Курс на європейську інтеграцію вимагає від України підвищення якості

управління, яке можливе завдяки запровадженню нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян. Зміна пріоритетів у правовідносинах держави та особи, переорієнтація ставлення до особи як до «вищої соціальної цінності» та потреба в перетворенні України з «держави над людиною» у «державу для людини» викликали необхідність розгляду держави як організації на службі в суспільства. У цьому контексті актуалізується питання теоретичного обґрунтування та правового врегулювання надання фізичним та юридичним особам публічних послуг.

Питання аналізу, розвитку та поліпшення послуг державного сектору досліджували В. Авер’янов, В. Бакуменко, І. Коліушко, В. Тимощук, В. Колпаков, Н. Плахотнюк, О. Мордвінов, Л. Ляшенко, К. Афанасьєв, Т. Коломієць, І. Голосніченко, К. Ніколаєнко, В. Сороко. Напрямкам удосконалення надання послуг органами державної влади і місцевого самоврядування присвячені дисертації Г. Писаренко, В. Долечека, О. Поляк, Д. Сухініна.

Актуальність вказаного питання підтверджується тим, що Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 р., серед основних шляхів розв’язання проблем у сфері державної служби виділяє удосконалення правового регулювання надання державними службовцями управлінських послуг, оптимізувавши для цього на засадах децентралізації, деконцентрації та субсидіарності розподіл повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, іншими органами, підприємствами, установами та організаціями, уповноваженими надавати такі послуги.

Впровадження адміністративних послуг має здійснюватися на єдиних засадах, що вимагає визначення поняття «адміністративні послуги», з’ясування його ознак та співвідношення з іншими суміжними категоріями. В Україні при використанні категорії «послуги» головний акцент робиться на юридичних аспектах, і зокрема, на адміністративній процедурі їх надання. Пояснити це можна тим, що головними ідеологами запровадження теорії послуг в Україні є представники науки адміністративного права В.Б. Авер'янов, І.Б. Коліушко [1; 5].

Крім ідеологічного значення категорії «послуги» є й інші причини, які зобов’язують вивчати проблематику адміністративних послуг для потреб практики.

По-перше, термін «послуги» у публічному праві вже зустрічається, і не лише в програмних документах з адміністративної реформи, а й у чинних нормативно – правових актах, у яких згадуються поняття «державних послуг» та «платних послуг», що надаються органами влади. При цьому теперішня практика використання категорії «послуги» відносно органів виконавчої влади не має нічого спільного з доктриною послуг у західному розумінні. В Україні фактичним мотивом впровадження категорії послуг стала потреба заробляння додаткових коштів органами виконавчої влади, державними установами та організаціями. Тому чітке виокремлення категорії адміністративних послуг дає можливість припинити цю практику і забезпечити правомірне та ефективне використання публічних ресурсів. Стане можливим відмежувати господарську діяльність, яку нерідко здійснюють адміністративні органи, якщо оглянути ті ж самі переліки «платних послуг», і послуги, які надаються через реалізацію владних повноважень адміністративних органів.

По-друге, розуміння юридичного змісту такого явища як адміністративні послуги дає змогу уніфіковано регулювати відповідні відносини, та впроваджувати нові організаційні форми їх надання через так звані «виконавчі агенції» та «універсами послуг», що набуло поширення у багатьох західних країнах. Крім того, виокремлення відносин щодо надання адміністративних послуг може використовуватися для розмежування діяльності органів влади щодо вироблення політики та поточного адміністрування. Але, зважаючи на проблематичність перспектив реформування найближчим часом таких сфер публічного сектора як охорона здоров'я, комунальні послуги тощо, є цілком обґрунтованою пропозиція обмежитися для початку впорядкуванням системи адміністративних послуг, тобто, послуг, що надаються органами виконавчої влади. Тим більше, що і адміністративна реформа в Україні обмежувалася реформуванням органів виконавчої влади та системи державної служби [3, c. 6].

У Концепції адміністративної реформи в Україні використовуються терміни «державні послуги» і «управлінські послуги». Останнім часом більш уживаним став термін «адміністративні послуги», оскільки справедливо вважається, що категорія «управлінських послуг» вже має своє змістове навантаження в економічній науці [12].

