Приоритетным направлением законопроектной деятельности в начале 90-х гг. стало проведение судебной реформы. Она признавалась необходимым условием функционирования России как демократического правового государства. В Комитете по законодательству под руководством Б.А. Золотухина группой экспертов была разработана Концепция судебной реформы[24], которая по представлению Президента одобрена Верховным Советом РСФСР[25]. Одновременно поручено нашему Комитету во взаимодействии с Комитетами Верховного Совета по правам человека и по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью "взять под контроль подготовку пакета законодательных актов о судебной реформе РСФСР и осуществление других практических мер по ее реализации". В соответствии с этим мандатом проблемы судебной реформы заняли в деятельности Комитета по законодательству если не главное, то существенное и весьма зримое место как по объему и значению работы, так и по времени, уделенному им.

Известно, что судебная реформа была задумана как масштабная задача, касающаяся не только преобразования суда, но и правоохранительных институтов - прокуратуры, следствия, адвокатуры, органов юстиции и внутренних дел, пенитенциарной системы, нотариата. Такое широкое понимание судебной реформы имело и своих противников. Генеральный прокурор РФ В.Г. Степанков публично критиковал "идеологию" судебной реформы, обвиняя ее в "свертывании прокурорского надзора". И в этом плане на заседании расширенной коллегии Прокуратуры России получил поддержку со стороны Р.И. Хасбулатова, заявившего: "Пусть они (имея в виду Комитеты по законодательству и правам человека Верховного Совета РФ. - М.М.) как можно скорее поменяют взгляды, потому что лучше поменять взгляды, чем комитеты". Позднее, на одном из совещаний по проблемам борьбы с преступностью и коррупцией В.Г. Степанков вновь говорил о необходимости "корректив" судебной реформы, выступая против судебного контроля и расширения прав защиты. Вызывала сопротивление и идея Судебного департамента. В частности, на Втором всероссийском съезде судей большинство делегатов высказались против создания подобного органа.

Особо следует сказать о роли Комитета по законодательству. Он действовал в течение более чем трех лет, начиная с организационного (2 июля 1990 г.) и завершая заключительным (5 июля 1993 г.) заседанием. На большинстве заседаний не велись протоколы или стенограммы. Но сохранились мои записи лишь о некоторых из них, на которых я председательствовал либо участвовал в качестве члена Комитета.

На этих заседаниях в 1990 г. определялись структура и внутренняя организация Комитета (2 июля), правила представления в Верховный Совет и рассмотрения в его комитетах и комиссиях законопроектов (7 июля), обсуждались кандидатуры В.П. Баранникова на пост министра внутренних дел (7 июля) и Н.В. Федорова - министра юстиции (9 июля), рассматривались законопроекты о местных Советах и самоуправлении (1 августа 1990 г.), о действии актов Союза ССР на территории РСФСР (27 сентября), обсуждался первый проект новой Конституции России (29 октября). В следующем году - обменивались мнениями по поводу Земельного кодекса (22 января), ситуации в Прибалтике (23 января), Союзного договора (25 января), полномочий автономных республик (29 марта), обсуждали законопроекты о Конституционном Суде РСФСР (25 марта, 5 мая), об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с учреждением должности Президента (26 марта), о механизме народовластия в РСФСР (29 марта), о выборах Президента РСФСР (15 и 23 апреля), о Президенте РСФСР (16 апреля), о местном самоуправлении (5 мая), о гражданстве, об управлении краем (областью) (7 августа). В 1992 г. предметом рассмотрения в Комитете были законопроекты об обеспечении действия законодательства Российской Федерации (19 мая), об обороне, о защите конституционных органов власти (14 сентября), о Совете Министров - Правительстве РФ (5 октября). В последний год деятельности Комитет обсуждал рабочий вариант десяти основных положений новой Конституции России, представленный Конституционной комиссией (12 января), одобрил проект изменений и дополнений в действующую Конституцию, касающихся разграничения компетенции законодательной и исполнительной власти (2 марта), подвел итоги первой демократической амнистии (13 апреля)[26], поддержал идею проведения и обсудил итоги первого этапа Конституционного совещания (3 и 15 июня). Информацию о деятельности Комитета по законодательству можно найти и в отдельных интервью[27].

