Нынешняя система межбюджетных отношений, сформированная в основном в 1994 г., преследова­ла объективно обусловленые цели создания меха­низма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Были созданы предпосылки для перехода от господство­вавшего в 1991—1993 гг. индивидуального согла­сования объемов финансовой поддержки отдель­ных регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов.

В основе реформы лежали четыре принципиаль­но новых для бюджетной системы России подхода.

Во-первых, субъектам Федерации было предос­тавлено право самостоятельно устанавливать став­ку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты.

Во-вторых, вводились единые нормативы отчис­лений от федеральных налогов в бюджеты регио­нов. Это в основном касалось налога на добавлен­ную стоимость (НДС). Теперь в бюджеты субъек­тов Федерации должны были поступать 25% от со­бранного на территории НДС, тогда как прежде эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. был сделан дальней­ший шаг в этом направлении: были утверждены стабильные для ближайших трех лет пропорции раз­деления федеральных налогов между центром и ре­гионами.

В-третьих, была создана нормативная база вве­дения региональными и местными властями соб­ственных налогов.

Наконец, в-четвертых, что самое важное, в со­ставе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), сред­ства которого (трансферты) должны были рас­пределяться между субъектами РФ по специаль­ным критериям и формулам. Распределение средств ФФПР проводится на основе многосту­пенчатых расчетов.

Такие подходы к регулированию межбюджет­ных отношений (с незначительными вариациями) были реализованы в законах о федеральном бюд­жете на 1994-1997гг.

       Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации требу­ет проведения адекватной финансово-бюджетной и налоговой политики. Это обусловило необходимость разработки эффективной системы бюджет­ного федерализма. Федерализм в определенном понимании можно рас­сматривать как отношения в государстве с федеративным устройством ме­жду центральными органами власти и органами власти субъектов федера­ции по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исхо­дя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той ме­ре, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство обществен­ных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъ­ектов федерации и входящих в него административно- территориальных образований. Иными словами, принципам федерализма присущи следую­щие элементы:

- определение государства как единого целого, имеющего федера­тивный характер устройства;

- разграничение полномочий между уровнями государственной вла­сти на основе договорного или договорно-конституционного порядка;

- максимально возможная реализация самостоятельности субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномо­чий;

- формальное равноправие субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти;

- право участников федеративных отношений на двустороннее регу­лирование государственно-властных полномочий;

- право субъекта федерации .вносить специфику в определение фор­мы своей политической организации;

- наличие системообразующего единства и неразрывной связи субъ­ектов федерации;

- коллективная обязанность субъектов федерации сохранять целост­ность ее исторически сложившейся территории.

Бюджетный федерализм это - форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учете интересов всех участников бюджетного процесса. Более того поиск компромисса этих интересов это и есть социальная ориентация бюджетной политики, которая реализуется в рамках принципов бюджетного федерализма методами бюджетного регулирования.

Основные черты бюджетного федерализма можно описать следующим образом:

1. Равноправие субъектов федерации в части межбюджетных взаимо­отношений, включая взаимоотношения с федеральным центром;

2. Самостоятельность бюджетов разных уровней;

3. Законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления;

4. Определенное соответствие финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов власти и управления различных уровней, полномочиям и выполняемым функциям этих органов;

5. Применение единых формализованных методов распределения цен­трализованной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Эти признаки были закреплены в Законе РФ от 10.10.91г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса". Этим законом была про­возглашена самостоятельность республиканского бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ, которая выражается в наличии независимых доходов каждо­го бюджета, а также в том, что бюджет каждого уровня разрабатывается и утверждается соответствующими органами власти и управления. Этим же законом было предусмотрены меры по сохранению единства бюджетной системы, которое должно обеспечиваться единой правовой базой, исполь­зованием единой бюджетной классификации и т.п.

В названном Законе также были закреплены некоторые другие важные положения, оказавшие огромное влияние на специфику проявления бюд­жетного федерализма. Так, в законе не употребляется понятие "единого государственного бюджета РСФСР", хотя введение такого понятия было бы логичным при выходе РСФСР из Союза ССР и сохранении тенденции на централизацию бюджетов. Вместо него в законе говорится о понятии "бюджетная система" (ст.2).

