Для нашого суспільства став вже майже звичайним стан перманентного перебування у різнорівневих виборчих процесах, які змінюються один одним.

Дослідження правового регулювання політичної реклами мною було вибрано тому, що ще «свіжими» є спогади про нещодавні президентські вибори та знакові для нашої країни події 2004 року – «Помаранчевої революції», на яких застосовувалися різноманітні виборчі технології, серед яких достатньо розповсюдженим явищем виступала політична реклама.

Але незважаючи на актуальність для нашої країни вищезазначеної теми, аналіз літератури, присвяченої такому політико-правовому явищу, свідчить про недостатню зацікавленість науковців цією проблемою. Це викликає подив через те, що правове регулювання використання політичної реклами має важливе практичне значення.

Як зазначає Литвиненко І.Л., як правило, досить поширеними є публікації у формі поряд, що адресовані політичним партіям, засобам масової інформації та іншим суб’єктам виборчого права. Багато таких праць видається Центральною виборчою комісією, а також громадськими організаціями, в тому числі Комітетом виборців України або Фондом сприяння демократичним виборам. Але поряд з тим, комплексних наукових досліджень в галузі передвиборної агітації загалом та політичної реклами зокрема не проводилось [9, 16]. Як наслідок, неналежне наукове обґрунтування породжує низький рівень законодавчого закріплення. Як зазначається в одному з видань Центральної виборчої комісії, «попри ті позитивні, як кількісні, так і якісні зміни, яких зазнало виборче законодавство України в частині ведення передвиборної агітації, рівень відповідної правової урегульованості виборчого процесу на сьогодні не можна визнати задовільним» [12, 234].

Політична реклама, як така, вже не перший рік регулярно з’являється в ефірі та на сторінках українських засобів масової інформації, але недосконалість законодавчого регулювання цього явища політико-правової дійсності, викликає на практиці суперечливі ситуації.

Законодавство України, що так чи інакше врегульовує питання політичної реклами, складається з цілої низки нормативно-правових, але лише Закон України «Про вибори народних депутатів України» дає визначення цього поняття.

Так, відповідно до вищезазначеного Закону, «політична реклама – це одна з форм передвиборної агітації оплачена за рахунок коштів виборчих фондів партій (блоків), розміщена за допомогою рекламних засобів, яка спонукає виборців голосувати за або проти певного суб’єкта виборчого процесу» [4, 175].

Чітке визначення політичної реклами в засобах масової інформації міститься лише в Положенні Центральної виборчої комісії від 18 червня 1999 року «Про порядок використання засобів масової інформації для проведення передвиборної агітації під час виборів Президента України у 1999 році». Так, політична реклама – «це розповсюджена суб’єктами проведення передвиборної агітації інформація про кандидата у Президенти України, оплачена за рахунок коштів його особистого виборчого фонду, специфікою якої є емоційність, образність, повторюваність, виразність, лаконізм, а метою – пропаганда ідей, поглядів, програмних документів кандидата для формування його політичного іміджу, створення позитивної громадської думки про нього та бажаного впливу на подальшу поведінку учасників виборчого процесу; інформація про того чи іншого кандидата у Президенти України метою якої є створення його негативного політичного іміджу, має значення антиреклами» [13, 147].

Фактично, цим терміном виділялись специфічні ознаки політичної реклами, що дозоляли б вирізнити її з інших форм передвиборної агітації:

- емоційність;

- образність,

- повторюваність,

- виразність,

- лаконізм.

Такі ознаки є надто розмитими та такими, що піддаються широкому тлумаченню. Окрім цього, це визначення прямо не називає політичну рекламу однією з форм передвиборної агітації.

Але, базові закони, що регулюють питання проведення виборів, це визначення не сприйняли цілком, обмеживши поняття політичної реклами визнаючи її лише формою передвиборної агітації, що:

- оплачена за рахунок коштів виборчих фондів партій (блоків),

- розміщена за допомогою рекламних засобів,

- спонукає виборців голосувати за або проти певного суб’єкта виборчого процесу.

