Право хозяйственного ведения и право оперативного управления – особенные вещные права, которые известны только отечественному гражданскому законодательству.

Приобретается (возникает) право хозяйственного ведения на основании решения публичного собственника: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Публичный собственник в лице компетентного органа в установленном порядке принимает решение о создании унитарного предприятия и о наделении его имуществом. Е.А. Воронова отмечает, что с правовой точки зрения передача унитарному предприятию имущества означает изъятие этого имущества (вещей, имущественных прав и т.д.) из соответствующего бюджета и закрепление его за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения. Общий правовой режим имущества не изменяется – оно остается в публичной собственности[34].

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа Российской Федерации рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю на решение от 03 марта 2007 г. и постановление апелляционной инстанции от 27 октября 2007 г. Арбитражного суда Краснодарского края по делу № А32-59305/2005-19/1464, установил следующее.

Как установлено судебными инстанциями, комитет по управлению государственным имуществом Краснодарского края и Анапское унитарное дорожное предприятие (в настоящее время - предприятие № 116) заключили договор от 27 июня 1995 г. о закреплении за этим предприятием на праве хозяйственного ведения имущества, которое отражено на его балансе по состоянию на 01.01.1995 г. с балансовой стоимостью 1225667 тыс. рублей.

26 мая 2005 г. предприятие № 116 обратилось в отдел регистрационной службы по г. Новороссийску с заявлением о регистрации права хозяйственного ведения и сделок с ним на объекты недвижимости: гараж-склад (литера А), склад (литера Б), бытовка (литера В), расположенные по адресу: г. Новороссийск, ст. Натухаевская, ул. Шоссейная, д. 18а.

Уведомлением от 15 июля 2005 г. № 59-02/654 заявителю отказано в государственной регистрации права хозяйственного ведения на спорное имущество, поскольку им в установленный срок не устранены причины, препятствующие регистрации, - не представлен документ, подтверждающий закрепление права хозяйственного ведения. Регистрирующий орган указал, что договор от 27 июня 1995 г. о закреплении государственного имущества на праве хозяйственного ведения, срок действия которого истек 01.01.2000 г., не может подтвердить право хозяйственного ведения заявителя.

Данные обстоятельства послужили основанием для возникновения спора и обращения предприятия № 116 в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, судебные инстанции правомерно исходили из наличия у предприятия № 116 права хозяйственного ведения на спорные объекты недвижимости.

Согласно п. 1 ст. 299 ГК РФ и п. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[35] (далее – Федеральный закон РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях») право хозяйственного ведения на имущество, закрепляемое за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, возникает у предприятия с момента передачи ему такого имущества, если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено решением собственника.

Исследовав и оценив представленные доказательства и доводы сторон в их совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[36] (далее – АПК РФ), суды пришли к правильному выводу, что предприятие № 116 приобрело право хозяйственного ведения на объекты, расположенные по адресу: ст. Натухаевская, ул. Шоссейная, д. 18а, с момента его передачи по договору от 27 июня 1995 г. Данное имущество внесено в реестр федерального имущества и указано в перечне объектов недвижимого имущества, переданного в хозяйственное ведение Анапскому государственному унитарному дорожному предприятию, являющемся приложением к уставу заявителя по делу.

Ссылка регистрирующей службы на истечение 01.01.2000 г. срока действия договора от 27 июня 1995 г. о закреплении государственного имущества за Анапским унитарным дорожным предприятием является несостоятельной.