В плане построения бюджетная система включала на правах самостоятельных элементов бюджеты регионов, входящих в состав Р.Ф., что закреплено в ст. 7 Закона. Закрепление принципа самостоятельности бюджетов содержится в статье 9 Закона. "Самостоятельность бюджетов обеспечива­ется наличием соответствующих источников доходов и правом определять направление их использования и расходования. К собственным источникам доходов бюджетов относятся: закрепленные Законом доходные источники для каждого уровня бюджетов; отчисления по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно Верховными Советами Республик в составе РФ, местными Советами на­родных депутатов в рамках законодательства РФ".

Но как и большинство Законов РФ, данный Закон РФ не был законом прямого действия и говорить в нем о закреплении принципа бюджетного федерализма можно лишь в сопоставлении с другими законами, приняты­ми позднее.

Анализируя принятые Законы следует сделать вывод о том, что в них законодательно закреплено право получения дополнительных средств для покрытия непредусмотренных расходов соответствующего бюджета в слу­чае принятия решения вышестоящих органов государственной власти, в соответствии с которым увеличивается расходная или уменьшается доход­ная часть данного бюджета. Однако в законодательных актах, принимаемых органами государственной власти и управления, содержащих подоб­ные решения, неуказывается источник компенсации расходов нижестоя­щих бюджетов, а также в какие сроки данная компенсация будет перечис­лена в соответствующий бюджет.

В Законе РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса в РСФСР" самостоятельность бюджета каждого уровня определяется наличием закрепленных и регулирующих доходов бюджета каждого уров­ня.

В 1995-1996 гг. по Закону о федеральном бюджете РФ 10% подоход­ного налога с физических лиц поступает в федеральный бюджет, а 90% - в бюджета субъектов Федерации и местные бюджета; 75% НДС направля­ется в федеральный бюджет, а 25% - в бюджета субъектов Федерации;

13% налога на прибыль предприятий и организаций поступает в федераль­ный бюджет и до 22% (для банков и страховых организаций - до 30%) - в бюджета субъектов Федерации и т.д. Основная часть налоговых доходов субъектов Федерации и местных бюджетов в настоящее время формирует­ся за счет регулирующих доходов.

 Разделение налогов на федеральные налоги, налоги субъекта Р.Ф. и местные налоги было произведено Законом РФ "Об основах налоговой системы в РФ" от 27.12.91 года, (статья 18). Статьи 19,20,21 содержат кон­кретный перечень федеральных налогов, налогов республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, а также мест­ных налогов. При этом следует отметить, что данный перечень первона­чально являлся исчерпывающим и вводить новые налоги, дополнительно к уже имеющимся, субъекты РФ и органы местного самоуправления не мог­ли. Кроме этого, необходимо также отметить, что в данном Законе наибольшее число и наиболее доходные налоги отнесены к федеральным, по­скольку они являются территориально более мобильными, а к налогам субъектов федерации в соответствии с законом были отнесены налоги тер­риториально наименее мобильные, но и менее доходные налоги (на иму­щество, лесной доход, земельный налог).

А выравнивание финансовых условий в регионах до 1996 года шло в основном за счет предоставления каждому конкретному региону опреде­ленного процента отчислений от НДС. Причем разброс данных отчислений был в 1995 году от 5% до 20%.

Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд преимуществ. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней разви­тия отдельных территориальных единица стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и регио­нальных налогов.

В то же время используемый метод регулирования территориальных бюджетов имеет недостатки. Основной - наличие элементов субъ­ективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Это выражается в не всегда объективном установлении вели­чины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их со­става. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных стандартов.

Помимо регулирующих доходов в качестве доходов бюджета Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" предусмотрены дополнительные источники средств, выделяемые феде­ральными властями. Сюда можно отнести, например, субвенции, дотации, кредитные ресурсы.

Дотация и субвенция как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов не совершенны. Эти источники лишены сти­мулирующих средств, они создают у территориальных органов власти иж­дивенческое настроение.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотации и субвенции, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюдже­тов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к реше­нию проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их по­ложение может быть ухудшено.

Субвенция - объем государственных средств, выделяемых на безвоз­мездной основе из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего субъекта Федерации или административно-территориального образования (органа местного самоуправления).

Дотация - сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.

Кредитные ресурсы - средства, передаваемые другим бюджетам на кредитной (возвратной) основе.