На сьогодні існування двох визначень політичної реклами на рівні закону та роз’яснення Центральної виборчої комісії породжує правові колізії як в розумінні, так і в регулюванні цього правового інституту.

До цього часу, представники Центральної виборчої комісії, зокрема, А.Магера, коментують визначення політичної реклами посилаючись на лаконізм та емоційність як основні ознаки, що дозволяють вирізнити політичну рекламу серед інших форм передвиборчої агітації [10, 218]. Але такі коментарі, є звичайними висловлюваннями і на них не можна посилатися у разі виникнення правових спорів.

Проблемним аспектом даної проблематики є те, що законодавець оперуючи двома термінами «передвиборна агітація» та «політична реклами», чіткого співвідношення між цими поняттями не проводить, визначаючи лише, що політична реклами це одна з форм передвиборної агітації.

Для правильного розуміння та практичного застосування, слід чітко та логічно розмежовувати ці поняття за певними критеріями. Доречно при цьому звернутися до досвіду зарубіжних країн, які мають багатовікову політичну історію та демократичні традиції.

На відміну від українського законодавства, політична реклама в європейських країнах – юридично визначений термін. Так, в Іспанії відповідно до Закону «Про порядок проведення виборів», політична реклама діє лише під час передвиборних кампаній. На державних теле- та радіокомпаніях політична реклама забороняється. Натомість в таких засобах масової інформації партії отримують безкоштовний ефірний час для політичної пропаганди. Тобто, в Іспанії розмежовуються поняття «політична реклама» та «політична пропаганда» [27, 163].

Пропаганда розуміється як важливий засіб впливу на систему переконань, завойовування свідомості аудиторії через відповідну ідеологію з обов’язковим спонуканням до вибору відповідного кандидата, партії, блоку. Саме спонукання до вибору є характерною особливістю та обов’язковою ознакою політичної пропаганди (агітації).

Щодо політичної реклами, то під нею слід розуміти розповсюдження інформації про політичних діячів, кандидатів на виборні посади, політичні партії, блоки, що сприяє їх популярності, призначеної формувати чи підтримувати інтерес до об’єктів політичної реклами, їхніх ідей, поглядів, програм та задумів.

Отже, першим критерієм повинна бути спрямованість або мета, з якою здійснюється певний вид діяльності - пропаганда або рекламування. На мою думку, Україні слід звернутися до досвіду Іспанії та провести термінологічне розмежування вищезазначених явищ. При цьому, метою агітації або пропаганди (я вважаю в цьому випадку дані терміни синонімічними) повинне бути обов’язкове спонукання до вибору – за або проти відповідної партії, блоку чи кандидата. Метою ж політичної реклами повинне бути інформування та роз’яснювальна діяльність стосовно ідей, цілей, завдань та реалізації політичної програми певної політичної партії.

Давати законодавче визначення політичної реклами, на мою думку, слід виходячи з особливостей та умов використання рекламних засобів поза межами виборчого процесу при здійсненні політичними партіями інформаційної, роз’яснювальної діяльності, розповсюдження інформації, пропагування своїх ідей та цілей з метою виконання політичними партіями свого конституційного призначення – сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян [27, 231].

Виходячи з вищенаведеного, ще одним критерієм розмежування (запозиченим з досвіду Російської Федерації) слід зазначити часовий критерій – за часом проведення певного виду діяльності (агітації чи реклами).

Так, доцільно було б визнавати політичною рекламу в засобах масової інформації до початку проведення передвиборної кампанії, а про політичну агітацію вести мову виключно після початку виборчого процесу - з моменту реєстрації партії, блоку чи кандидата як суб’єкта виборчого процесу.

