сбережениям граждан предусматриваются средства федерального бюджета в сумме 85 млрд. рублей, в 2011 году - 85,0 млрд. рублей и в 2012 году -100,0 млрд. рублей.

Межбюджетные отношения

     Становление и развитие межбюджетных отношений

Бюджетная система рыночной России формировалась практически «на ходу» путем трансформации прежней советской централизованной системы, доставшейся Российской Федерации как правопреем­нику СССР. Естественно, это не могло не отразиться на межбюджетных  отношениях.

Следует выделить, по крайней мере, четыре этапа становления межбюджетных отношений в рыночной России:

- этап «стихийности" (1991 - 1993 гг.);

- этап «коренных трансформаций» (1994- 1998 гг.);

- этап « концептуального» реформирования (1999- 2001 гг.);

- этап "программной» реализации основ «федерализма, сохраняющего рынок», и полноценных межбюджетных отношений (2002 г.).

На первом этапе практически сохраня­лась система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Она основывалась на жесткой централизации финансовых потоков в стране. В этот период осуществлялась сти­хийная децентрализация бюджетной сис­темы государства: ряд расходных полно­мочий передавался с федерального уров­ня государственной власти на региональ­ный. Межбюджетные отношения строи­лись на основе индивидуальных (двухсто­ронних) бюджетных соглашений субъек­тов Федерации с Правительством РФ.

Развитие до­говорных отношений с субъектами Фе­дерации привело к усилению асимметрии бюджетного устройства. Эти двухсторон­ние соглашения сужали сферу федераль­ного законодательства и подрывали кон­ституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотноше­ниях с федеральными органами. Так, на­ряду с особым бюджетным статусом трех республик (Татарстан, Башкортостан и Якутия) ряд субъектов Федерации заполучил особые договорные бюджетные отношения с федеральным Центром. Как следствие, доля консолидированных бюд­жетов субъектов Федерации в консоли­дированном бюджете страны выросла к 1993 г. с 44.0% до 58.0%. а по расхо­дам - с 34.0% до 40.3%

На втором этапе - про­изошли существенные изменения: были созданы основы для формирования наци­ональной модели бюджетного федерализ­ма и межбюджетных отношений. В 1994 г. была проведена реформа межбюджетных отношений, суть которой состояла:

1) в унификации системы разделения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы;

2) во введении единых нормативов отчислений от основных налогов в бюджеты субъектов Федерации;

3) в создании Фонда финансовой помощи субъектам Федерации — регионам (ФФПР)

4) в расширении налоговых полномочий региональных и местных властей.

Но реформа не коснулась бюджетных взаимоотношений регионального и местного уровней власти. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с муниципальными образованиями на прежних советских принципах межбюджетных от­ношений: составлять, утверждать и финансировать сметы муниципали­тетов. Поэтому реформа межбюд­жетных отношений 1994 г. оказалась половинчатой, а незавершенность процесса реформирования стала одной из причин обострения кри­зиса региональных финансов в 1996-1998 гг. В стране приобрели массовый характер случаи не денеж­ного исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы.

 Третий этап реформирования межбюджетных отношений по пра­ву считается «концептуальным». На этом этапе:

- реализована принятая в 1998 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.;

- внедрена новая, более объективная и прозрачная методика распределения средств (трансфертов) из ФФПР;

- приостановлена тенденция индивидуализации налогово-бюджетных отношений между Центром и регионами;

- создана рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений организационный механизм выработки и реализации мер;

- проведена инвентаризация расходных полномочий властей всех уровней, федеральных (финансируемых и не финансируемых) мандатов;

- разработаны методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений для регионального уровня;

- введены Бюджетный Налоговый кодексы страны.

И как следствие перечисленного некоторое повышение объективно­сти и прозрачности деятельности фе­дерального и регионального уров­ней бюджетной системы, стабили­зация региональных финансов.

Четвертый этап реформирования межбюджетных отношений ориен­тирован на завершение построения российской модели бюджетного федерализма на основе базовых основ «федерализма, сохраняюще­го рынок». Согласно принятой в августе 2001 г. «Программе разви­тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» поставлена достаточно амбициозная цель.

       Негативные тенденции в развитии межбюджетных отношений

В числе негативных тенденций в налогово-бюджетной сфере следу­ет отметить по крайне мере три:

1) Развитие на регио­нальном и местном уровнях власти неформальной или «теневой» нало­гово-бюджетной политики, усиле­ние «непрозрачности» обществен­ных финансов и финансовых злоупотреблений. Усиливается ориен­тация региональных и местных уров­ней бюджетной системы на коррум­пированные отношения с предпри­ятиями и государственными струк­турами. Зависимость от отчислений из фе­деральных налогов размывают от­ветственность региональных и ме­стных властей за формирование доходов и осуществление расходов своих бюджетов. Все это побужда­ет данные власти скрывать реаль­ный финансовый (в том числе на­логовый) потенциал и увеличивать бюджетные расходы

2) Искажение условий равной конкуренции, ухудшение предпринимательского и инвести­ционного климата в стране в целом и в регионах. Это вызвано, прежде всего, отсутствием в Российской Федерации необходимых условий реализации базовых принципов «фе­дерализма, сохраняющего рынок».

3) Неэффективное ис­пользование бюджетных средств, перекладывание ответственности за состояние дел на местах на выше­стоящие власти. На региональном и местном уровнях власти не хва­тает бюджетных ресурсов для вы­полнения социальных программ. Поэтому они иногда самостоятель­но расходуют произвольно бюд­жетные ресурсы. Такое положение вызвано наличием в бюджетной практике не финансируемых феде­ральных мандатов и «мягких» бюд­жетных ограничений, являющихся следствием неоптимального разгра­ничения доходных и расходных бюджетных полномочий между уровнями власти. К числу основных федеральных мандатов в РФ отно­сятся социально ориентированные федеральные законы, а также ука­зы Президента РФ, постановления правительства, различные кодексы и другие правовые документы. Пе­редача на региональный и местный уровни власти расходных полномо­чий без соответствующей доходной обеспеченности бюджетов, что на­блюдается со многими перечислен­ными федеральными мандатами, приводит к заведомой невыполни­мости этих полномочий.

Система межбюджетных отношений в регионах не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства РФ и требованиям рыночной экономики. Ее ос­новные недостатки:

- нечеткость и нерациональность разграничения полномочий между региональным и местным уровнями власти;

- несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам;

- неэффективный механизм распределения финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.

Отсутствие четкого разграниче­ния расходных полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также возложе­ние на региональные и местные бюджеты расходов, установленных федеральными законами без уста­новления источников финансирова­ния, размывают ответственность за финансирование бюджетных расхо­дов. В результате местные органы власти не столько отвечают за пре­доставление населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколь­ко выполняют функции территори­альных подразделений региональ­ных органов власти.

Для того чтобы в новых условиях в полной мере служить интересам укрепления федеративной государственности, способствовать энер­гичному экономическому росту Федерации и ее субъектов, меж­бюджетные отношения нужно це­ленаправленно и планомерно ре­формировать на принципах демок­ратии, рыночной экономики и бюд­жетного федерализма.

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