Не виникає сумнівів, що в демократичному суспільстві повинні існувати механізми громадського контролю за діяльністю влади. Ефективність таких механізмів визначається, передусім, рівнем відкритості і прозорості цієї влади завдяки інформуванню громадськості про її діяльність. Прозорість влади є однією з основних засад функціонування правової держави, в якій забезпечується участь громадськості у формуванні та здійсненні державної політики, її вплив на всі етапи процесу прийняття державних рішень, а також відкритий доступ до повної об’єктивної й достовірної інформації, якою володіють органи влади (публічної інформації).

Від якості інформування громадськості про діяльність органів влади залежить й її ефективність. Недостатнє розуміння функцій влади, її ролі в суспільстві, принципів взаємин між чиновниками і громадянами обумовлює постання вкрай незадовільних умов здійснення громадянами права на доступ до публічної інформації, а відтак – на участь у формуванні та реалізації державної політики.

Єдина можливість для створення дієвого механізму співпраці влади та громадськості – це налагодження стабільних та ефективних зв’язків з громадськістю.

В даному випадку під громадськістю розуміються групи людей всередині або поза організації, з якими організація так чи інакше взаємодіє [3, c. 55].

Всі PR – дії повинні бути спрямовані на конкретні групи людей – представників громадськості. Тобто, більша частина діяльності у сфері налагодження зв’язків з громадськістю спрямована з конкретними повідомленнями на конкретні прошарки суспільства. У цій сфері не існує (за деякими винятками) повідомлень, спрямованих на суспільство в цілому. Паблік рилейшенз у цьому випадку застосовується вибірково, що і призводить до більш успішної та повної передачі конкретних чітко визначених типів повідомлень цільовій аудиторії. Наприклад, інформація про підвищення заробітної плати вчителям шкіл об’єктивно цікава учителям шкіл, а нові правила оформлення паспорта моряка – самим морякам та агенціям, що пов’язані з ними.

Незважаючи на складність соціально-класової системи, громадськість можна розділити на десять основних категорій, які притаманні будь-якій цільовій аудиторії:

1)  суспільство;

2) потенційні співробітники;

3) співробітники;

4) постачальники матеріалів та послуг;

5) інвестори, фінансовий ринок;

6) дистриб’ютори;

7) споживачі, користувачі;

8) лідери громадської думки;

9) громадські організації;

10) ЗМІ [3, c. 56].

Коротко проаналізуємо кожну з основних категорій громадськості через завдання, що ставляться перед органами державної влади.

1. Суспільство (community). У цьому випадку комунікаційними проблемами, що повинні обговорювати та вирішувати органи влади (в залежності від місцезнаходження та рівня) може бути цілий спектр проблем: безпека, забруднення, охорона здоров’я, ситуація на дорогах тощо.

2. Потенційні співробітники (potential employees) можуть знаходитися в інших організаціях або, навіть, навчатися у школах або вузах. Вони не будуть намагатися влаштуватися на роботу в організацію або відповісти на оголошення про вакансії, поки не зрозуміють, чим цей орган державної влади займається. Потенційні співробітники почнуть розглядати організацію як потенційно доброго для себе роботодавця, якщо будуть впевнені, наприклад, у достатньо високому рівні заробітної плати, пільгах, загальному престижі роботи тощо.

3. Співробітники (employees) можуть бути різних типів: перші керівники, їх заступники, керівники підрозділів, спеціалісти, проте всі вони – державні службовці. Усі вони можуть бути зосереджені в одному приміщенні, а можуть діяти автономно. Вони мають різний стаж, зарплати, проте за допомогою конкретних PR-акцій необхідно до кожного донести дух корпоративізму, об’єднати в один колектив. Окремою групою стоїть технічний персонал: охоронці, прибиральниці, водії, монтери, електрики тощо, однак саме вони забезпечують нормальні умови роботи для державних службовців. І тому не можна виключати їх з загальної схеми корпоративної комунікації.

4. Постачальники (suppliers) можуть бути двох видів: ті, що надають послуги з водо-, тепло-, електрозабезпечення, та ті, що надають професійні послуги (експерти, консалтингові фірми тощо).

5. Інвестори, фінансовий ринок (financial publics) у державному управлінні, де органи державної влади фінансуються з державного бюджету. Якщо робота конкретного державного органу буде неефективна, бюджетне фінансування можуть скоротити або, навіть, припинити, а орган ліквідувати.

6. Дистриб’ютори (distributors) – це структурні підрозділи та підпорядковані організації, що передають (транслюють) управлінські послуги від держоргану вищого рівня до нижчого або безпосередньо до споживача або користувача – громадянина.

7. Споживачі (consumers), користувачі (users) – це громадяни або жителі конкретної території, потреби яких задовольняються за допомогою конкретних управлінських послуг.

8. Лідери громадської думки (opinion leaders or formers) – це люди, висловлювання яких можуть спричинити шкоду або, навпаки, допомогти конкретному державному органу в конкретній ситуації. До них можуть відноситися лідери релігійних та громадських організацій, політичних партій, експерти, телеведучі, спортсмени, ін. Вони можуть представляти дуже потужну категорію цільових груп, нерідко несвідому або необізнану, для завоювання прихильності якої необхідні цілеспрямовані PR – дії.

