Аналізуючи ситуацію в Україні і шукаючи відповідь на питання: «Чому в державі, яка починає спинатися на ноги, збільшуються доходи бюджету, але людина, яка живе в конкретному населеному пункті, додаткових послуг не отримує?», задаймося питанням, який же орган у державі може ці послуги надати людині? Можна дати відповідь – держава, місцеве самоврядування. Але це аксіоматична відповідь. Усі ці послуги не може надавати держава, тому що вона знаходиться далеко від цих проблем. Дитячий садок, дороги, освітлення, комунальні послуги, гаряча і холодна вода, опалення, дахи тощо. Ці всі послуги може надавати тільки один інститут – місцеве самоврядування. Чому сьогодні місцеве самоврядування ці функції не виконує? На те є дві причини – це відсутність повноважень і відсутність ресурсів. Аналіз ситуації показав, як здається на перший погляд, дуже просту, а з іншого боку – дуже складну відповідь. Причина ця криється у системі адміністративно-територіального устрою держави. Яскравий приклад – Ялта і Севастополь, де кілька десятків територіальних одиниць і відповідне структурування органів місцевого самоврядування. Але задумаємося над системою бюджетів у цій моделі, коли місто в місті, у місті район, у районі населений пункт – суцільна матрьошка. Як у цій ситуації розподіляються бюджети, як здійснюються розподіл та використання ресурсів? А як при цьому хаосі розподілити повноваження? Що маємо в результаті? – постійні конфлікти: область – обласний центр, район – районний центр, місто – район, селище – районний центр. Ця постійна конфліктна ситуація породжена виключно нині існуючим територіальним устроєм.

Повна передача повноважень і ресурсів на місця, на рівень місцевого самоврядування – це той фундамент, на якому будуватиметься вся інфраструктура, це та схема, яка має забезпечити повноцінне обслуговування населення. Ресурси і повноваження – життєдайний кисень для наших поселень. Немає значення, чи будуть «вожді» керувати з Києва, чи вони будуть керувати з Дніпропетровська, Львова, Одеси. Потрібно владу передати безпосередньо туди, де відбувається контакт людини і першої владної інституції. Ось що й зумовлює об’єктивну потребу реформування адміністративно-територіального устрою України з відповідною реформою місцевого самоврядування.

Якою ж має бути територіальна система? У міжнародній класифікації є три рівні територіального устрою. Перший рівень – регіональний, другий – районний, і третій, базовий, – громада. Ураховуючи історію формування території України, а також територіальну систему європейських країн, історичну динаміку їхнього розвитку, можна дійти висновку, що трирівнева система традиційно застосовувалася на українських землях. У козацькій державі це були полки, сотні, десятки. А за часів Катерини ІІ, у 1775 році, були впроваджені волості, повіти, губернії. З давніх-давен на нашій території трирівнева система давала можливість розподіляти повноваження і бюджетні ресурси.

Але сама собою територіальна зміна не впливає на бюджетну модель. Проведення територіальної реформи – це лише складова комплексної реформи влади, яку ми розглядаємо. Одночасно з територіальним устроєм необхідно розробити пропозиції щодо зміни системи управління державою. За теперішнього територіального устрою створити повноцінну ефективну систему місцевого самоврядування неможливо.

Змінюючи територіальний устрій, треба змінювати систему управління у державі в цілому. Повноваження, які на сьогодні у більшості своїй належать обласним та районним державним адміністраціям, мають перейти до органів місцевого самоврядування, тим самим забезпечується доступність послуг для людини, адже влада, яка її обслуговує, стає ближче.

Саме децентралізація влади із розвитком сильних інститутів місцевого самоврядування є провідною формою державної організації розвинених країн світу, яка підтвердила свою економічну перевагу над централізованою формою. За такої ситуації необхідності в існуванні районних державних адміністрацій немає, оскільки всі функції виконуватимуть органи місцевого самоврядування. Роль обласних державних адміністрацій має кардинально змінитися. Найбільш складною проблемою територіального устрою є формування територіальних одиниць на базовому (первинному) рівні.

Передусім це стосується понять «село», «селище», «місто», які за нормами Конституції можуть мати два трактування: а) населений пункт, б) адміністративно-територіальна одиниця (АТО). Тому на рівні закону необхідно чітко розмежувати ці два поняття.

