С конца XIX века в большинстве индустриально развитых стран предпринимались попытки определения и измерения эффективности и производительности (тогда эти понятия практически не различались; с тех пор до настоящего времени появилось множество теорий об их соотношений).

Приоритет в разработке и реализации проблем повышения эффективности принадлежал США, - во многом в связи с тем, что общественность была обеспокоена низким уровнем эффективности государственной службы, особенно на муниципальном уровне. Во многих городах действовали комитеты и отделы эффективности Движение за повышение "производительности" на муниципальном уровне привело и к изменениям на более высоких уровнях. В соответствии с Законом о бюджетном финансировании исполнительных и судебных органов 1913г., Комиссии по делам государственной службы предписывалось создать систему оценок для повышения эффективности работы госслужащих. В том же году Комиссией было создано общенациональное Бюро эффективности.

Движение за повышение эффективности государственной службы было тесно связано с разработкой методов оценки этой эффективности, стремлением перейти от субъективных оценок руководителей и кадровых служб, скрытых от граждан и институтов гражданского общества (налогоплательщиков), к системе объективной оценки эффективности, которая опиралась бы на определенные критерии, показатели, процедуры и позволяла бы обществу контролировать эффективность деятельности госслужащих и расходования ими бюджетных средств. В 20-30-х годах активно разрабатывались способы оценки эффективности работы органов местного самоуправления и муниципальных служащих. Были попытки применить некоторые их них к оценке эффективности предоставления федеральных государственных услуг. Однако методы оценки были заимствованы из микроэкономики, не шли дальше сопоставления затрат, выполненных работ и "выпуска" (который зачастую полностью отождествлялся с результатом) и поэтому могли быть применены только к оценке тех видов служебной деятельности, которая давала конкретный, материальный "выпуск продукции" (поэтому и применялись практически исключительно на муниципальном уровне). Методы не позволяли оценить не только конечные социальные результаты этого "выпуска продукции", но даже качественные аспекты этого "выпуска".

С конца 1940-х до 1960-х годов в области производительности и повышения эффективности в США не появилось чего-либо концептуально нового. Среди важнейших событий можно отметить деятельность Гуверовской комиссии, предложившей рекомендации по гибким производственным программам-сметам и нормам, а также расходам и отчетам административных органов.

В 60-х годах формируются основы системы «планирование – программирование – бюджетирование» (PPBS), которая в 80-х - 90-х годах приобретёт решающую роль в повышении эффективности работы всей системы органов исполнительной власти и государственных служащих в большинстве развитых стран мира. В 1970 году по инициативе президента Никсона была создана Национальная комиссия по производительности, которая занималась анализом производительности как в частном, так и в государственном секторах. В 1975 году она была переименована в Национальный центр по производительности и качеству условий труда (прекратил свое существование в 1978 году, а его функции были возложены на Национальный центр по производительности в государственном секторе). Начавшаяся с 1976 года реформа гражданской службы, правовые основы которой были установлены соответствующим законом, несколько ослабила интерес к проблеме измерения и повышения производительности и эффективности. Однако ее результаты не полностью удовлетворили общественные потребности, и в 80-х годах интерес к проблемам измерения и повышения эффективности вновь возрос, что проявилось в создании разного рода комитетов, издании журналов, публикации множества концептуально новых работ, проведения конференций и др. Большинство исследований этого периода были посвящены сокращению государственных расходов и затрат на государственное управление. Этому способствовало и то, что 80-ые годы стали периодом наступления так называемой неоконсервативной волны.

Особенно амбициозные программы повышения производительности и эффективности были приняты во время президентства Р. Рейгана. Так, в 1986 году Рейган издал указ, которым предусматривалось осуществление комплексной программы повышения производительности. К 1992 году программа должна была обеспечить повышение производительности на 20%, что не было реализовано[8].