9. Громадські організації – це об’єднання громадян або жителів певної території, які мають чітку мету і проводять послідовну роботу для її досягнення. Мають у своєму розпорядженні і людські, й фінансові ресурси, можуть виступати активними суб’єктами у PR – просторі. Їх підтримка або не підтримка дій уряду може серйозно вплинути на вектор державної політики. До цієї ж категорії громадськості також слід відносити і політичні партії.

10. ЗМІ (media) на відміну від інших категорій вимагають принципово іншого ставлення. По-перше, через те, що саме ЗМІ – це інструмент зв’язків з конкретною цільовою групою громадськості. І, по-друге, – видавці, продюсери, редактори та журналісти повністю контролюють те, що конкретна цільова група бачить, чує або читає. Тому з ними необхідно підтримувати постійний зв’язок, давати їм цікаві теми для обговорення.

Незважаючи на те, що кожна з вищезгаданих категорій громадськості потребує індивідуального творчого підходу, всі вони цілком укладаються в чотири основні моделі зв’язків державної влади з громадськістю:

1. Маніпуляція, пропаганда, пабліситі (більшою мірою характерні для тоталітарних та авторитарних режимів, проте деякі їх елементи широко використовуються і в демократичних країнах).

Характерні особливості:

– для привернення уваги громадськості використовуються всі доступні засоби, в т.ч. і прямий тиск;

– споживач сприймається як жертва, що не має вибору;

– правдивість та об’єктивність інформації не обов’язкові умови, іноді ігноруються етичні аспекти;

– головний провідник – засоби масової інформації, які знаходяться у прямому або опосередкованому підпорядкуванні державі. Відсутні альтернативні джерела інформації.

2. Інформування громадськості, громадська обізнаність. Ця модель може бути прирівняна до специфічних форм журналістики, основне завдання яких – створення та публікація іміджевих матеріалів.

Характерні особливості:

– регулярна робота із ЗМІ з метою розповсюдження інформації;

– інформація зазвичай правдива, проте увага громадськості акцентується на позитивній стороні (негативні факти та події замовчуються);

– технологія «journalists-in-residence» (журналіст у фірмі), коли матеріали створює та розміщує спеціальний штатний журналіст організації.

3. Двостороння асиметрична комунікація (засновники А. Лі, Е. Бернейз, А. Пейдж).

Характерні риси:

– використання дослідницьких методів для визначення, яка інформація викликає позитивну реакцію громадськості, а потім і позитивний діалог;

– результат асиметричний (виграє організація, на це і спрямовуються всі зусилля);

– зв’язки з громадськістю носять прагматичний характер, організація (органи державної влади) переслідують одну мету – отримання вигоди (кредиту довіри, рейтингу підтримки).

4. Двостороння симетрична комунікація (більше притаманна для країн з розвинутим громадянським суспільством).

Характерні риси:

– повне усвідомлення суб’єктом PR того, що необхідне взаємопорозуміння громадськості та влади, врахування впливів один на одного;

– PR – діяльність спрямована на досягнення обопільної користі державної влади та громадськості (симетричність);

– проведення переговорів, укладання договорів, вирішення конфліктів, що призводить до зміни у поглядах, судженнях та поведінці громадськості та органів державної влади, відмова від вирішення конфліктних ситуацій силовими або авторитарними засобами;

– перехід від журналістських функцій PR – спеціалістів до дослідницьких та консультативних;

– прямий вплив PR – технологій на економічні показники та соціальні аспекти, створення «нематеріальних активів»;

– ідеологічність (в ідеальному варіанті):

а) механізм взаємодії громадськості та органів державної влади – партнерство,

б) громадськість – повноправний партнер влади у формуванні та здійсненні політики.

Розглядаючи організацію та практику здійснення зв’язків з громадськістю у системі державної влади в Україні, необхідно відзначити, що потоки комунікації мають будуватися за принципом двостороннього зв’язку, давати громадянинові можливість розуміти політику держави, обговорити її, зайняти позицію, яка відповідає і його власним інтересам, і можливостям влади. Тим часом, сучасна практика державного PR часто будується як пропаганда успіхів конкретного чиновника з урахуванням його особистих преференцій. Звідси унеможливлюється реалізація фундаментальних принципів інституту PR у повному обсязі.

Розглядаючи моделі PR – комунікацій у незалежній Україні, необхідно звернути увагу на те, що до середини 1990-х років вони мали форму одностороннього інформування громадськості про вже прийняті рішення, тобто виконували роль прикрашання (орнаменту) державної влади. З середини 1990-х років починає затверджуватися ставлення до комунікації як до інструмента управління, покликаного формувати у громади позитивне ставлення до керівництва держави.

Зараз зв’язки державної влади та громадськості знову здійснюються в рамках моделі одностороннього інформування. Але, попри неабиякий прогрес, цей підхід теж має суттєві вади: комунікаційні потоки, як і раніше, спрямовані переважно від органів влади до громадськості; політика у царині публічних комунікацій і далі розглядається як другорядна по відношенню до організаційної політики.

Суттєві зміни у цій сфері може дати підхід до PR як інструмента стратегічного управління, що передбачає постійний двосторонній симетричний потік комунікації. У свою чергу це потребує, щоб управління комунікацією не випливало з організаційної політики, а узгоджувалося з нею і в разі рівноправного діалогу влада змінювала курс, якщо громадськість визнає його нелегітимним. За таких умов має змінитися й статус PR – фахівців у структурі державного органу, що давав би їм можливість зберігати критичну дистанцію від керівництва та забезпечував можливості впливати на управлінський процес, що має публічний резонанс.