1. Понятие и особенности метода осуществления управленческих действий.

2. Виды методов.

3. Понятие правового акта управления.

4. Классификация правовых актов управления.

5. Требования, предъявляемые к содержанию и форме правовых актов управления.

6. Порядок принятия и вступления в силу правовых актов управления.

7. Отмена, приостановление, изменение правовых актов управления.в административном и судебном порядке.

8.Понятие и признаки административных договоров. Классификация административных договоров.

1.

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственному управлению под ним понимается способ, прием, средство практической реализации задач и функций исполнительной власти в деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

В подобном виде метод позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. В теории административного права при характеристике методов государственного управления отмечается следующее.

Методы государственного управления органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти. Осуществление исполнительной власти (государственное управление) реализуется органами исполнительной власти и их должностными лицами посредством определенных административным правом конкретных методов исполнительно-распорядительной деятельности (административно-правовых методов государственного управления).

Административно-правовые методы государственного управления находятся в единстве с формами государственного управления. Форма государственного управления обуславливает и выбор метода государственного управления, связанного задачами управления. Метод государственного управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный). В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

Также следует отметить, что метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

Выбор конкретных методов государственного управления находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Таким образом, под методами государственного управления понимаются определенные правом конкретные приемы и способы деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществленные в рамках их компетенции и вызывающие юридические последствия. Выбор конкретных методов государственного управления определяется задачами, стоящими перед органом исполнительной власти или должностным лицом, а также их компетенцией.

2.

В теории административного права административно-правовые методы государственного управления классифицируются по различным основаниям. Правильное понимание взаимосвязи методов государственного управления и их классификация важны для обеспечения эффективности государственного управления.

Проблема методов управления диалектична. Это означает недопустимость антагонистического противопоставления между методами прямого (административного) и косвенного (экономического) воздействия. И для этого имеются соответствующие причины.

Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе административная ("административное" суть "управленческое"), постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными, т.е. облекаемыми в административно-правовую форму.

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью - реализация управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуждаются исключительно в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно - как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы, налоги и т.п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредитных или налоговых льгот и т.п.).

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма.

3.

Вопрос о понятии правовых актов органов исполнительной власти (правовых актов управления органов исполнительной власти) разрабатывается теорией административного права достаточно давно. Причем в отечественной теории административного права обычно используется термин «правовые акты управления» или «акты управления», «административно-правовые акты», некоторые российские ученые - административисты используют термин «акты государственной администрации».

В российской научной литературе по теории права, государственному и административному праву досоветского периода административно – правовому акту уделялось серьезное внимание. Так, Г. Ф. Шершеневич выделяет среди форм права административный указ как выражение норм права, установленных органами управления в пределах очерченной им компетенции и в соответствии с законами. В трудах Коркунова Н. М., Лазаревского Н. И., Елистратова А. И. и других ученых административный акт характеризовался как средство регулирования и охраны публично – правовых отношений. Как обязательное веление органов государственного управления административный акт принимается в пределах усмотрения, рамки которого определены законом. Такие оценки оказались весьма ценными и устойчивыми в научной литературе последующих десятилетий. Старилов Ю. Н. отмечает, что до революции 1917 г. правовые акты считались в России основной формой юридической деятельности и административных учреждений, в то время как нормативные акты относились главным образом к компетенции законодательных учреждений, а юрисдикционные – к судебным учреждениям. Вместе с тем административные учреждения, осуществляя важнейшую, административную функцию, также были правомочны осуществлять нормативные и юрисдикционные функции путем издания указов и судебно – административных актов. На протяжении десятилетий определение правового акта оставалось практически неизменным.

В начале 50-х гг. Ц. А. Ямпольская обосновала свою точку зрения, заключавшуюся в том, что одним из элементов властного полномочия государственного органа является издания им велений – обязательных правовых актов. Реализация этих актов обеспечена принудительной силой государства. Законность признавалась принципом деятельности всех государственных органов.

Ю. М. Козлов отмечал, что «правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно – правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно – правовых отношений в целях реализации исполнительной власти». В. М. Манохин, исследуя данный вопрос, не дал, однако, понятия правового акта. Тем не менее, он вычленил четыре его основных признака:

- наличие субъекта принятия правового акта (кто принимает);

- содержание правового акта сводится всегда к управленческим вопросам, к вопросам деятельности исполнительной власти;

- подзаконность правовых актов;

- юридические последствия правового акта.

Б. В. Россинский определяет правовой акт как юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа государственно – управленческой деятельности.