До вчених, які визначають адміністративну послугу як діяльність, належить К. Ніколаєнко. Так, дослідник розглядає управлінські (адміністративні) послуги як передбачену законом діяльність адміністративних органів (органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування), пов’язану з реалізацією їх владних повноважень, здійснювану за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямовану на реалізацію їх прав, свобод і законних інтересів, а саме: видачу дозволів, акредитацію, атестацію, сертифікацію, реєстрацію з веденням реєстрів, легалізацію суб’єктів, легалізацію актів, нострифікацію, верифікацію, соціальні управлінські послуги (наприклад, призначення субсидій, пенсій) [20, с. 247].

У подальшому К. Ніколаєнко обґрунтовує використання саме терміна «адміністративні послуги» замість терміна «управлінські послуги» і розглядає ці послуги не лише як юридично оформлені дії, але і як рішення уповноважених суб’єктів (органів публічної адміністрації), що є необхідною умовою для реалізації конституційних прав і свобод суб’єктів звернення (фізичних і юридичних осіб) [19, с. 320].

Дослідник намагається також дати найбільш повну класифікацію адміністративних послуг, розподіляючи їх за сферою суспільного життя, за видом конституційних прав людини і громадянина, за суб’єктами звернення (адміністративні послуги, які надаються фізичним особам; юридичним особам; суб’єктам звернення, що мають загальний адміністративно-процесуальний статус; спеціальним суб’єктам звернення), за підставою ініціативи суб’єкта звернення (адміністративні послуги, пов’язані з волевиявленням (бажанням) особи; з юридичними фактами, тобто з настанням певних життєвих обставин), за характером (обов’язкові адміністративні послуги, факультативні адміністративні послуги), за змістом звернення (реєстраційні адміністративні послуги; дозвільні; адміністративні послуги, пов’язані із встановленням статусу), за формою звернення (адміністративні послуги, які надаються за повідомленням (у таких випадках уповноважений орган, одержавши звернення, з’ясовує обсяг лише власних прав та обов’язків, що відповідають правовому статусу громадянина, який звернувся за отриманням конкретної адміністративної послуги), адміністративні послуги, які надаються за заявою (в таких випадках уповноважений орган аналізує обставини, що характеризують суб’єкт звернення) [19, с. 322-323].

Дослідник О. Поляк пропонує за основу класифікації управлінських послуг прийняти: 1) інтерес, потребу (інтереси надання повинні мати загальнонаціональне, локальне спрямування, а також сприяти задоволенню потреб кожної людини); 2) структури, які надають управлінські послуги (органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, державні установи й організації); 3) джерела фінансування (бюджет, кошти споживачів); 4) галузі надання послуг; 5) показники послуг (ефективність, дієвість, доступність); 6) характер оцінювання управлінських послуг [21, с. 383].

Методологічною основою доктрини адміністративних послуг є концепція служіння, тому категорія «адміністративних послуг» у своїй основі має те саме навантаження, що й в приватному праві, а саме – це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи.

Ідентифікувати діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування як надання адміністративних послуг можна завдяки ознакам, які характеризують адміністративні послуги:

1) адміністративна послуга надається за зверненням приватної фізичної або юридичної особи (далі – приватної особи). Контрольна діяльність (перевірки, ревізії, інспектування тощо) та інша дозвільно-розпорядча діяльність адміністративного органу не є адміністративними послугами;

2) надання адміністративних послуг пов’язане із забезпеченням умов для реалізації основних прав і свобод громадян. Найбільш типовими зразками адміністративних послуг є різноманітна діяльність щодо проведення реєстрації, видачі дозволів, ліцензій тощо;

3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень. Поняття «адміністративного органу» вживається не тільки у статутному значенні – такими є органи виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування, – а й у функціональному. Отримати конкретну адміністративну послугу можна, як правило, тільки в одному адміністративному органі. У цьому сенсі адміністративний орган володіє монополією на надання такої адміністративної послуги;

4) право на отримання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу має визначатися лише законом;

5) результатом адміністративної послуги у процедурному значенні є адміністративний акт – рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється звернення особи. Такий адміністративний акт має конкретного адресата – споживача адміністративної послуги, тобто особу яка звернулася за даною послугою.