В мировой практике действуют две классические (условно) схемы "вертикального" (и частично "горизонтального") выравнивания:

1 .Американская модель - когда доходная часть бюджетов всех уров­ней формируется преимущественно за счет собственных источников, т.е. федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, штатовские - в бюджет штатов, местные налоги - в местные бюджеты;

2.Германская модель основана на том, что доходная часть бюджетов всех уровней преимущественно формируется за счет законодательно опре­деленных отчислений (долей) от единых (федеральных) налогов (при нали­чии и раздельных налогов).

Российская система бюджетного регулирования на сегодняшний день является своеобразным гибридом американской, германской и (в большей степени) бывшей советской системы. Наряду с этим в законе, определен механизм достижения такого уров­ня закрепленных доходов, чтобы можно было обходится без привлечения дополнительных средств из вышестоящих бюджетов. Предусматривается, что вышестоящие органы власти для указанной цели должны преобразо­вать часть передаваемых ими нижестоящим бюджетам отчислений полностью или фиксированную долю, закрепляемую за этими бюджетами на долговременной основе доходов.

Соответственно предлагается уменьшить размер нормативов отчисле­ний, утверждаемых на год. Одновременно ограничиваются возможности для снижения нормативов отчислений от регулирующих доходов. Сниже­ние их не допускается по причине фактического увеличения в текущем го­ду уровня закрепленных доходов. Условием применения этого требования должно быть наличие того, что оно явилось результатом финансово-хозяйственной деятельности на данной территории или следствием введе­ния органами местного самоуправления в пределах своей компетенции ме­стных налогов и сборов.

Этот порядок должен служить росту заинтересованности территори­альных органов власти в систематическом повышении уровня закреплен­ных доходов. В данном законе для каждого территориального уровня зафиксированы основные виды доходов, которые в случаях в порядке и на условиях, установленных законами Российской Федерации и этим законом, зачисляются в соответствующие бюджеты. В нем также определены общие принципы составления, рассмотрения проектов территориальных бюджетов, утверждение бюджетов и их уточнения в ходе исполнения, контроля за исполнением бюджетов органами государственной власти, рассмотрения и утверждения этих бюджетов. Предусмотрено соответствующее взаимодей­ствие между органами власти разных уровней в обеспечении исходными данными для составления проектов бюджетов и разграничения полномо­чий между представительными и исполнительными органами власти на всех этапах бюджетного процесса. В законе определен порядок рассмотре­ния разногласий между нижестоящими и вышестоящими органами власти по показателям бюджетного регулирования - нормативам отчислений и принятым в их расчет сумм контингентов доходов, дотациям и субвенциям, а также по перечню и фиксированным не менее, чем на 5 лет долям дохо­дов, закрепляемых за соответствующим бюджетом, видам и суммам расхо­дов, передаваемых в нижестоящие бюджеты.

В условиях проведения экономических реформ в России процесс строительства бюджетной системы осуществлялся в несколько этапов, исходя из особенностей процесса демократизации нашего государства и процесса становления бюджетного законодательства России.

Первый шаг на этом пути был заложен в российском Законе "Об ос­новах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (1991 г.), а затем - в Конституции РФ, в которой четко выделены три качественно новых звена в составе бюджетной системы России. Верхнее звено пред­ставлено федеральным бюджетом РФ, среднее - региональными бюджетами субъектов Российской Федерации, низовое - местными бюджетами.

Однако известно, что субъекты Российской Федерации имеют разный государственно-правовой статус, среднее звено бюджетной системы РФ представлено пятью различными видами ре­гиональных бюджетов. Среди них выделяют: республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые бюджеты, областные бюджеты (включая и областной бюджет автономной области), окружные бюджеты автоном­ных округов, городские бюджеты двух городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Низовое звено бюджетной системы также представлено разными ви­дами бюджетов. В зависимости от видов муниципальных образований, на территории которых они функционируют, выделяются своей численно­стью сельские, поселковые, городские и районные бюджеты.

Второй шаг построения бюджетной системы РФ заключался в опре­делении принципов бюджетного устройства России.  

Третий шаг в построении новой бюджетной системы был сделан в 1992 г., когда начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы взамен ранее применявшегося метода распределения доходов, применявшегося с целью сбалансирования каждого бюджета.

Осуществленные в 1994—1997 гг. шаги в области совершенствования межбюджетных отношений были тем не менее недостаточны, и основные недостат­ки системы межбюджетных отношений продолжа­ют сохраняться. К их числу можно отнести следую­щие моменты.

