Астраханской области.

Нормативно правовое регулирование бюджетной системы

Астраханской области

 Анализ исполнения бюджета Астраханской области показывает, что за прошедший период увеличился удельный вес расходов в общей их сумме, направленных на народное хозяйство, в том числе на агропромышленный комплекс и транспорт.

В то же время , доля расходов на социальную сферу уменьшилась, а изменить ее в сторону увеличения не представилось возможным. Таковы реальные условия, связанные с общим кризисом в экономике, и проводи­мой органами государственной власти области политикой выживания.

Начиная с 1990 года, в связи с проведением политики децентрализа­ции государственного управления и нехваткой бюджетных средств на фе­деральном уровне, ярко проявилась тенденция "спихивания" расходов вниз по бюджетной системе без соответствующего их подкрепления бюджет­ными источниками.

Например, с 1992 года ежегодно передаются на региональный уровень функции по субсидированию и поддержанию расходов доходов в системе социальной защиты, с этого же времени резко возросли затраты на содер­жание жилья, объектов социальной инфраструктуры, которые переводятся ("сбрасываются") на соответствующие бюджеты без «необходимой компен­сации из федерального бюджета.

Единственным, причем, достаточно эффективным средством против подобной практики могло бы быть законодательное закрепление принци­пов разграничения расходов и доходов между разными уровнями бюджет­ной системы. Однако проблема заключается в том, что критерии, определяющие распределение доходов и расходов в прежней бюджетной системе, уже не действует, а новые пока не выработаны.

Единственное, что можно уже сегодня принимать во внимание при распределении расходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов - это круг полномочий, закрепленных за конкретным органом власти.

Полномочия органа власти любого уровня определяются стоящими перед ним задачами и выполняемыми функциями. Так, в круг полномочий федерального уровня входит забота об общероссийских интересах обеспе­чении стабильности и социально-экономической целостности страны, оп­ределении и финансовом обеспечении стратегических направлений ее раз­вития, защите Отечества , укреплении его обороноспособности и т.п.

Полномочия региональных органов, напротив зависят от решения за­дач развития регионов: к ним относятся: социально-экономическое разви­тие региона, управление собственностью региона, рациональное земле­пользование, социально-культурное обслуживание и социальная защита граждан и т.д.

Наряду с чисто функциональным фактором при разграничении полно­мочий между органами власти разного уровня следует учитывать также не­обходимость скорейшего восстановления управляемости народным хозяй­ством страны и возможность максимального приближения управленческой структуры к самому объекту управления.

Таким образом, в настоящее время нижние эшелоны власти не обе­дают достаточными финансовыми ресурсами для организации управления экономикой и социальной сферой на своем уровне. Это обусловлено цел; .м рядом обстоятельств:

1 .Высокой степенью концентрации финансовых ресурсов в федераль­ном бюджете страны, что снижает значение региональных и местных бюд­жетов в решении жизненно важных для населения задач;

2. Доминирующей ролью регулирующих доходов в структуре поступ­лений средств в региональные и местные бюджеты и низкой долей закреп­ленных за территориями налоговых платежей;

3. Действующей практикой формирования территориальных бюджетов, при которой сохранен пока в своей основе механизм централизованно ус­танавливаемых нормативов отчислений от регулирующих доходов, хотя он и находится в явном противоречии с принципами бюджетного федерализ­ма;

4. Практикой перекладывания расходов вниз по бюджетной системе без соответствующего подкрепления доходными источниками, что приво­дит к дотационности многих, ранее сбалансированных территориальных бюджетов;

5 .Принятием федеральными органами власти таких решений, которые адресуются нижестоящим управленческим структурам, но не подкреплены соответствующими финансовыми ресурсами;

Для повышения самостоятельности региональных бюджетов необхо­димо реформировать налоговую систему таким образом, чтобы достичь достаточного уровня закрепленных доходов в региональных бюджетах, провести "инвентаризацию" региональных расходов и четкое разграниче­ние направлений расходования бюджетных средств , соответствующее кру­гу полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Введенный в практику в 1994 году механизм межбюджетных отноше­ний в виде трансфертов (финансовой помощи, финансового выравнивания бюджетов текущих расходов) был призван обеспечить установление еди­ной методологии бюджетного регулирования и устранение субъективного подхода к формированию взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов федерации.

