Бюджетное законодательство - важная подотрасль финансового законодательства. Оно включает совокупность актов, устанавливающих бюджетное устройство государства, субъектов Федерации и местного самоуправления, регулирующих отношения по формированию бюджетов, распределению бюджетных средств между звеньями бюджетов, их расходованию и исполнению бюджетов, образованию внебюджетных фондов[22].

В главе 1 Конституции РФ содержатся принципы, определяющие федеративное устройство государства. В ч. 1 ст.5 Конституции РФ указаны равноправные субъекты РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Конституционные принципы федерализма перечислены в третьей части этой статьи - государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

В связи с большой политической, экономической значимостью общественных отношений, регулируемых бюджетным законодательством, а также значительным количеством его актов в настоящее время можно говорить о существовании подотрасли финансового права - бюджетного права. Именно это объясняет наличие бюджетного законодательства на каждом уровне государственного устройства: федеральном, субъектов Федерации и местном. Установление основ бюджетной политики России, принципов формирования доходов и расходов, всей бюджетной системы страны, единой бюджетной классификации, взаимодействия с элементами финансовой системы находится в ведении РФ. Федерация, в частности, имеет обязанности по передаче средств нижестоящим бюджетам по взаиморасчетам.

Российская Федерация обладает правами по составлению, утверждению, осуществлению бюджетного регулирования, определению доходов и расходов федерального бюджета, его исполнению и контролю. Бюджетное регулирование является частью финансового регулирования, отнесенного Конституцией РФ к ведению РФ[23].

В 1998 году принят Бюджетный кодекс РФ, который стал основным актом в системе бюджетного законодательства РФ. В нем регулируется комплекс бюджетных отношений, дается законодательное определение терминов, устанавливается порядок финансирования из бюджетов и другие основы бюджетного регулирования, общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Принятие БК показало необходимость четкого закрепления бюджетных прав РФ, ее субъектов и местного самоуправления и создания единого законодательства, регулирующего бюджетные отношения.

За 1994-2007 гг. в бюджетной сфере основным направлением было постоянное совершенствование и развитие законодательства, регулирующего бюджетное устройство и бюджетный процесс, в целях закрепления и реализации принципов единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, а также сближения уровней социально-экономического развития регионов РФ за счет развития межбюджетных отношений[24].

15 августа 1996 г. принят Федеральный закон от № 115-ФЗ «О бюджетной классификации РФ», который явился важным актом правового регулирования бюджетного учета доходных источников бюджета и расходной части бюджета.

Приняты такие важные федеральные законы, как Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие.

Динамизм общественных преобразований ставит перед законодателем важную задачу постоянного обновления бюджетного законодательства. Вследствие этого в последние годы Федеральное Собрание РФ ежегодно утверждало законы о порядке составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета.

Одним из направлений бюджетной реформы в России является совершенствование бюджетного процесса на основе внедрения среднесрочного планирования и использования бюджетирования, ориентированного на результат. Здесь уместно вспомнить постановление Правительства РФ № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», на основе которого разработана «Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.», которая ориентирована на новые методы в бюджетном планировании. Безусловно, постановка вопроса об использовании среднесрочного планирования в бюджетном процессе является для России новой и заслуживающей внимания, а те решения, которые предприняты Правительством РФ в этом направлении, являются необходимыми и своевременными.

Правительством Российской Федерации была разработана и одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, где в качестве отдельного направления выделяется реформирование бюджетной классификации РФ, которое, в свою очередь, предполагает изменение не только ее состава, структуры, содержания и применяемой кодировки, но и изменение действующей практики нормативного правового регулирования вопросов бюджетной классификации.

В Концепции предлагается подход, применяемый в большинстве стран международного сообщества, при котором федеральным законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической и функциональной (раздел, подраздел) классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации[25].

В целях обеспечения формирования проектов бюджетов Российской Федерации на 2005 год Минфином России принят приказ от 27.08.04 г. № 72н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год».

Отличительной особенностью новой бюджетной классификации РФ является измененная система кодировки доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации. Для классификации указанных операций используется унифицированный 20-значный код.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 15.08.96 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» в целях единства бюджетной политики и своевременного составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, во исполнение Федерального закона от 26.12.05 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» издан приказ Минфина России от 21.12.05 г. № 152н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», которым данные Указания были переработаны и утверждены в новой редакции. Приказ № 152н был признан не нуждающимся в государственной регистрации (письмо Минюста России от 10.01.06 г. № 01/32-ЕЗ).

В связи с введением в действие приказа № 152н с 1 января 2006 г. признаны утратившими силу: приказ Минфина России от 10.12.04 г. № 114н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», а также последующие приказы Минфина России, на основании которых в течение 2005 г. были внесены изменения в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом № 114н (от 20.01.05 г. № 4н; от 23.03.05 г. № 47н; от 14.04.05 г. № 57н; от 14.09.05 г. № 115н; от 14.09.05 г. № 119н, от 5.12.05 г. № 145н).

Уточнения внесены в классификацию доходов бюджетов Российской Федерации, функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации, экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации, классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, а также в приложения[26].

Основные изменения, внесенные приказом № 152н в классификацию доходов бюджетов Российской Федерации, классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, осуществлены в соответствии с Федеральным законом от 6.10.03 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В целях приведения с 2006 г. классификации доходов бюджетов Российской Федерации в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации (положения Федерального закона от 20.08.04 г. № 120-ФЗ (ред. от 27.12.05 г.) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», вступившие в силу с 1 января 2006 г.) проведена детализация по элементам доходов статья «000 1 11 00000 00 0000 000 Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности».

Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» внес существенные изменения в порядок регулирования межбюджетных отношений. Бюджетный Кодекс РФ в редакции данного закона начал действовать с 1 января 2005 г.

Согласно ст. 129 БК РФ (Основы межбюджетных отношений) межбюджетные отношения - отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ[27].

Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в БК РФ.

Отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ, предусмотренные пунктом 1 статьи 86 БК РФ, могут передаваться из бюджета субъекта РФ местным бюджетам только путем включения соответствующих норм (положений) в закон субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год и внесения изменений в БК РФ.

Передача доходов из бюджета одного уровня бюджетной системы РФ бюджету другого уровня может быть произведена в порядке, установленном статьями 52 (Передача собственных доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней), 58 (Передача собственных доходов бюджетов субъектов РФ бюджетам других уровней) и 63 (Регулирование доходов местных бюджетов) БК РФ.

Финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов[28].

Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений (ст. 130 БК РФ Передача расходов и доходов бюджетов). Принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются с субъектами РФ до принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Соглашения между РФ и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть осуществлено в следующих формах:

- предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

- предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

- предоставления бюджетных кредитов;

- предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ (ст. 133 БК РФ Формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации)[29].

Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.

Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств (ст. 135 БК РФ).