В настоящее время в сознании российского общества зачастую превалирует стереотипное представление о том, что российская система управления более бюрократична по сравнению с государственным управлением развитых стран Запада не в последнюю очередь из-за излишней формализованности. Между тем, представляется, что наличие большого количества бюрократических инструкций, регулирующих вопросы прохождения государственной службы, не является само по себе негативным фактором.

Так, в Финляндии работа государственных служащих регулируется и регламентируется многочисленными положениями, директивами и принципами.

Реализация полномочий Службы управления персоналом в США, играющей роль «министерства кадров федеральной государственной службы», привела к появлению объемных инструкций и циркуляров (например, руководство для ведомственных кадровиков в полном варианте достигает 16000 страниц). Однако содержание подобных инструкций зачастую требует от государственных служащих осуществления дополнительных функций в области статистической обработки результатов их основной деятельности, а также утверждения этих результатов в вышестоящих подразделениях. Примером указанной бюрократической волокиты может являться т.н. учетно-регистрационная дисциплина, существующая в правоохранительной службе. Так, работники следственных подразделений Министерства внутренних дел РФ вынуждены фиксировать большое количество статистических показателей своей деятельности, от представления которых непосредственно зависит размер их денежного вознаграждения. Действующая система учета фактически производит оценку бюрократической активности следователя, а не его реальных результатов в рамках реализации полномочий, установленных уголовно-процессуальным законодательством. Следует также отметить, что учетно-регистрирующие функции лиц, замещающих должности правоохранительной службы, занимают значительное количество рабочего времени, что снижает эффективность реализации их основных функций. То же справедливо и в отношении иных должностных инструкций, регулирующих вопросы командных учений, квалификационных экзаменов, спортивной подготовки и т.п. В конечном итоге, существование многочисленных этапов прохождения и утверждения отчетных документов фактически нивелирует значение аттестационных мероприятий, превращая их в «досадную» формальность.

Принципы эффективности и прозрачности государственного управления требуют значительной унификации документооборота и информационного обмена внутри ведомств и между ведомствами и гражданами, что должно быть отражено в типовых должностных регламентах. Административная реформа в США, проведенная в начале 90-х годов, в том числе, была направлена на создание единых (и соизмеримых) требований к содержанию отчетности департаментов и агентств. Закон об эффективности и результатах работы Правительства 1993 года также требует от ведомств разработки собственных показателей результативности, которые используются для более точного планирования бюджетных затрат. Если до 1979г. существовало только три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная, то в настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. При этом, практикуется привлечение персонала к разработке подобных критериев (оценка работы является основанием для принятие решений о награждении, понижении, увольнении, обучении и т.п.). Наряду с этим, Закон о свободе информации предоставляет возможность любому лицу запрашивать доступ к неопубликованным документам министерств и ведомств, причем, отказ в предоставлении затребованного документа должен быть обоснован в соответствии с требованиями закона. Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов установлен срок, равный 10 рабочим дням. Отказ в выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней. Гражданин имеет право обратиться в окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, если та не предоставляет материалы в разумный срок. В суде, как первой, так и второй инстанции дело по жалобе имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных по определению суда, и рассматривается «незамедлительно и быстро». Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении, тогда как обычно в американском судопроизводстве доказывание вины ответчика лежит на истце. При неисполнении приказа суда о выдаче заявителю требуемых им документов виновное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение. Суд также вправе вынести решение о возмещении истцу его расходов на адвоката и судебных издержек за счет учреждения.

Открытость административного процесса, доступность информации для всех заинтересованных лиц достигается в США путем широкого информирования граждан о том, чем администрация занимается, контролем граждан за заведенными на них делами путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел.

Каждое учреждение обязывается публиковать:

1) описание организации своих центральных и местных органов и того, где, от кого и каким образом могут быть получены информация и решения, а также кому могут быть переданы документы и сделаны запросы;

2) заявления относительно общего порядка и способа функционирования учреждения, в том числе обо всех официальных и неофициальных процедурах;

3) процедурные правила, описания бланков и мест, где эти бланки могут быть получены, инструкции об объеме и содержании всех письменных документов, отчетов и проверок;

4) нормативные акты, общеполитические заявления или толкования общего применения.

Представляется, что регулирование процедур взаимодействия государственного органа с гражданами, порядка участия заявителей в принятии решений, создание квазисудебной (административной) процедуры рассмотрения споров является важнейшей задачей в рамках принятия административных регламентов государственных органов и должностных регламентов государственных служащих^[4]. Таким образом, законодательные требования к регламентации информационной открытости органов исполнительной власти являются существенным условием прозрачности и гласности административной деятельности.