По своему экономическому содержанию система трансфертов являет­ся точной копией раскритикованных ранее дотаций, как иждивенческого метода финансирования территорий.

Положительно оценивая идею финансового выравнивания бюджетом, следует отметить, что она, например, успешно реализуется на прочной за­конодательной и конституционной основе в ряде развитых стран Запада (Германия).                                 

Важным аспектом повышения эффективности действия механизма трансфертов является ежемесячное перечисление средств из фонда помо­щи сверху вниз. Это использовалось при рассмотрении идеологии бюджета 1997 года, но выполнить эти обязательства в ходе исполнения бюджета правительство не сумело.

Однако, справедливо критикуется исходная база определения кон­кретных сумм трансфертов - душевой налоговый потенциал территориаль­ных бюджетов в целом (средний по России) и каждого в отдельности на основе показателей бюджета 1993 года. Неточность расчетов на базе 1993 года была очевидна, поскольку за три года реформ спад производства, ди­намика цен, миграционные потоки и т.п. осуществлялись в территориаль­ном разрезе неравномерно.

Четвертым, главным недостатком этой системы являлось то, что она, хотя и провозглашала главной своей целью выравнивание территорий в со­циально-экономическом развитии, на самом деле никакого отношения к этому не имела, поскольку финансовая помощь направлялась на финансо­вое обеспечение минимальных бюджетов. Поэтому наиболее объективным и правильным, с точки зрения бюджетного федерализма, является норма­тивный подход на основе социальных нормативов, стандартов в рамках минимально необходимых расходов по жизнеобеспечению населения.

Планирование с учетом социально-экономических критериев жизне­обеспечения населения не является новой идеей, так как это уже использо­валось ранее соответствующими Госпланами, планово-экономическими комиссиями при органах власти на региональном уровне. Однако, в на­стоящее время речь идет о более строгом учете состояния социально-экономической базы каждого региона, сравнении на нормативной основе со среднероссийскими показателями и определении той разницы, которую надо учесть при формировании трансферта для конкретной территории с целью выравнивания условий жизнеобеспечения.

-В этом процессе необходимо пересмотреть устаревшие схемы группи­ровки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала, географического положения, природных условий и других объективно сложившихся на данный момент факторов. Чрезвычайно важ­ным является постепенный переход на долгосрочное планирование бюд­жетных показателей. Настоятельные требования органов власти субъектов федерации по этому поводу частично реализованы в Законе "О федераль­ном бюджете ка 1996 год", где на три года закреплены нормативы зачисле­ния в их бюджета федеральных налогов - в размерах, принятых по бюдже­ту на 1995 год.

Отрадно то, что, возможно, будет реализовано желание федеральных органов власти направлять целевым образом 10 % подоходного налога с физических лиц на компенсацию дополнительных расходов бюджетов субъектов федерации, возникающих в течении года в результате прини­маемых на федеральном уровне решений. Вместе с тем, в целях сокраще­ния количества регионов, получающих трансферты (финансовую помощь) и уменьшения сумм встречных финансовых потоков, представляется целе­сообразным: во-первых, оставить эти 10% подоходного налога на террито­риях, так как его доля, например, в 1995 году составляла всего 1,6% от всех доходов федерального бюджета, зато лишает возможности более эффек­тивного регулирования низовых (местных) бюджетов (этот налог почти везде полностью направлялся в эти бюджеты); во-вторых, размер отчисле­ний от НДС (налога на добавленную стоимость) было бы правомерным ус­тановить в размере не менее 50%, как это было до 1994 года. Фактически в территориальные бюджеты из-за нарушений действующего законодатель­ства, в том числе Минфином, устанавливавшим иные размеры отчислений, поступило более 40% отчислений. Увеличение плановых доходов бюджетов субъектов федерации обусловлено необходимостью покрытия расхо­дов, связанных с принятыми ранее, но не обеспеченными финансировани­ем решениями федеральных органов власти (Закон Российской Федерации "О ветеранах" и др.).