Сведения о прекращении в соответствии с законом права хозяйственного ведения у предприятия № 116 отсутствуют. Истечение срока действия договора от 27 июня 1995 г. не прекращает права хозяйственного ведения, поскольку данное право является вещным (абсолютным) правом. Пункт 3 статьи 425 ГК РФ, на которую указывает податель жалобы в обоснование своих доводов, регламентирует лишь обязательственные (относительные) правоотношения сторон и не распространяется на вещные правоотношения. Поэтому установленное в договоре о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения условие, ограничивающее срок действия договора, не имеет юридического значения для существования вещного права, возникшего с момента передачи предприятию имущества. При таких обстоятельствах основания для отмены или изменения решения и постановления апелляционной инстанции по доводам заявителя жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 АПК РФ, Федеральный Арбитражный суд Северо-Кавказского округа Российской Федерации постановлением от 24 января 2008 года по делу № Ф08-6855/2006[37] решение от 03 августа 2007 г. и постановление апелляционной инстанции от 27 октября 2007 г. Арбитражного суда Краснодарского края по делу № А32-59305/2005-19/1464 оставил без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

По субъектному признаку (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) право хозяйственного ведения соответственно подразделяется на следующие виды: а) право хозяйственного ведения федерального унитарного предприятия; б) право хозяйственного ведения государственного унитарного предприятия; в) право хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия.

Объектами права хозяйственного ведения являются любые виды имущества, переданные собственником и приобретенные унитарным предприятием в процессе предпринимательской деятельности. Поскольку правоспособность унитарных предприятий является специальной (неполной), то и объекты хозяйственного ведения должны соответствовать целям создания и деятельности унитарного предприятия.

Исключением из общего правила об объектах права хозяйственного ведения является земельный участок. Гражданское и земельное законодательство не допускает возможности унитарному предприятию (казенному предприятию, учреждению) обладать земельным участком на праве хозяйственного ведения. Унитарные предприятия владеют земельным участком на ином ограниченном вещном праве – на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Хозяйственное ведение как вещное право основывается на государственной и муниципальной собственности, и характер публичного собственника проявляется в содержании этого права. В частности, публичный собственник сохраняет за собой не только право решать главные вопросы деятельности унитарного предприятия, давать согласие на совершение унитарным предприятием значительного ряда сделок, но и право назначать директора (единоличного и единственного исполнительного органа), согласовывать назначение главного бухгалтера, следить за использованием прибыли унитарного предприятия и т.д. Публичный собственник имеет право на получение части прибыли от деятельности унитарного предприятия.

О.Д. Тузов отмечает, что Федеральный закон РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» усилил контрольные функции публичного собственника[38]. И ГК РФ и Федеральный закон РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» содержат ряд прямых запретов на совершение определенного круга сделок, в частности, унитарное предприятие без согласия собственника не имеет права: - отчуждать (продавать, сдавать в аренду, передавать в залог и т.д.) недвижимое имущество; - совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительства; - получать банковские гарантии; - уступать требования и переводить долги; - заключать договоры простого товарищества и др. Несмотря на существенные ограничения, право хозяйственного ведения сохраняет все свойства вещного права.

Прекращение права хозяйственного ведения как ограниченного вещного права подчиняется общим правилам о прекращении права собственности (отчуждение по сделке, гибель вещи, реорганизация и ликвидация юридического лица и т.п.). Также закон предусматривает в качестве специального прекращения права хозяйственного ведения правомерное изъятие имущества по решению собственника. Имущество в этом случае возвращается в соответствующую казну.

А.Г. Диденко отмечает, что главное и единственное принципиальное отличие права оперативного управления от права хозяйственного ведения заключается в содержании этих вещных прав, объеме правомочий обладателей. Это право имеет еще более узкие пределы имущественной самостоятельности субъектов – оно носит строго разрешительный характер и в целом строится по модели административных правоотношений[39].

Цивилистическая доктрина, основанная на соответствующих легальных дефинициях, видит разницу между правом оперативного управления и правом хозяйственного ведения в следующем: 1) объем правомочий у обладателя права хозяйственного ведения более широкий, чем у обладателя права оперативного управления; 2) пределы осуществления права хозяйственного ведения устанавливаются законодательными актами, в то время как пределы права оперативного управления – дополнительно заданиями собственника, назначением имущества, целями деятельности юридического лица; 3) субъектами права хозяйственного ведения могут быть только государственные юридические лица; 4) предприятия на праве хозяйственного ведения отвечают по долгам всем своим имуществом. Собственник имущества не отвечает по их долгам, а предприятия не отвечают по долгам собственника. При праве оперативного управления ответственность обладателя этого права ограничена (либо только деньгами, либо деньгами и субсидиарной ответственностью собственника); 5) собственник-учредитель вправе изъять у субъекта право оперативного управления закрепленного за ним имущество либо перераспределить это имущество между другими созданными собственником юридическими лицами по своему усмотрению. По отношению к субъекту права хозяйственного ведения собственник такими правомочиями не обладает. 