Характерно, что основным содержанием реформ в 80-х годах стало заимствование государством методов оценки и повышения эффективности деятельности у частного сектора экономики. В том числе была перенята и методика управления по целям (MbO), предоставившая возможность повысить эффективность оценки результатов деятельности госслужащих среднего и высшего звена. Обоснованность такого заимствования состоит в том, что управление по целям является не исключительно экономическим, а общеуправленческим методом оценки, и может применяться по отношению ко всем сложным и комплексным видам управленческой деятельности, к которым, без сомнения, относится государственная управленческая деятельность.

В 1993 году президент США Клинтон и вице-президент Гор начали самую длительную в истории федерального правительства управленческую реформу - инициативу "Перестройка системы государственного управления", которая была призвана обеспечить более эффективную работу правительства. В 1993 году, в самом начале реформы, был принят и подписан Закон об эффективности и результатах работы правительства (ЗЭРРП). В нем, по сути, была закреплена связь оценки результатов деятельности по методике MbO, что, конечно, отразилось и на методах оценки деятельности госслужащих. Закон требует от ведомств ориентироваться при оценке эффективности и результатов деятельности на выполнение программ и стратегических планов. С эффективностью этого выполнения Закон связывает и финансирование ведомств, то есть устанавливается тесная и четкая связь между ресурсами и результатами. Согласно Закону, ведомства не только прилагают усилия по разработке и использованию показателей результативности в управлении программами, но и стараются включать эту информацию в бюджетные и ресурсные ассигнования, чтобы точнее определить затраты на достижение поставленных целей.

ЗЭРПП требует от каждого ведомства и агентства разработки стратегического плана на период не менее пяти лет. Стратегический план ведомства должен включать в себя формулировку его миссии; определять долгосрочные общие цели и задачи, в том числе связанные с результатами деятельности; указывать, как ведомство намерено достичь этих целей и с помощью каких людских, капитальных, информационных и иных ресурсов. В соответствии с этим законом, стратегические планы ведомств служат отправной точкой для определения целей ежегодных программ и оценки результатов ежегодных программ при достижении намеченных целей.

Повышенное внимание к оценке эффективности деятельности государственных органов и госслужащих, заимствование методов оценки и повышения эффективности из частного сектора было характерно и для ряда других государств, осуществлявших в 90-х годах реформирование государственной службы. Наибольшее распространение приобрело внедрение в ходе реформ методов MbO при планировании, бюджетировании и измерении эффективности служебной деятельности, в то время как попытки установить критерии оценки качественных и количественных характеристик деятельности на основе иных методов в общегосударственном масштабе, как правило, не достигали планируемого результата. Система критериев получалась громоздкой, виды критериев – несопоставимыми (практика создания комплексных федеральных индексов производительности получила распространение в основном в США).

В качестве наиболее успешных примеров внедрения новых методов оценки эффективности государственной службы можно в первую очередь отметить Австралию, Канаду, Великобританию, Новую Зеландию, Нидерланды.

В Австралии на первом этапе реформ государственной службы (первая половина 1990-х годов) каждому министерству было предписано определять программные цели, готовить ежегодные отчеты о достижениях и результатах реализации этих целей. Сметное финансирование министерств было также увязано с реализацией программ. Соответственно, результаты деятельности сказывались и на госслужащих, контракты которых еще предусматривали оплату по результатам. В настоящее время критерии оценки результатов деятельности все чаще устанавливаются в соглашениях об обеспечении определенных результатов деятельности (на основе договоренностей между покупателями и поставщиками государственных услуг). С руководителями высшего звена заключаются контракты, в которых четко устанавливались их ответственность за недостаточно эффективную работу в рамках таких соглашений. Окончательный переход к тесной связи финансирования и результатов работы произошел в 1999-2000гг., когда при подготовке бюджета впервые за основу были взяты результаты деятельности ведомств по реализации программ и принципы оценки по методу начисления (который предполагает, что при планировании, оценке эффективности и подготовке отчетности за основу принимается "отдача" - итоги и результаты деятельности ведомств в стоимостной оценке).