Для зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування необхідно також переглянути систему пільг, скасувавши, зокрема, такі як: плата за землю, фіксований сільськогосподарський податок, єдиний податок.

Слід запровадити систему, яка б стимулювала нарощування доходів місцевими бюджетами. Надати право органам місцевого самоврядування встановлювати (змінювати) ставки земельного податку в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також інших місцевих податків і зборів, виходячи із специфіки соціально-економічного розвитку територій [5].

Проведення реформи у сфері місцевого самоврядування має привести до розширення можливостей місцевого самоврядування, отримання кредитних та фінансових ресурсів, поліпшення інвестиційної привабливості громад для здійснення програм розвитку місцевого господарства, соціальної інфраструктури, житлово-комунального господарства, газифікації, водопостачання та водовідведення тощо.

Підсумовуючи викладене вище, можна стверджувати, що запровадження нової системи адміністративно-територіального устрою не можна здійснювати як окремо взяту реформу. Ефективності від реформи можна очікувати лише через деякий час і лише за умови, що вона буде здійснюватися у комплексі з урегулюванням проблем, що стосуються місцевого самоврядування, бюджетної політики, комунальної власності, ухваленням водного, лісового, житлового кодексів.

Метою реформування системи адміністративно-територіального устрою та реформування системи місцевого самоврядування має бути визначено:

– законодавче визначення поняття та засад адміністративно-територіального устрою України, правового статусу і рівнів адміністративно-територіальних одиниць, порядку вирішення органами державної влади та органами місцевого самоврядування питань територіального устрою;

– встановлення критеріїв утворення адміністративно-територіальних одиниць;

– спрощення системи адміністративно-територіального устрою;

– оптимізація класифікації адміністративно-територіальних одиниць;

– чітке визначення меж адміністративно-територіальних одиниць;

– децентралізація владних повноважень, визначення чіткої схеми розподілу повноважень між органами влади на територіальному рівні;

– удосконалення бюджетних відносин та податкової системи, вироблення більш раціональних механізмів перерозподілу фінансів; підтримка депресивних територій та ін.

Отже, орієнтуючись на загальновизнані, передусім європейські, здобутки демократичної організації влади – зокрема Європейську хартію місцевого самоврядування, головними принципами, на які повинно спиратися реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, мають бути:

– децентралізація державного управління (розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за рахунок повноважень центральних органів виконавчої влади з метою оптимізації і підвищення ефективності управління суспільно важливими справами, найповнішої реалізації регіональних і місцевих інтересів);

– субсидіарність (розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів повинен здійснюватись таким чином, щоб, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішення до громадянина, а з другого, – ці органи мають володіти організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, що забезпечують обсяг та якість послуг, які надаються населенню відповідно до загальнодержавних соціальних стандартів);

– законність (місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, на засадах чіткого розподілу повноважень та відповідальності між цими органами та їх посадовими особами);

– повсюдність місцевого самоврядування (місцеве самоврядування має здійснюватись на всій території України, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад, якщо інше прямо не передбачено спеціальними законами);

– територіальність місцевого самоврядування (місцеве самоврядування має здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної. На одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування;

– правова самостійність (повноваження, якими наділяються територіальні громади та відповідні органи місцевого самоврядування, повинні бути повними і винятковими, тобто не можуть належати іншим органам. У межах цих повноважень територіальні громади та органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно та ініціативно);

– організаційна самостійність (територіальні громади та відповідні органи місцевого самоврядування, виходячи з місцевих потреб та необхідності забезпечення ефективної діяльності, повинні мати можливість самостійно визначати власні внутрішні виконавчі структури, а будь-який адміністративний контроль за діяльністю зазначених суб'єктів має здійснюватись лише для забезпечення дотримання Конституції України і законів);

– матеріально-фінансова самостійність та спроможність (територіальна громада та відповідні органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень повинні вільно володіти, користуватися та розпоряджатися комунальною власністю та власними фінансовими ресурсами з метою задоволення власних потреб; гарантування державою фінансового забезпечення мінімального рівня послуг, надання яких населенню передбачається самоврядними повноваженнями).

Список використаної і рекомендованої літератури

1. Адміністративна реформа : Досвід Польщі для України : Проект «Суспільство відкритих реформ» / Авт. та редкол. : Л. Токар, Я. Гонціяж, Д. Новаківська та ін. – К. : Видавництво ТОВ Генеза, 2000. – 52 с.

2. Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні // Всеукраїнська газета «Воля-регіон». – 2005. – № 7-8. – червень-липень.

3. Владика І. Децентралізація влади в руслі адміністративно-територіальної реформи // Бюлетень Центру сприяння адміністративній реформі. – Івано-Франківськ : Лілея-НВ, 2006. – 64 с.

4. Ганущак Ю.І. Концепція Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій» // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз : Матеріали наук.-практ. конф. За між нар. участю, м. Київ, 29 трав. 2002 р. Т. 2. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. – К., 2002. – С. 240-241.

5. Дністрянський М. Перспективи вдосконалення територіального політико-адміністративного устрою України: методичні прикладні аспекти // Регіон. економіка. – 1997. – № 2. – С. 92-100.

6. Заставецька О.В. Географічні засади формування територіальних громад у світлі нового адміністративно-територіального устрою України. – http : //ukr tur.narod.ru/personalii/ukrgeo/z/zasttar/web/adminter.

7. Історичний територіальний поділ України. Матеріали з Вікіпедії. – http : // uk.wikipedia.org/wiki/.

8. Концепція реформування публічної адміністрації в Україні// Центр політико-правових реформ. – Помилка! Неприпустимий об'єкт гіперпосилання..

9. Клинченко О. До проблеми державно-територіального устрою України // Молода нація : Альманах. – К., 1996. – № 2. – С. 157-162.

10. Конституція України. – К. : Парламентське видання, 2006. – 80 с.

11. Леліков Г.І., Оболенський О.Ю. Основні напрямки розвитку і удосконалення державної служби // Державна служба в Україні : організаційно-правові основи і шляхи розвитку. – К. : УАДУ, 2000. – С. 30-32.

12. Пашко Л.А. Людські ресурси у сфері державного управління : теоретико-методологічні засади оцінювання : Монографія. – К. : Вид-во НАДУ, 2005. – 236 с.

13. План модернізації державного управління : пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування / В. Афанасьєва, А. Вишневський (кер. авт. колективу), Р. Гекалюк [та ін.]; Під заг. ред. Т. Мотренка. – К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. – 320 c.

14. Поляк О. Ліпенцев А. Формування ринку управлінських (адміністративних, громадських) послуг як сегменту загальнонаціонального економічного ринку // Ефективність державного управління : 3б. наук праць ЛРІДУ НАДУ при Президентові України / За заг. ред. А.О. Чемериса. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2004. – Вип. 5. – С. 181-190.

15. Реформування державного управління в Україні : проблеми і перспективи / Кол. авт.; Наук. кер. В.В. Цвєтков. – К. : Оріяни, 1998. – 364 с.

З АПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

1. Визначте набір основних функцій, які має здійснити Українська держава на даному етапі свого розвитку. Згрупуйте ці функції за рівнем їх важливості. Виокремте ті функції, які повинні реалізувати органи державного управління.

2. Реорганізація центральних органів виконавчої влади в України у 1991-2009 рр.: об’єктивні і суб’єктивні чинники, здобутки і втрати її проведення. Покажіть, за рахунок чого можна уникнути економічних і соціальних втрат (або принаймні їх зменшити) від реорганізації апарату управління.

3. Законність у державному управлінні: поняття, способи забезпечення, причини нехтування. Об’єктивна зацікавленість системи державного управління в забезпеченні законності.

4. Криза політичної влади в Україні – це реальність чи ілюзія. Аргументуйте свої міркування.

5. Визначте зміст і сутність змін у відносинах «Президент України – Кабінет Міністрів України» відповідно до чинної Конституції України. Поясніть, у чому причина проблем, які виникають у цих відносинах після набуття чинності Закону України «Про внесення змін до Конституції (Основного Закону) України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 р? Наскільки можливо усунути надмірну конфліктність у цих відносинах? Яких заходів у зв’язку з цим потрібно вжити?

6. Реформа політичної системи України: необхідність та основні напрямки реалізації. Аргументуйте свої міркування. Наведіть приклади.

7. До якої гілки влади можна віднести Президента України? Аргументуйте свої міркування.

8. Проблеми формування іміджу МДА (на прикладі конкретної ОДА чи РДА). Аргументуйте свої міркування. Наведіть приклади.

9. Основні напрями вдосконалення системи державного управління в Україні у контексті врахування світового досвіду.