1. Сохраняющаяся индивидуализация межбюд­жетных отношений. Отсутствие четкой норматив­но-законодательной базы, запутанность и субъек­тивизм правил и процедур распределения финан­совой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются ис­точником постоянных конфликтов между федераль­ным центром и регионами.

2. Несогласованность механизма финансовой под­держки регионов с целями и задачами государствен­ной финансово-экономической политики. Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в качестве инструмента для реализации федеральной экономической и фи­нансовой политики.

3. Отсутствие целевой направленности финансо­вой поддержки субъектов Федерации. По своему экономическому содержанию трансферты ФФПР являются дотациями, которые используются по

усмотрению региональных властей. Федеральное правительство лишено возможности не только от­слеживать использование на местах федеральной помощи, но и. что самое важное, оказывать эконо­мическое влияние на бюджетную политику субъек­тов Федерация, стимулируя ассигнования в при­оритетные с точки зрения общенациональных ин­тересов сферы и отрасли.

4. Ограниченность сферы формализованного рас­пределения финансовой помощи регионам. Значи­тельная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным кана­лам, без предварительного распределения этих средств в федеральном бюджете.

5. Недостаток "прозрачности" методики расчета трансфертов. Действующая методика расчетов трансфертов ФФПР настолько сложна и запутана, что воспроизвести (и, следовательно, проверить) результаты ее использования за пределами Мин­фина РФ практически невозможно. Она перегру­жена исходными данными (несколько десятков па­раметров по каждому региону), которые каждый год пересматриваются и согласовываются с пред­ставителями регионов. Многоступенчатая и громоз­дкая процедура расчетов предусматривает исполь­зование разного рода поправочных коэффициен­тов, "добавления" или "исключения" тех или иных составляющих, слабо обоснованных группировок регионов и т.д.

6. Отсутствие стимулов для региональных и мес­тных властей укреплять собственную налоговую базу. В настоящее время налоговая база регионов факти­чески оценивается прямым счетом методом "от до­стигнутого". Отчетные данные о собранных на тер­ритории региона налогах ежегодно пересчитывают­ся по неформализованной методике на условия сле­дующего бюджетного года . При этом исполь­зуется унаследованная от советских времен процедура согласования ожидаемых поступлении по основ­ным видам налогов с представителями регионов.

7. Отсутствие обоснованной методики оценки бюд­жетных потребностей регионов. Действующая ме­тодика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов субъектов Федерации по отчету за 1991 г. на условия прогнозного года. При этом использу­ются единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые прямым счетом допол­нительные виды бюджетных расходов регионов

8. Текущий характер бюджетного выравнивания. Трансферты ФФПР направлены на субсидирова­ние текущих расходов регионов и не оказывают прямого влияния на территориальное перераспре­деление инвестиций. Тем самым закрепляются сло­жившиеся различия в уровне бюджетной обеспе­ченности, подрываются стимулы к развитию регио­нальной инфраструктуры, снижается эффективность использования бюджетных капиталовложений.

Таким образом, можно констатировать, что бюджетный федерализм в Российской Федерации находится в стадии формирования. В этой связи необходимы разработка и законодательное закрепление ряда дополнитель­ных мер, направленных на:

 - исключение из бюджетно-налоговых отношений преимуществ или дискриминации регионов в зависимости от их уровня и статуса. Ос­нованием любых преференций или рестрикций могут быть только общепризнанные и понятные критерии, реализуемые в рамках от­крытых (гласных) процедур;

- обеспечение единства бюджетно-налоговой системы и ответствен­ности региональных властей за его сохранение единства налоговой системы, содействие сбору налоговых платежей на их территориях и направление этих средств в федеральный бюджет;

- завершение процесса разделения расходов и ответственности между уровнями государственной власти и местного самоуправления, ис­ходя из принципов, заложенных в Конституции;

- установление основных полномочий региональных властей по при­нятию решений на основе ответственности, предполагающей право распоряжения собственными доходами и расходами;

- разработку и внедрение социально - экономических критериев (нормативов) и методов определения обоснованных потребностей в расходах применительно к региональным бюджетам всех уровней;

- установление более жесткой зависимости между объектами меж­бюджетного перераспределения средств и потенциальным уровнем доходности регионов. Учет в этой связи новых возможностей ре­гионов по распоряжению своей собственностью, сокращению бюд­жетных расходов из-за коммерциализации социальной сферы и по­вышения социального самообеспечения населения.