В Великобритании реформа государственной службы связана в первую очередь с созданием рамочной системы управления на основе результатов деятельности, обеспечиваемой введенных в 1997-98 гг. соглашениями о государственных услугах (СГУ), которые заключаются между министрами и Казначейством. Каждое соглашение основывается на трехгодичном ассигновании средств, и определяет политические результаты и цели, которых стремится достичь ведомство (число целей было постепенно сокращено с 630 до 160 для упрощения оценки результатов деятельности), и критерии, по которым будет оцениваться его работа. Все СГУ публикуются. СГУ образуют базу для планирования и определения целей внутри ведомств, и поэтому находят свое отражение в персональном плане отдельных государственных служащих, включая руководителей ведомств, по которому оценивается их работа и определяется размер вознаграждения. В 2001 году Казначейством и Секретариатом Кабинета министров была разработана новая рамочная система информации о результатах деятельности.

В Канаде с конца 1960-х годов используются различные системы оценки эффективности деятельности, первой из которых и основной стала PPBS. В середине 90-х годов в рамках реформы государственной службы было расширено использование программно-целевого похода и усовершенствована система отчетности, что позволило при оценке эффективности перенести акцент с издержек и ресурсов на последствия и результаты (причем в основном общесоциального характера).

В Нидерландах в процессе реформы государственной службы предполагается добиться полного перехода государственного сектора на систему финансирования на основе производительности. Оценка эффективности деятельности подразделений госорганов основана на соотношении услуг/продуктов, которые они предоставляют / производят, и издержек, которые они несут при этом.

К сегодняшнему дню с учетом вышеописанного зарубежного опыта оценка деятельности госслужащих может быть охарактеризована как процесс определения эффективности их деятельности в ходе реализации целей и задач органа государственной власти в соответствии с их компетенцией, позволяющий получить существенную, значимую информацию для принятия дальнейших управленческих решений.

Как правило, процесс оценки эффективности включает в себя следующие элементы:

- установление четких стандартов деятельности для каждой должности (рабочего места) и критериев оценки эффективности этой деятельности в должностных регламентах госслужащих;

- выработка процедуры оценки эффективности деятельности (периодичность, методы оценки);

- непосредственно оценка эффективности деятельности по тем или иным методам;

- обсуждение результатов оценки с работником;

- принятие решения по результатам оценки и документирование оценки.

- Оценка эффективности деятельности гражданского служащего может осуществляться:

- специалистами кадровой службы органа государственной власти;

- иными гражданскими служащими (к примеру, в составе аттестационной комиссии; существуют и специальные методы оценки служащими своих коллег);

- руководителями государственного органа или соответствующего структурного подразделения этого органа;

- независимыми аналитиками, экспертами, аудиторами, представителями научных и образовательных учреждений (в том числе в составе аттестационной комиссии);

- потребителями государственных услуг (гражданами, общественными объединениями) – на основе специальных методов оценки качества оказания государственных услуг;

- политиками (по результатам отчетов органов государственной власти и управления, а также должностных лиц, предоставляемых, к примеру, в законодательный орган или публикуемых в СМИ).

В профессиональной оценке эффективности две последних категории субъектов не участвуют.

Оценка эффективности деятельности госслужащих базируется на принципах:

- учета специфики объекта оценки (оценка не только экономической, но и социальной эффективности);

- определение результатов деятельности гражданского служащего на основе его должностных обязанностей и функций органа государственной власти управления;

- использование двухсторонней шкалы оценки результатов деятельности;

- локальность критериев оценки эффективности деятельности;

- использование коэффициентов трудового вклада работников.

Объектом оценки является эффективность деятельности госслужащего В научной литературе эффективность управленческой деятельности принято классифицировать по специфике достигаемых в процессе этой деятельности результатов на два вида - экономическая эффективность и техническая (управленческая, организационная, функциональная) эффективность.

В общем виде эффективность можно определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. Соответственно, чтобы оценить эффективность, необходимо по заранее выбранным критериям и показателям оценить результаты (например, в частном секторе экономики - прибыль), затем - затраченные на это ресурсы, а затем соотнести их.

Однако применительно к деятельности государственного служащего данная схема, "идеально" работающая в частном секторе не может быть полноценно применена в связи со спецификой управленческой деятельности в публичной сфере.