10. Складіть порівняльну таблицю повноважень районної ради і районної державної адміністрації.

11. У чому полягає дуальність статусу посади міського голови? Аргументуйте свої міркування.

12. Визначте форми впливу Верховної Ради України на систему органів виконавчої влади в Україні. Оцініть, якою мірою змінилися ці форми після внесення змін до Конституції України. Яким чином можна запобігти безпосередньому втручання парламенту і парламентарів у здійснення державного управління?

13. Труднощі і перспективи проведення адміністративної реформи в Україні.

14. Чи оптимальними, на Вашу думку, є розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування? Свою думку обґрунтуйте.

15. Концептуальні засади розробки і реалізації моделей муніципальної (комунальної) реформи. Аргументуйте свої міркування. Наведіть приклади.

16. Охарактеризуйте проблеми розмежування адміністративних і політичних посад в органах державної влади.

17. Організаційно-методичне забезпечення планування бюджету району (області). Розкрийте процедуру.

18. Чи є, на Вашу думку, ефективною модель організації державної влади на обласному (районному) рівні? Свою відповідь обґрунтуйте.

19. Проаналізуйте дані соціологічних досліджень European Social Survey щодо такого важливого критерію як рівень задоволеності своїм життям.

Українці найменше серед європейців задоволені своїм життям. Такі дані дослідження European Social Survey, у ході якого були опитані жителі країн Європи, Росії й України.

Жителі України, як і росіяни, дуже песимістично розглядають своє життя в цілому і в її економічній складовій зокрема. За загальним рівнем задоволеності життям Україна займає останнє місце в Європі. Задоволені своїм життям лише 29 % українців. Показник Росії вище – 43 %.

Рівень задоволеності населення окремими сторонами життя у своїх країнах між Україною й Росією дуже схожий – лише 16% росіян й 11% жителів України задоволені станом економіки (схожий рівень у Європі показують лише Болгарія й Португалія); 26% у Росії й 22% в Україні задоволені роботою системи освіти; лише 17% у Росії й 8% в Україні задоволені тим, як працює система охорони здоров'я, – це найнижчі показники по Європі.

Найбільш задоволені своїм «місцем під сонцем» громадяни західноєвропейських держав: Данії (94%), Фінляндії (93%) і Швеції (90%).

Відрізняється від країн Європи й соціальна структура населення України. Так, якщо в європейських державах кількість робітників становить не більше третини, то у нас робітничий клас – це більше половини всіх працюючих.

Соціальні структури України й Росії дуже схожі. Для нас характерна перевага у соціальній сфері робітничого класу. У Росії кваліфіковані й некваліфіковані робітники, у тому числі й у сільському господарстві, становлять 48% населення, в Україні – 53%. У той час як у західноєвропейських суспільствах «білі комірці» являють собою найбільшу соціальну групу (від 30% у Великобританії до 39% у Данії).

Ще однією особливістю країн колишнього соцтабору є незначна кількість дрібних власників. У Росії свій бізнес мають лише 2,5% респондентів, в Україні – 1,6%. На Заході цей показник становить 4-5 %. Політична сфера – одна з сфер, що сильно відрізняє Україну й Росію. Жителі України проявляють набагато більший інтерес до політики, ніж росіяни. Більше того, інтерес населення України до політики – один з найвищих у Європі (64% українців повідомили, що дуже або хоча б до деякої міри цікавляться політикою; більше – у Данії (68%), і по 62% в Ісландії й Швеції). У Росії цей показник становить 41%.

Крім того, політична активність українців вища, ніж у росіян. Жителі України активніше підтримують політичні партії. 53% українців (у порівнянні з 32% росіян) сказали, що якась певна партія близька їм за політичними поглядами.

Ще однією відмінністю України від Росії є рівень релігійності. В Україні кількість людей, що сповідують певну релігію, становить 75%. Це один з найвищих показників у Європі. Схожий рівень у Болгарії (75%), у Швейцарії (71%), в Іспанії (70%) і в Словаччині (75%). У Росії послідовниками певної релігії є лише 47% респондентів.

Проаналізувавши дані цих досліджень:

А. Зробіть загальний висновок щодо психологічної атмосфери українського суспільства.

Б. Запропонуйте 2-3 конкретних РR-заходи щодо підвищення рівня задоволеності громадян України своїм життям.