Сегодня для реализации закона «О ветеранах» на территории Астра­ханской области постановлением ОПС введен сбор с розничной продажи ГСМ, что позволило частично решить вопрос о предоставлении льгот, но не решить проблему в целом. В областном бюджете за 9 месяце 1996 года предусмотрены расходы на мероприятия в соответствии с законом «О ве­теранах» в сумме 11,9 млрд. рублей, в том числе по программе соцзащиты участников ВОВ -«Ветеран - 96» - 0,3 млрд. рублей. Фактическое исполне­ние за 9 месяцев 1996 года составило 6,3 млрд. рублей или 53,3% к назна­чению 9 месяцев, в том числе по программе соцзащиты участников ВОВ -«Ветеран - 96» - 0,3 млрд. рублей или 100% к назначению 9 месяцев. Эти половинчатые решения не прибавляют авторитета органам государствен­ной власти.

Полагаю, что в первую очередь, обоснованием для предоставления субвенций могут являться определенные межрегиональные проблемы и задачи, стоящие перед несколькими сопряженными (граничащими) террито­риями,; во-вторых, выравнивание уровня их социально-экономического развития на основе единых государственных социальных стандартов (нор­мативов).

На основании вышеизложенного, представляется целесообразным в рамках реформы межбюджетных отношений и всей бюджетной системы принятие принципиально нового Закона о бюджетном устройстве и бюд­жетном процессе в Российской Федерации (Бюджетного кодекса России), в котором необходимо закрепить:

- основные положения федеральной бюджетно-финансовой и налого­вой политики государства, устанавливающие, в частности, равноправие всех субъектов Российской Федерации в бюджетных взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

- принципы построения бюджетной системы в России, как федератив­ного государства, являющейся по форме совокупностью самостоятельных бюджетов: федерального, субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- регламент деятельности государственной власти всех уровней по со­ставлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

- основы бюджетного регулирования, частичного перераспределения финансовых ресурсов между субъектами Российской Федерации.

Для обеспечения единства нормативно-правового пространства на всей территории нашего государства, создания единой системы выравни­вания территорий, построенной на объективных принципах межбюджет­ных отношений, нужно перенести наиболее общие из них и на органы ме­стного самоуправления.

За последние два года Администрацией области при поддержке Правительства РФ в рамках реализации Соглашения «Об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета» увеличен сбор налогов во все уровни бюджета. Денежная составляющая его доведена до 100 %. Более половины собственных доходов территорией направлено на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы.

Минфином РФ обеспечено перечисление расчетных объемов трансферта и оказана финансовая помощь в виде бюджетных ссуд.

В результате проделанных мер решены в регионе следующие социальные мероприятия:

- погашена на 20.03.2000 г. задолженность и обеспечена текущая выплата заработной платы работникам бюджетной сферы;

- в полном объеме за счет средств бюджета территории осуществляются текущие выплаты ежемесячного пособия на ребенка, а также погашается задолженность, образовавшаяся с 1996 года;

- осуществляются текущие выплаты компенсаций за методическую литературу в полном объеме в календарные сроки и погашается задолженность, образовавшаяся с 1995 года;

- финансируются мероприятия по Федеральному Закону от 02.01.2000 года № 40-ФЗ " О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон " О ветеранах" в доле регионального бюджета.

Помимо федеральных законов регулирования бюджетной системы в Астраханской области опирается на законодательные акты Астраханской области.

Проект Закона "Об областном бюджете на 2000 год" подготовлен и соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, вступающим в действие с 1 января 2000 года, действующими законодательными и нормативными актами Российской Федерации и Астраханской области.

При формировании статен, регулирующих доходную часть бюджета, учтены:

Законодательные акты РФ

- Проект федерального Закона "О федеральном бюджете на 2000 год

- Федеральный Закон "О внесении изменений и дополнении в Закон РФ "Об основах налоговой системы РФ";

 - Федеральный Закон "О налоге на игорный бизнес";

- Федеральный Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте»;

- Федеральный Закон «О первоочередных мерах в области бюджетной налоговой политики»;