В этой связи можно предложить несколько вариантов объектов оценки эффективности деятельности госслужащего[9]:

1. Затраченные ресурсы как объект оценки

Ресурсы, затрачиваемые для получения управленческого результата, могут быть материальными, организационными, информационными и др. Как правило, большую часть расходов органов государственной власти составляют трудозатраты, но в настоящее время проявляется тенденция к увеличению затрат, связанных с использованием информационных ресурсов.

Оценка затрат является наиболее простым методом оценки эффективности. Тем не менее, методы оценки по затратам являются и наиболее неточными, так как не позволяют получить никакой значимой для субъекта управления объективной информации о состоянии и изменении объекта управления. Это формальный метод, который используется в развитых странах мира в основном для оценки внутриорганизационной деятельности. Применительно к оценке деятельности государственных органов и госслужащих методы оценки затрат практически не применяются и постепенно вытесняется методами оценки по результатам.

2. Результат деятельности госслужащего как объект оценки.

В подавляющем большинстве случаев результат управления не только не выражается прибылью, но и не проявляется непосредственно и, кроме того, может выступать в таких формах, которые очень сложно оценить в соотношении с затраченными ресурсами (например, результат может быть не только экономическим, но и социальным, политическим, социально-психологическим и др.).

Результаты деятельности могут быть условно классифицированы на несколько видов, первый из которых может быть условно назван прямым результатом, поддающемся количественной оценке. Например, это может быть предоставление какой-либо государственной услуги (выдача гражданину паспорта и др.) или осуществление иного вида деятельности (подготовка отчетов, число проведенных инспекций, единицы выполненной работы в человеко-часах), поддающейся количественному измерению. Оценку прямых результатов удобнее всего производить на основе критериев экономической эффективности, которые представляют собой количественные показатели. Экономическая эффективность деятельности госслужащего связана с использованием ресурсов, с тем, как получить от ресурсов максимум возможного при минимальных затратах, и обычно определяется как соотношение стоимости объемов предоставленных государственных услуг (иных количественных характеристик деятельности) к стоимости привлеченных для этого материальных, организационных и иных ресурсов.

Одной из важнейших проблем оценки экономической эффективности является сложность оценки и учета именно тех ресурсов организации, которые были непосредственно затрачены на получение социально полезного результата, так как связь между затратами и результатом (особенно измеряемым количественными, а не качественными показателями) может носить не прямой, а косвенный характер.

Другим видом результатов являются внешние "косвенные" результаты - например, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций и др.), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. К этой группе результатов относится и профилактическая, превентивная деятельность органов государственной власти и госслужащих, так как ей, как правило, невозможно дать оценку в текущей перспективе (конечный результат такой деятельности проявляется лишь в долгосрочном периоде).

Кроме того, можно выделить и внутренние "косвенные" результаты (повышение квалификации, переподготовка кадров, ремонт оборудования, создание творческой обстановки в коллективе, обновление компьютерных сетей и др.), которые могут оказывать значительное, хотя и не прямое, воздействие на эффективность служебной деятельности.

Оценить в полной мере внешние "косвенные" результаты применительно к конкретному госслужащему практически невозможно (в отличие, скажем, от государственного органа или его подразделения), поэтому в этом случае объектом оценки будут цели, поставленные перед госслужащим в соответствии с его компетенцией и должностными обязанностями, установленными в должностном регламенте.

Оценку "косвенных" результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом - продвижением к желаемым целям - и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами. Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается "внутренние факторы", собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления.

Существует и более широкое определение технической эффективности, в котором под целями понимаются в первую очередь "общественные цели", а основным критерием эффективности является соответствие деятельности потребностям и желаниям клиента, пользователя или потребителя государственных услуг и, в конечном счете, всего общества. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемом в научной литературе - социальной эффективностью. Специалисты в сфере государственного управления используют ее для учета внешних «косвенных» результатов служебной деятельности.