В соответствии с действовавшей тогда Конституцией председатели комитетов и постоянных комиссий палат являлись также членами Президиума Верховного Совета РСФСР (РФ) по должности. Это возлагало на них соответствующие обязанности, в числе которых - представление законопроектов и других вопросов для включения в повестку заседаний парламента. В отдельных случаях Президиум Верховного Совета предварительно обсуждал важнейшие организационные вопросы, а также проблемы внутренней и внешней политики непосредственно перед сессией Верховного Совета. Эти заседания проходили достаточно эмоционально, бурно, на них с правом совещательного голоса присутствовали и "рядовые" народные депутаты, которые нередко задавали тон характеру обсуждения.

В дневниковых и блокнотных записях автора отражена информация о 16 заседаниях Президиума Верховного Совета России. В частности, о тех, на которых были представлены в 1992 г. проекты законодательных актов, связанных с порядком определения структуры Правительства, назначения и освобождения министров, применением статьи 92 Конституции, проект постановления о первой "посткоммунистической" амнистии, законопроекты об адвокатуре и правовой помощи в РСФСР, о политических партиях, об исполнении решений Конституционного Суда, о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации, об обжаловании в суде действий, нарушающих права и свободы граждан, а в 1993 году решались вопросы о выборах в Ингушетии, об основных положениях Конституции, выносимых на референдум 11 апреля (так и не состоявшийся), об одобрении законопроекта о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс и др.

С точки зрения политической интересны и записи "воскресного" (12 апреля 1992 г.) совместного заседания Президиума Верховного Совета и членов Правительства РФ в связи с Постановлением VI Съезда народных депутатов "О ходе экономической реформы в Российской Федерации" и заседания ПВС 21 мая того же года перед совместным заседанием палат, на котором обсуждался подготовленный Р.И. Хасбулатовым проект Постановления Верховного Совета РФ "О решениях высших органов РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 г.".

В 1993 г. стали практиковаться закрытые заседания Президиума Верховного Совета, обусловленные главным образом внутрипарламентским политическим противоборством. Автор этих строк, будучи вовлеченным в этот процесс, выступал на заседаниях, касающихся выдвижения претензий Председателю Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатову по поводу его стиля руководства и занятой позиции по отношению к конституционному процессу.

"Бунт лордов" - так окрестили этот раскол в окружении Хасбулатова. Ряд членов Президиума не согласился с мнением главы ВС, поддержав идею Конституционного совещания. Среди них был и автор этих строк, ставший далее активно в нем работать. Причины такого отношения были в том, что наш впервые постоянно действующий, а не декоративный парламент страдал болезнями роста. Все это было вызвано отсутствием в государстве устойчивых политических традиций, отсутствием многопартийности и противоборством двух начал в устройстве государства: принципа разделения властей, принципа полновластия Советов.

Обозреватель "ДМ" М. Бужкевич правильно подметил, что "в Верховном Совете под давлением "непримиримой" оппозиции к этому моменту утвердилась "президентофобия". Многие указы Б.Н. Ельцина встречались дружным отрицанием, некоторые из них действительно далеко не идеальны, недостаточно легитимны. Однако отрицать указы только потому, что они подписаны Президентом, - это уже не мудрая политика, а банальное политиканство"[28]. Естественно, что в этих условиях настал момент, когда нужно было занять не только четкую профессиональную позицию, но и политическую.

Интересно, что авторитет Комитета по законодательству среди членов Верховного Совета РФ и депутатского корпуса в целом был весьма высок, благодаря профессионализму большей части его членов. Парламентом уже в 1992 году стали поручаться Комитету даже функции "ревизора" в отношении организации работы других комитетов и комиссий, Президиума и Верховного Совета в целом. Но реализация одного из таких поручений завершилась неудачей.