Следует также учесть, что разработка служебных регламентов, устанавливающих должностные обязанности отдельных государственных служащих, имеет важный «менеджерский» контекст. Эффективность административной деятельности органа исполнительной власти во многом зависит от внутренней организации «управления управлением», т.е. рационального распределения функций между подразделениями и категориями служащих. Совершенно очевидно, что многие управленческие решения в этой области могут быть заимствованы из корпоративной практики частного сектора. Тем не менее, государственное управление обладает существенной спецификой, обусловленной его политическим характером. Бывший президент США Дж. Форд подчеркивал, что «многие бизнесмены испытывают разочарование, оказавшись на посту министра в правительстве, так как в хозяйственной деятельности привыкли к большей власти. Между тем работать им приходится совсем в другой обстановке. В правительстве они должны следовать строгим процедурам и предписаниям». Помимо бюрократизма, государственному управлению свойственно также множественность административных единиц, участвующих в принятии решений. Кроме того, важнейшие административные решения принимаются под воздействием политических ограничений и предпочтений. Несмотря на это, методика разработки должностного регламента должна учитывать базовые принципы эффективного администрирования и адаптировать их к специфике государственной службы. Профессор Л.Уайт, один из основоположников классического направления в американской школе, считал основными принципами государственного управления специализацию, единство распоряжений и централизацию. Среди 14 принципов, сформулированных французским классиком теории государственного управления Анри Файолем, особое значение для методики разработки должностных регламентов имеют следующие.

1. Разделение труда – позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий. Данный принцип иллюстрируется современной тенденцией к «профессионализации» государственных служащих, появлении более четкой специализации в ущерб универсальным навыкам управления.

2. Единство подчинения – служащий выполняет указания относительно одного объекта, поступившие только от одного начальника.

3. Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности действий и решений, преследующих одну и ту же цель.

4. Централизация функций – должна быть принята или отвергнута в зависимости от специфики управления и от конкретных обстоятельств; необходимо найти степень централизации, наиболее благоприятной для отрасли.

5. Иерархия. Документы, идущие от высшей власти, проходят путь по ряду руководящих должностей, начиная с высших и заканчивая низшими.

6. Инициатива – свобода предложения и осуществления планов.

Упомянутая в федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» система административных регламентов органов исполнительной власти не предполагает усиления законодательного регулирования основ их компетенции и правового статуса. Предлагаемая система регламентов, очевидно, не заменит решения проблемы критериев разграничения функций, установления единых административных процедур для федеральных органов исполнительной власти и т.д. Следует подчеркнуть, что проблема координации деятельности органов исполнительной власти является одним из самых востребованных направлений отечественной законодательной деятельности. В частности, законодательное регулирование административных процедур позволит решить задачу эффективного распределения полномочий в сфере реализации исполнительной власти и обеспечить неукоснительное соблюдение прав граждан и юридических лиц, обращающихся за предоставлением информации или принятием управленческого решения. Обеспечивая высокий уровень регламентации административной деятельности, единые административные процедуры, в то же время, позволяют избежать излишней «формализации» и необоснованного усложнения деятельности исполнительной власти. Резкое усиление роли закона в регулировании административной деятельности, свойственное для правовых систем целого ряда иностранных государств, обеспечит высокий уровень законности и юридической техники, а также позволит установить гарантии эффективности и демократичности принимаемых решений, их соответствие социальным интересам и общественному мнению.