Отдельной сложной и комплексной проблемой является соотношение количественных и качественных показателей деятельности госслужащего и их оценка. Так, эффективность работы железнодорожного транспорта зависит не только от числа перевезенных пассажиров, но и от безопасности, удобства, скорости поездок, оперативности и надежности обслуживания. В последние годы качество стало главной характеристикой деятельности не только частного, но и государственного сектора в ряде зарубежных стран. Проблемы перехода от количественных критериев при оценке деятельности госслужащих к качественным активно исследовались в 70-ые годы в США. Для этого предлагалось оценивать не столько "выпуск" продукции/услуг, сколько результаты служебной деятельности. Кроме того, исследователи пришли к выводу, что хотя оценка качественных параметров деятельности на основе критериев экономической эффективности в некоторых случаях возможна, предпочтительнее и дешевле осуществлять эту оценку на основе программно-целевых методов в тесной связи с оценкой удовлетворенности и мнения "клиентов" (объектов управления, потребителей государственных услуг и др.).

Основным критерием технической эффективности, как уже было указано, является достижение заранее установленных, четко определенных и реалистичных целей. Данный критерий позволяет оценивать не только любые "косвенные" результаты, но и "прямые результаты" (в случае, если надо оценить их социальный эффект или качественный уровень).

Могут быть определены и общие дополнительные критерии для определения технической эффективности и качества служебной деятельности - например, оперативность, регулярность, сложность деятельности. Применительно к отдельным видам служебной деятельности могут быть разработаны особые частные критерии технической эффективности, причем нередко они могут получать количественную оценку. К примеру, в США социальные службы используют в качестве качественного критерия физическое здоровье клиентов после лечения (дополнительно к количественному критерию - числу пациентов, прошедших курс лечения). Основным недостатком разработки частных критериев технической эффективности является их множественность и отсутствие единой системы. Существуют и трудности с приведением их к какому-либо единому знаменателю, так как оценка технической эффективности различных видов управленческой деятельности имеет разнообразные качественные и содержательные особенности, которые довольно сложно сопоставить.

Среди критериев социальной эффективности в научной литературе упоминаются[10]:

- степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности должностных лиц тем параметрам, которые обозначены в административном регламенте государственного органа, должностном регламенте госслужащего;

- законность решений и действий госслужащего, а также законность и содержание нормативных актов, издаваемых им (показателем, то есть количественным выражением данного критерия, может являться количество обжалований данных действий и решений в суд);

- объем и качественных характер взаимосвязи гражданских служащих с гражданами и их объединениями;

- открытость и прозрачность процедур принятия решений, информационная доступность органа государственной власти в целом;

- соблюдение правил служебного поведения на государственной службе и в отношении потребителей государственных услуг.

Выбор критериев и методов оценки эффективности деятельности госслужащих зависит и от должностного положения, категории должности гражданского служащего.

В связи с разделением управленческого труда, результат труда руководителей, как правило, может быть адекватно выражен только через итоги деятельности органа государственной власти или его подразделений (то есть, фактически, как суммарный результат деятельности служащих), а также через социально-экономические условия труда подчиненных.

Результат труда специалистов, в зависимости от специфики получаемого результата, определяется исходя из количественных и качественных критериев (объема, полноты, качества, своевременности выполнения закрепленных за ними должностных обязанностей и др.), но, в большинстве случаев, как итог деятельности каждого работника в отдельности (исключение может составлять, к примеру, выполнение обязанностей по координации деятельности различных подразделений).

Таким образом, выбор критериев оценки служебной управленческой деятельности должен основываться на следующих факторах:

- специфика результатов, получаемых в итоге служебной деятельности. В большинстве случаев можно оценить на основе критериев технической и социальной эффективности, и только в случаях, когда результат этой деятельности поддается прямой количественной оценке, применяются критерии экономической эффективности;

- характеристики должностного положения госслужащего.

3. Методы оценки деятельности госслужащего

а) Метод управления по целям (MbO) - наиболее распространенный в развитых зарубежных странах метод комплексной оценки эффективности деятельности гражданских служащих, не связанных непосредственно с выпуском продукции. Метод основан на оценке достижения служащим целей, намеченных на конкретный период времени. Предусматривает систематическое обсуждение достигнутых и не достигнутых целей. Требует четкого количественного определения целей и сроков их достижения. Используется для оценки руководителей и специалистов. Управление по целям состоит из ряда элементов:

1. Создание ясных и хорошо сформулированных целей работы, которую необходимо выполнить.