В конце августа 1992 г. О. Лацис на основе документов, переданных ему депутатами, представляющими парламентскую коалицию реформ, обвинил Р.И. Хасбулатова в превышении полномочий (введение должности секретаря-координатора, узурпация полномочий своего первого заместителя и др.), а также в подборе кадров с ориентацией на бывших работников ЦК КПСС[29]. В связи с этим была создана возглавляемая автором этих строк Рабочая группа по изучению вопроса о совершенствовании организации деятельности Верховного Совета РФ, его Президиума, комитетов и комиссий[30]. На первом заседании была утверждена развернутая программа деятельности этой группы. 14 октября 1992 г. группа завершила свою работу, придя к выводу, что анализ деятельности Верховного Совета, его Президиума и аппарата свидетельствует о том, что в их работе допускается отступление от Конституции и законов, отметили низкую культуру отдельных заседаний ВС и его Президиума и факты превышения полномочий ПВС и его руководителем.

Рабочая группа пришла к заключению о необходимости внести изменения в Конституцию о сокращении количества заместителей председателя Верховного Совета и состава секретариата председателя Верховного Совета, который за год увеличился с 14 до 41 сотрудника. Утверждена записка рабочей группы, руководителю поручено дать краткую информацию в печать[31]. В начале ноября автор этих строк выступил на совместном заседании палат с докладом "О совершенствовании деятельности Верховного Совета Российской Федерации, его Президиума и аппарата"[32]. Хасбулатов был раздосадован критичным докладом, бросил реплику: "Неглубокие выводы". И в своем выступлении "перескочил" с организационных и юридических проблем на политические, обвиняя "некоторых политиков" в расколе общества. Вопрос о постановлении по результатам обсуждения переносится на следующее заседание. На другой день О. Буркалева в "Российской газете" сообщала, что "на кардинальные проблемы совершенствования деятельности ВС депутаты выйти так и не смогли". Не удалось этого сделать и через неделю, на совместном заседании палат, после ожесточенной полемики[33].

Из осеннего (1992 г.) противостояния с парламентскими оппонентами Р.И. Хасбулатов вышел с идеей проведения отчетов неугодных председателей комитетов и комиссий как инструмента смены их на приверженцев своей линии и политики конфронтации с Президентом. Результаты референдума 25 апреля 1993 г. подвигли его на решительную практическую реализацию этой идеи, формально не противоречащей закону, но в условиях сложившегося соотношения политических сил в Верховном Совете, означавшего подавление в нем как политических противников, так и центристов.

Таким образом, были смещены представляющие демократическое крыло в парламенте председатели отдельных комитетов, и очередь дошла до автора этих строк. Благо, что этому предшествовало заявление С.Н. Бабурина о политической ангажированности Комитета по законодательству и его председателя[34]. Но "лобовая атака" хасбулатовских сторонников захлебнулась. Предложения: 1) об освобождении М.А. Митюкова от должности председателя Комитета по законодательству, 2) о признании работы Комитета неудовлетворительной, 3) о преобразовании Комитета - не получили поддержки Верховного Совета. И лишь предложение о разделении Комитета по законодательству на два: 1) Комитет по конституционному законодательству; 2) Комитет по судебной реформе и текущему законодательству - собрало большинство голосов[35]. Не добившись решения вопроса с "благополучной" для себя политической оценкой, сторонники Хасбулатова пошли на организационный раскол одного из немногих профессионально работающих комитетов в парламенте[36]. "Парламент потерял свою аутентичность", - подвел итог "разделу" Комитета журналист А. Щелкин в статье "Скандал как высшая форма парламентаризма"[37].

Начало 90-х годов было насыщено событиями, "потрясающими" государство до основания. К ним относится и "мятеж ГКЧП" 19 - 21 августа 1991 года, когда фактически была совершена попытка государственного переворота с целью восстановить прежнее господство КПСС в стране. Тогда Верховный Совет РСФСР встал на пути "гэкачепистов" и отстоял только возникающие основы нового конституционного демократического строя.

Другим важнейшим событием, повлиявшим на характер последующего развития конституционализма и парламентаризма в стране, можно назвать Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", которым прервано осуществление функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета России и прекращены полномочия народных депутатов РФ[38]. Этот акт явился результатом кризиса власти, противостояния ее законодательной и исполнительной ветвей, развивавшегося в течение 1992 - 1993 гг., особенно обострившегося на фоне работы Конституционного совещания с проектом новой Конституции[39].

Но лишь Конституция Российской Федерации 1993 года смогла стать политико-юридическим механизмом для постепенного, продолжительного и компромиссного разрешения названного кризиса.