Ограниченность права оперативного управления как вещного права настолько велика, что «оставшиеся» правомочия позволили законодателю использовать конструкцию права оперативного управления для принципиально разных организационно-правовых форм юридических лиц: а) казенного предприятия; б) учреждения. По формальным признакам казенное предприятие относится к коммерческим организациям, а учреждение – к некоммерческим, известная имущественная обособленность, обеспечиваемая правом оперативного управления, достаточна для участия этих лиц в экономическом обороте[40].

Согласно п. 1 ст. 296 ГК РФ казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества.

Вместе с тем ст. 296 ГК РФ необходимо применять в единстве с п. 1 ст. 298 ГК РФ, в соответствии с которым «частное и бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества».

Учреждения осуществляют правомочия владения и пользования имуществом в пределах, определенных п. 1 ст. 296 ГК РФ. Учреждение не вправе распоряжаться имуществом (продавать его, сдавать в аренду, передавать в залог), находящимся у него на праве оперативного управления (абз. 1 п. 1 ст. 298 ГК РФ).

Это правило не распространяется на автономное учреждение, которое с согласия собственника вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Вместе с тем отдельным видам учреждений законом предоставлено право распоряжения закрепленным за ними имуществом. Согласно п. 11 ст. 39 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»[41] и п. 4 ст. 27 Федерального закона Российской Федерации от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[42] образовательные учреждения вправе выступать в качестве арендодателя закрепленного за ними имущества. Такие же права предоставлены законом и иными правовыми актами государственным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, архивным учреждениям.

В связи с этим особое значение имеет п. 3 ст. 120 ГК РФ, согласно которому особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению[43].

Право оперативного управления содержит положение о том, что доходы, полученные от разрешенной законом и собственником деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на основном балансе.

С.Я. Сорокина пишет, что учреждения получают в самостоятельное распоряжение доходы и приобретают за их счет имущество в результате предпринимательской деятельности, не свойственной учреждению как некоммерческой организации. Правовой режим данного имущества существенно отличается от режима имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, например, в части, касающейся совершения сделок по отчуждению[44].

Федеральный закон Российской Федерации от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[45] (п. 8 ст. 2) закрепил норму о том, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Эффективность частноправового регулирования отношений с участием учреждений снижается из-за специфики правового статуса государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений и распространения публично-правового регулирования на сферу деятельности этих субъектов. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[46] (далее – БК РФ) (п. 3 ст. 161) установил правило о том, что в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных доходов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Н.А. Емелькина отмечает, что данное правило в известной мере противоречит п. 2 ст. 298 ГК РФ, по которому эти средства должны учитываться на отдельном балансе[47].

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»[48] подчеркнул, что п. 3 ст. 161 БК РФ (как и п. 2 ст. 42 БК РФ) не определяет содержание прав учреждений на доходы, полученные учреждениями от приносящей доход деятельности, а закрепляет особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждения относительно данных доходов и приобретенного за их счет имущества.

Самостоятельное распоряжение необходимо относить к особым вещным правам, входящим в закрытый перечень вещных прав, свойственный любому правопорядку. Право самостоятельного распоряжения должно осуществляться учреждениями в соответствии с их специальной правоспособностью, которая и будет определять пределы права самостоятельного распоряжения. Сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом ничтожны (ст. 168 ГК РФ).