Нормы прямого действия, предусматривающие конкретные обязанности государственных служащих по рассмотрению документов, предоставлению информации, оказанию услуг и т.п., все чаще включаются в отраслевые законы во избежание необходимости принятия большого числа подзаконных актов. Тем не менее, пользуясь отсутствием четкой регламентации обязанностей каждого служащего, государственные органы успешно практикуют различные способы уклонения от выполнения подобных законодательных требований. Ярким примером может служить ситуация с выполнением некоторых процедурных требований нового Таможенного кодекса РФ[5], направленных на повышение эффективности работы таможенных органов. В частности, несмотря на то, что ст.152 Таможенного кодекса РФ предусматривает обязанность таможенных органов осуществить выпуск товаров в течение трех дней со дня принятия декларации, оформление товаров по-прежнему «успешно» затягивается. Так как процедура принятия деклараций не регламентирована надлежащим образом, таможенные органы отказывают в принятии деклараций свыше определенного неформального лимита.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» предусматривает утверждение примерных должностных регламентов государственным органом по управлению государственной службой. Данная норма исходит из необходимости централизации кадровой системы государства, исключая возможный ведомственный «произвол» в регулировании данной сферы. Примером истинной рациональности может в данном случае служить американская система должностной классификации, установленная в рамках Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений. Так, категории 1-4 относятся к низшему персоналу административных учреждений и выполняют только непосредственные исполнительские задачи, рутинную работу. Независимые мнения данной категории если и допускается, то только в пределах установленных процедур. Общее число таких служащих составляет 20% от общего числа служащих в аппарате административных органов. Служащие категории 5-8 (30%) выполняют работу, требующую специальной квалификации и способности к индивидуальной работе, однако не включающую в себя функции по административному руководству. К категориям 9-14 (47%) относится средний руководящий персонал, чья деятельность осуществляется под общим административным руководством. Служащие 11-й категории должны быть способны принимать ответственные решения, 12-й категории – проявлять способности к руководству, служащие 13-ой категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, 14-й – главами подразделений. Служащие 15-18 (3%) категорий относятся к высшему руководящему составу государственных учреждений, и в их обязанности входит планирование и руководство специализированными программами исключительной трудности и ответственности.

В условиях отсутствия полноценного законодательного регулирования вопросов издания исполнительными органами государственной власти правовых актов весьма распространенным является взаимное противоречие нормативных документов различных ведомств, противоречие законов и подзаконных актов, нарушение прав граждан, превышение должностной компетенции и т.д. В российской практике встречались случаи, когда административный акт, изданный в форме телетайпограммы, приостанавливал вступление в силу нормативного правового акта. Вплоть до появления в ст.4 Налогового кодекса РФ значительных ограничений на принятие нормативных правовых актов органов исполнительной власти, Министерство по налогам и сборам РФ осуществляло активное регулирование прав и обязанностей налогоплательщика, используя форму писем, инструкций и приказов. Более того, даже в рамках ограничений ст.4 Налогового кодекса Министерство по налогам и сборам РФ осуществляет косвенное регулирование обязанностей налогоплательщиков, издавая методические указания, адресованные своим территориальным подразделениям. Однако на практике нормы методических указаний затрагивают права и законные интересы граждан и юридических лиц, свидетельством чему является объемная судебная практика по их отмене.

Между тем, процесс подготовки, принятия и действия административных правовых актов представляет собой особую процедуру, детально разработанную в законодательстве зарубежных стран. Указанное регулирование распространяется как на процесс подготовки и вступления в силу индивидуальных административных актов (Германия, Швейцария), так и на процесс принятия нормативных правовых актов. Инициатива органа исполнительной власти о разработке и принятии того или иного административного акта, как правило, сопровождается уведомлением всех заинтересованных лиц, чьи права и законные интересы могут быть затронуты в каждом конкретном случае. Так как в большинстве случаев подготовку административного акта осуществляет несколько подразделений органа исполнительной власти, принцип персональной ответственности за принятие управленческих решений диктует необходимость назначения «ответственного исполнителя», который в соответствии с требованиями должностного регламента осуществляет анализ необходимости и целесообразности подготовки документа, полноты и четкости формулировок, возможной отмены (изменения) действующих актов, возможного дополнительного согласования, разрешения внутренних разногласий.

Таким образом, регулирование вопросов формы, процедуры подготовки и применения административных актов министерств и ведомств также может быть осуществлено в рамках разработки типовых регламентов или общих требований к их содержанию.

Практика издания ведомственных административных актов предполагает наличие реально действующей процедуры обращения граждан в орган государственной власти с инициативой о принятии правового акта. Рассмотрение подобного обращения позволяет определить, существует ли необходимость в начале официальной процедуры подготовки правового акта, или же права и интересы заявителя могут быть защищены в рамках уже принятых документов. Отказ в удовлетворении просьбы гражданина об издании административного акта оформляется в соответствии с общими требованиями процедуры.

На уровне административных и должностных регламентов реализуется принцип «одного окна», получивший распространение в США и европейских странах и направленный на максимальное упрощение процедуры получения административных разрешений и снижение возможностей для вымогательства со стороны должностных лиц. Принцип «одного окна», неоднократно упомянутый в российских федеральных и региональных программных документах, предполагает отсутствие обязанности гражданина по определению подведомственности того или иного органа. Законодательство Швейцарии, Франции, Нидерландов и ряда других стран обязывает административный орган передать дело по подведомственности, если рассмотрение этого дела выходит за рамки его компетенции.