2. Разработка плана действий, в котором формулируются пути достижения целей

3. Выполнение плана действий.

4. Оценка достигнутых результатов.

5. Корректировка деятельности в случае необходимости

6. Создание новых целей будущей деятельности

Успешность применения этого метода зависит от измеримости и конкретности целей, а также наличия возможностей проверки выполнения порученного задания.

Наибольшие сложности при применении этого метода возникают при определении многочисленных индивидуальных целевых показателей и приведении их в систему, пригодную для использования при оценке.

б) Метод шкалы графического рейтинга основан на проставлении соответствующей оценки каждой черте характера оцениваемого работника: количество и качество работы, инициативность, сотрудничество, надежность и т.д. Оценка соответствует рейтингу от "отлично" до "неудовлетворительно".

в) Метод вынужденного выбора основан на отборе наиболее характерных для данного работника характеристик (описаний), соответствующих эффективной и неэффективной работе. На основе балльной шкалы рассчитывается индекс эффективности. Данный метод используется руководством, подчиненными, коллегами для оценки эффективности деятельности.

г) Описательный метод позволяет раскрыть преимущества и недостатки поведения работника по определенным критериям (количество и качество работы, знание работы, личные качества, инициативность и др.) с помощью шкалы рейтинга.

д) Метод анкет и сравнительных анкет включает набор вопросов или описаний поведения работника, из которых выбираются или оцениваются присущие работнику описания, и оценивается общий рейтинг анкеты.

е) Метод решающих ситуаций. Основан на использовании списка описаний правильного и неправильного поведения работника в отдельных решающих ситуациях, на основе соотнесения которых производится оценка деятельности.

ж) Метод шкалы рейтинговых поведенческих установок основан на использовании решающих ситуаций, из которых выводятся характеристики результативности труда на основании рейтинга описания поведения работника и его квалификации.

з) Метод наблюдения за поведением основан на наблюдении и оценке поведения работника в решающей ситуации текущего времени и фиксации количества случаев типичного или специфического поведения.

Возможно использование и иных методов, применяемых в кадровой работе в органах государственной власти, а также заимствование отдельных методов оценки эффективности деятельности в частном секторе экономики (но с учетом специфики государственной службы). Для эффективного применения совокупности методов оценки эффективности требуется совершенствование функционирования и структуры кадровых подразделений органов государственной власти, отвечающих за сбор, обработку и анализ оцениваемой информации.

Выбор того или иного метода оценки на уровне отдельных органов государственной власти неразрывно связан с выбором методов оценки эффективности государственной службы в целом на федеральном уровне. На сегодняшний день, как представляется, наиболее эффективным среди методов оценки является метод управления по целям. Он, как было установлено, в наибольшей степени соответствует современным тенденциям оценки эффективности в зарубежных странах, позволяет дать объективную оценку не только экономической, но и технической (управленческой) и социальной эффективности, и, в отличие от многих других методов, может быть применен не только на уровне отдельных органов государственной власти, но и в целом по стране.

Применение данного метода оценки может способствовать смены механизма бюджетирования государственных органов с затратной модели, существующей в своей основе до сих пор, на так называемую результативную модель бюджета (расходы привязаны к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам, полученным на основе оценки деятельности в соответствии с планами).

Для того, чтобы изменить формальное отношение многих гражданских служащих к оценке эффективности их деятельности, необходимо нормативно закрепить связь оценок эффективности и оплаты труды. В настоящее время в законопроекте "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предполагается установить особый порядок оплаты труда, при котором эта оплата ставится в зависимость от показателей эффективности и результативности деятельности гражданского служащего, но только по отдельным должностям гражданской службы. Перечень таких должностей утверждается Президентом РФ по представлению Правительства РФ и (для субъектов федерации) законами субъектов РФ.