Основное определение должностного регламента содержится в ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации": «профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа».

Из данного определения следует, что:

Во-первых, должностной регламент государственного служащего становится основным нормативным актом, регламентирующим его деятельность. Такой вывод можно сделать на основании того, что в должностном регламенте будут содержаться требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, его должностные права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы и сферы ведения государственного органа.

Во-вторых, должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа.

В настоящее время работа большинства федеральных чиновников регламентирована только двумя постоянными целеполагающими документами: положением об органе исполнительной власти и "проекцией" плана действий правительства на данное ведомство. Менее половины госслужащих из числа непосредственно обеспечивающих предоставление государственных услуг по финансированию и регулированию имеют сегодня должностные инструкции.

Большая и недешевая (если иметь в виду труд десятков высокопоставленных госслужащих) работа по уточнению функций федеральных органов исполнительной власти может оказаться почти бессмысленной, если за ней не последует модернизация деловых процессов органов исполнительной власти, в том числе формирование и внедрение современных административных регламентов. Перечень функций не более чем ориентир, в конечном счете, важны формы и механизмы их реализации. При отсутствии четких механизмов (регламентов) даже идеальное положение об органе способно выполнять лишь примерно такую роль, как конституция при отсутствии системы права.

В этой связи не случайно, что идея подготовки и утверждения административных регламентов была включена еще в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003г.[1] В рамках мероприятий по развитию информационно-коммуникативных технологий предполагается разработка и внедрение электронных административных регламентов, завершение создания системы правительственных порталов с доступом к открытой части таких регламентов.

Хотя в настоящее время понятие административного или должностного (служебного) регламента государственного служащего отсутствует в федеральном законодательстве, административные регламенты (далее - АР) можно охарактеризовать как системы предписаний и стандартов исполнения, описывающие порядок и сроки административных процессов и стандарты государственных услуг в органе исполнительной власти. Технология АР - выделение административных рутин, их оптимизация и оформление в качестве предписанного набора действий и сроков исполнения.

Введение регламентов обеспечивает восстановление персональной ответственности лиц, принимающих решения (устранение анонимности административных процессов и решений). Регламенты призваны ограничить поле административного усмотрения ЛПР и исполнителей путем приписывания разрешенных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции.

Административные регламенты позволят четко закрепить выполнение отдельных функций и их элементов за конкретными подразделениями органов исполнительной власти и установить рациональные процедуры и форматы межведомственного взаимодействия. Административные регламенты должны задавать шкалу качества исполнения функций. Это крайне важно для государственных органов, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности.

Административные регламенты:

- обеспечивают однозначность и предсказуемость поведения исполняющих их чиновников;

- обеспечивают прозрачность правил и процедур и тем самым расширяют возможности планирования, контроля и оценки деятельности для руководителя ведомства и исполнительной власти в целом;

- фиксируют и позволяют анализировать деятельность государственных органов и их подразделений;

- объективизируют контроль и персонифицируют ответственность в системе исполнения решений;

- минимизируют расходы на поиск информации и позволяют оперативно генерировать необходимую информацию.

На основании АР должны составляться административные карты ведомств (АКБ) - схемы исполнения административных процессов, привязанные к структурным единицам конкретного органа исполнительной власти. В АКБ указываются полномочия и ресурсы, которыми наделена каждая структурная единица, а также маршруты согласования и принятия типовых решений.

Формированию систем АР должна предшествовать оптимизация функций исполнительной власти. Вместе с тем работа по созданию административных регламентов в рамках тех функций, сохранение которых не вызывает сомнения.

С точки зрения автора, может быть предложена следующая типология административных регламентов:

1. АР предоставления административных услуг гражданам и организациям (налогообложение, таможенная обработка грузов, регистрация, лицензирование, выдача справок, свидетельств, ведение публичных баз данных и пр.).

2. "Вертикальные" АР, формализующие процессы исполнения плановых и текущих заданий, а также процессы оказания административных услуг другим ведомствам (согласование и консультирование).

3. "Функциональные" АР, формализующие процессы, связанные с соблюдением внешних регламентов, общих для всех или значительной части органов исполнительной власти (финансы, кадры, командировки, проведение конкурсов на НИР и НИОКР, проведение закупок товаров и услуг и др.).

Открытая (публичная) часть АР должна охватывать процессы, связанные с предоставлением административных услуг и конкурсных торгов и закупок. Открытой должна быть также административная карта органа исполнительной власти (за исключением подразделений, деятельность которых связана с вопросами, составляющими государственную тайну). Открытость АР и АКВ создает возможность контроля за работой органов исполнительной власти со стороны как заинтересованных граждан и организаций, так и общественных объединений и органов представительной власти и прокуратуры. Последние, кроме того, могут иметь доступ и к закрытой части АР и АКВ.

Административные регламенты могут быть эффективно реализованы лишь в электронной форме. Это делает возможным сбор и анализ информации в режиме реального времени, что позволяет существенно увеличить производительность труда в государственном аппарате. Создание электронных административных регламентов (ЭАР) - это способ реализации единой программы оптимизации деловых процессов и повышения эффективности государственного управления, выхода на реально работающее "электронное правительство".

Наряду с электронными административными регламентами должны быть созданы электронные должностные регламенты (ЭДР).

Нужно заметить, что в России уже к настоящему времени (несмотря на то, что федеральное законодательство, придающее легитимность системе регламентов еще не вступило в силу) уже есть позитивные примеры ведомственного нормотворчества в данной области.

Среди них можно отметить:

1) утверждение Регламента Министерства юстиции Российской Федерации[2], призванного определить правовые основы организации и правила деятельности этого министерства. Утверждение Регламента преследовало цели совершенствования организации и порядка деятельности структурных подразделений центрального аппарата и территориальных подразделений министерства.

2) утверждение Приказом ГТК РФ «Положения о порядке разработки и утверждения должностной инструкции…»[3], которое по своему содержанию является удачным прообразом порядка разработки должностных регламентов.

В частности, данным Приказом утвержден образец оформления должностной инструкции, которая устанавливает права, должностные обязанности и ответственность лица, замещающего конкретную государственную должность. Должностная инструкция содержит также указания на место должности в Реестре государственных должностей государственной службы, требования, предъявляемые к образованию и стажу работы должностного лица, положения о непосредственной подчиненности, порядке назначения и освобождения от должности, возможности совмещения должностей и функций, указывает на нормативную базу деятельности должностного лица.

3) Нормотворческая деятельность, направленная на развитие правовых основ организации и деятельности исполнительной власти, осуществляется также на региональном уровне. Так, порядок организационного, документационного и информационного обеспечения деятельности Мэра Москвы и Правительства Москвы устанавливается Регламентом Правительства Москвы (утв. постановлением Правительства Москвы от 17 сентября 2002 г.). Особое внимание в Регламенте уделяется процедурам подготовки распорядительных документов, организации работы со служебными документами и обращениями граждан, контролю за исполнением документов.