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании заявление жилищно-строительного кооператива «Водник» (г. Саратов) от 21 апреля 2009 г. о пересмотре в порядке надзора постановления Двенадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 24 октября 2008 г. и постановления Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18 февраля 2009 г. по делу Арбитражного суда Саратовской области № А57-11943/2006-39 по иску заместителя Прокурора Саратовской области в интересах Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Саратовской области (г. Саратов) к Федеральному государственному учреждению «Волжское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства» (Нижний Новгород) (далее - ФГУ Волжское бассейновое управление), жилищно-строительному кооперативу «Водник» (г. Саратов) (далее - ЖСК «Водник») с иском о признании недействительной (ничтожной) сделки, вытекающей из инвестиционного контракта № 03-31, заключенного 30 сентября 2003 г. между ФГУ Волжское бассейновое управление и ЖСК «Водник».

Суд установил, что ФГУ Волжское бассейновое управление (застройщик) и ЖСК «Водник» (инвестор) 30 сентября 2003 г. подписали инвестиционный контракт № 03-31 на проектирование и строительство объекта по адресу: г. Саратов, ул. Большая Затонская, дома № 12, 16, 18, с учетом дополнительных соглашений от 17 декабря 2003 г. и 1 ноября 2005 г.

Суд, проанализировав условия оспариваемого инвестиционного контракта, указал, что его предметом является застройка объекта на земельном участке, являющемся федеральной собственностью и переданного ФГУ Волжское бассейновое управление в постоянное (бессрочное) пользование. При этом часть возведенной недвижимости, в размере 5% от всей площади, передается в собственность Российской Федерации, а застройка полностью осуществляется за счет средств инвестора. Суд указал, что по адресу: г. Саратов, ул. Большая Затонская, дома № 12, 16, 18, где предполагалось возведение объекта строительства, расположены объекты недвижимости, закрепленные за ФГУ Волжское бассейновое управление на праве оперативного управления.

Постановлением администрации города Саратова от 09 августа 2005 г. №  224А-2 ФГУ Волжское бассейновое управление предоставлено право на проектирование комплекса жилых домов со встроенными помещениями общественно-делового назначения, зданий гостиничного назначения, административных и складских зданий и сооружений на земельном участке, предоставленном постановлением Мэра города Саратова от 18 февраля 2003 г. № 77-142 в бессрочное пользование по улице Большая Затонская, дома № 12, 16, 18.

Руководствуясь пунктом 4 статьи 20 ЗК РФ, статьями 296 и 298 ГК РФ суд пришел к выводу о том, что ФГУ Волжское бассейновое управление не вправе было распоряжаться земельным участком, принадлежащим ему на ограниченном вещном праве, указанная сделка совершена за пределами специальной правоспособности учреждения, в связи с чем, в силу статьи 168 ГК РФ, признал спорный договор недействительной (ничтожной) сделкой.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебных актов, не установлено.

Изучив содержание заявления, оспариваемых судебных актов, коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, не нашла оснований, предусмотренных статьей 304 АПК РФ, для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 301, 304 АПК РФ, суд определением от 20 мая 2009 г. № ВАС-5584/09[49] в передаче дела № А57-11943/2006-39 Арбитражного суда Саратовской области в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора постановления Двенадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 24 октября 2008 г. и постановления Федерального Арбитражного суда Поволжского округа от 18 февраля 2009 г. по делу Арбитражного суда Саратовской области № А57-11943/2006-39 отказал.

Таким образом, право хозяйственного ведения и оперативного управления определяются как ограниченные вещные права определенных юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению имуществом, принадлежащим на праве собственности учредителю, но закрепленному учредителем за этими юридическими лицами.

Право хозяйственного ведения является наиболее полным из ограниченных вещных прав, поскольку в его содержании присутствует: право владения, право пользования и право распоряжения. Однако все эти правомочия являются ограниченными, производными, строятся на исходном публичном праве собственности и в том объеме, который определяется и законом, и публичным собственником

Право оперативного управления по общему правилу находится в большей «подчиненности» праву публичной собственности. Отношения казенного предприятия (в меньшей степени) или учреждения (в большей степени) с публичным собственником носят разрешительный характер. По общему правилу распоряжения любым имуществом, переданным в оперативное управление, производится только с согласия собственника (кроме самостоятельной реализации продукции казенными предприятиями).