За ознаками суб’єкта, що надає публічні послуги, необхідно розрізняти державні та муніципальні (комунальні) послуги.

Державні послуги – це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед, виконавчої) та державними установами, організаціями, підприємствами.

Муніципальні (комунальні) послуги – послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними установами, організаціями, підприємствами.

За суб’єктом, який несе відповідальність за надання публічної послуги та джерелом її фінансування (видом бюджету) до державних послуг можна віднести також послуги, які надаються органами місцевого самоврядування та недержавними установами, організаціями, підприємствами в порядку виконання покладених державою завдань, а до муніципальних послуг – послуги, які надаються за рахунок місцевих бюджетів.

У методиці підготовки інформації про державні послуги визначено, що адміністративна послуга – це дія виконавчого механізму державного органу чи його апарату із забезпечення інтересів і свобод фізичних та юридичних осіб, у контексті законодавчо визначених порядків реалізації своїх повноважень, що конкретизовані нормативно-правовими актами, зареєстрованими у законодавчо визначеному порядку [17].

Для опису послуги необхідно дотримуватись повноважень органу та його апарату, які визначені як у завданнях та функціях з положення про орган, так і у нормативно-правових актах всіх рівнів, що спрямовують діяльність цього органу. Основою для визначення послідовності процесів, які складають послугу, потрібно вважати факт отримання внаслідок реалізації цих процесів конкретного результату, який повинен бути спрямований відомій категорії споживачів у визначені чинними регламентами чи порядками терміни. Ця послуга може надаватися як на безоплатній основі, тобто за рахунок утримання органу державної влади, так і на платній основі фізичним і юридичним особам за зверненнями від них та на підставі заздалегідь визначених вимог до змісту звернення, переліку і форм документів, які є підставою для звернення.

Державна послуга надається у формі акта уповноваженого органу, що встановлює окремі права та обов’язки зацікавленої фізичної або юридичної особи. Формою результату послуги може бути оформлення і передача зацікавленій особі передбаченого законодавством документа (свідоцтва, ліцензії, паспорта, іншого спеціального бланка тощо). Якщо акт уповноваженого органу не стосується встановлення прав особи, він не належить до державних послуг, як звичайні господарські послуги (консультації, дослідження, копіювання тощо). До державних послуг не належать також проміжні акти державних органів, які не є остаточними рішеннями.

Виокремлення адміністративних послуг необхідне для відмежування публічно-службової діяльності органів, що здійснюють розпорядчо-виконавчі функції, від господарських відносин та для покращення якості надання адміністративних послуг. Держава зобов’язана зосередити увагу на визначенні змісту послуг також для того, щоб припинити використання органами виконавчої влади цієї сфери для заробляння коштів на власні потреби (йдеться про так звані «переліки платних послуг»). Діяльність органів виконавчої влади вимагає впорядкування в цій частині [3, c. 16].

Отже, адміністративна послуга – це спрямована на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-службова діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою цієї особи. Офіційний проект Адміністративно – процедурного кодексу України акцентував увагу на тому, що адміністративна послуга – це прийняття на підставі закону за зверненням конкретної фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов’язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифікату, посвідчення, інших документів, проведення реєстрації тощо [4, c. 12].

Про адміністративні послуги можна говорити як про широке поняття, що передбачає прийняття індивідуального адміністративного акта, незалежно від специфіки його юридичного оформлення чи навіть виконання. Адже в усіх випадках, чи йдеться про видачу паспорта, реєстрацію особи підприємцем, чи про призначення державної соціальної допомоги, спочатку приймається саме адміністративний акт. Потім він оформляється у вигляді документа, який потрібен особі, – паспорт, свідоцтво. Або ж адміністративний акт виконується через видачу грошової допомоги тощо.

На думку І.Б. Коліушка, у зв’язку з однорідністю відносин щодо надання адміністративних послуг, однорідністю норм, якими регулюються ці відносини, тривалою історією та широкою правовою базою, адміністративні послуги заслуговують на виділення в окремий інститут права, який в адміністративному праві за значенням має стояти в одному ряду з інститутом адміністративної відповідальності [5].

Таке бачення проблеми відкриває нові можливості розвитку адміністративного права та реформування публічної адміністрації.