Наиболее детально вопрос правовых актов исследовал Васильев Р. Ф. В своей работе « Акты управления » он всесторонне изучил правовой акт, как явление. Васильев проанализировал все имеющиеся на тот момент определения термина «правовой акт управления» на предмет содержащихся в них достоинств и недостатков. На основании этого глубокого анализа он вывел определение, которое и в настоящее время является одним из самых точных и всеобъемлющих. По мнению Р. Ф. Васильева, актом управления может считаться властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный документ, содержащий соответствующие веления (предписание).

Особняком в ряду ученых, давших определения правового акта, стоят Бахрах Д. Н. и Хазанов С. Д., которые отрицают понятие «правовой акт органов исполнительной власти» и вместо него вводят другое понятие «акт государственной администрации», понимая под этим термином особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия. Таким образом, эти авторы рассматривают правовой акт исключительно как предписание. Такой подход к понятию правового акта является односторонним. Васильев Р. Ф., анализируя определения правовых актов как предписаний, подчеркивал, что свойства актов не являются итогом простого объединения свойств, содержащихся в них предписаний. Кроме того, Васильев Р.Ф. указывает что, при характеристике предписаний, содержащихся в актах, авторы начинают говорить уже не о предписаниях, а об актах, содержащих предписания. А это уже является подменой понятий.

4.

Деление административных актов на определенные группы в зависимости от того или иного критерия производилось на всем протяжении развития теории административно-правовых актов.

Цели, задачи и функции исполнительной власти в РФ практически реализуются в правовых актах различного характера. Группировка правовых актов по юридически значимым признакам, позволяет лучше познать их юридические свойства. Кроме того, в настоящее время от эффективной классификации правовых актов, зависит качество как правоприменительного, так и правотворческого процесса, поскольку пользователями информации о правовых актах становится все больше физических и юридических лиц. На сегодняшний день правовые акты классифицируют по следующим основным критериям:

- по юридическим свойствам актов;

- по форме выражения;

- по органам, издающим правовые акты;

- по характеру компетенции издающих органов (должностных лиц);

- по объему компетенции издающих органов (должностных лиц);

- по порядку принятия издающими органами (должностными лицами);

- по цели издания акта;

- по сфере действия;

- по дате начала действия актов;

- по сроку действия актов;

- по территории действия;

- по способу охраны.

В литературе встречаются и другие критерии классификации актов. Например, выделяют такие критерии, как функциональная роль, степень сложности, круг лиц и связанность адресатов.

5-7.

К правовым актам управления предъявляются определенные требования: к их подготовке и изданию; к действию их во времени и пространстве; к содержанию.

Требования к подготовке и изданию правовых актов управления.

Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в "Российской газете" или в Собрании законодательства РФ в течение десяти дней со дня их подписания. При этом акты Президента РФ и Правительства РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования. Иные же, ненормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, вступают в силу со дня их подписания. Но в актах Президента РФ и Правительства РФ может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (т.е. министерств и ведомств) подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести", а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Они вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими этими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, не прошедшие государственную регистрацию, а так же зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Таким образом, пространственная сфера действия правовых актов управления определяется территориальными масштабами деятельности принявших их органов, а временные параметры вступления их в силу имеют три рубежа: с момента принятия (подписания) правового акта; с того срока, который определен в самом конкретном акте; по истечении определенного количества дней после официального опубликования нормативного правового акта.

8.

А.В. Демин предлагает понимать под административным договором «соглашение двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные управленческие отношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права».

А.П. Коренев определяет данный договор как «основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласованное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя и более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственной власти либо его законным представителем».

Наиболее полное определение дано Д.Н. Бахрахом, по его мнению административный договор это «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух и более субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий взаимные права и обязанности его участников».

В теории административного права выделяются следующие признаки административного договора:

- заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия, чем административный договор отличается от актов управления.

- административный договор заключается на основе норм административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения). Так, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации по соглашению (договору) с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.

- содержание административно-правового договора составляют управленческие отношения. Целью указанного договора, в отличие, например, от гражданско-правового договора, является урегулирование отношений, складывающихся в сфере государственного управления, отношений управленческого характера. Так, в частности, ст. 28 Устава Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти Московской области могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

- одной из сторон административного договора выступает орган исполнительной власти, являющийся субъектом государственного управления. Без его участия данный договор не может быть заключен.

Основным критерием классификации административных договоров является предмет договора, по которому выделяются:

- договоры компетенции;

- договоры о сотрудничестве;

- договоры о поступлении граждан на государственную службу.