Недосконалість визначення поняття «політична реклама» дозволяє, як в період виборчої кампанії, так і між виборами, маніпулювати з іншими видами реклами, зокрема, під виглядом соціальної подавати приховану політичну рекламу [11, 201].

Оскільки чинне законодавство визначає політичну рекламу як одну з форм передвиборної агітації, то момент початку розміщення та розповсюдження політичної реклами співпадає з часом початку проведення передвиборної агітації. І Закон України «Про вибори народних депутатів України», і Закон України «Про вибори Президента України» моментом початку такого етапу виборчого процесу як передвиборна агітація визначають реєстрацію Центральною виборчою комісією відповідного кандидата, партії або блоку [23, 174].

Але, як неодноразово зазначали фахівці Інституту медіа права, «існує так звана «сіра зона» від того моменту, коли починається виборчий процес, до того часу, як політичні партії (або кандидати) зареєструються в Центральній виборчій комісії». Саме в цей проміжок часу політичні партії (або кандидати) досить часто використовують гасла та методи, притаманні соціальній рекламі [27, 201].

Під час декількох парламентських виборчих кампаній мала місце практика, коли від імені державних діячів, керівників державних органів тощо розміщувалися подібні рекламні ролики. Така реклама позначалась у замовленнях як соціальна та не включалась у блоки політичної реклами.

В одному з випадків Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення своїм спеціальним рішенням визнала таку рекламу соціальною. Так, 21 червня 2007 року на кількох загальнонаціональних каналах з’явився ролик Секретаріату Президента, в якому Віктор Ющенко дає оцінку останнім політичним подіям. За інформацією Секретаріату, ролик вважався виготовленим на правах соціальної реклами [22, 72].

Тим часом, така класифікація ролика виявилася доволі суперечливою, оскільки в статтях Закону України «Про рекламу» (ст.1,ст. 12) чітко вказано, що в соціальній рекламі не може бути згадок про рекламодавця, товарні знаки, [6, 201] тобто, там не повинно було бути згадок про Президента.

Варто зауважити, що у країнах Європи некомерційну комунікацію, спрямовану на вирішення суспільно вагомих цілей, визначають як public service advertising або public service announcement.

Показовим є ще один англомовний аналог терміна «соціальна реклама» – public interest advertising (реклама суспільного інтересу). Тобто соціальна реклама обслуговує інтереси суспільства, слугує суспільству, а не окремим партіям, політичним групам чи громадським організаціям.

Ще частіше певні політичні сили або ж кандидати розміщують власну рекламу як звичайну комерційну. Так, деякі фахівці вважають це цілком законним, адже така соціальна чи комерційна реклама перетвориться на політичну (як форму передвиборної агітації) лише після того, як партії (або кандидати) зареєструються в Центральній виборчій комісії [28, 165].

Якщо звернутися до досвіду Німеччини, то там політична реклама обмежена, за винятком періоду передвиборної кампанії. Чинним законодавством Німеччини заборонено й порівняльну рекламу.

У Бельгії, наприклад, між парламентськими виборами майже не публікують політичних матеріалів у пресі, а також майже не транслюють політичні передачі на телебаченні. Це зумовлено законодавством Бельгії, оскільки воно спрямовано на те, щоб запобігти перевагам будь-якої партії чи угрупувань до виборів. У передвиборний період для реклами політичних партій та діячів використовується лише декілька спеціальних передач на державному телеканалі [37, 142].

Слід зазначити, що питання політичної реклами законодавець на сьогодні робить спроби врегулювати. Так, 21 квітня 2010 року Верховна Рада України попередньо прийняла зміни до Закону України «Про рекламу», що істотно обмежують можливості видавати приховану політичну рекламу за соціальну.

За словами Олени Кондратюк, яка виступила одним з авторів законопроекту, суть внесених змін полягає в наступному: «соціальна реклама, що розповсюджується на замовлення органів державної влади та місцевого самоврядування, не повинна містити ніякої прив’язки до політичних сил, їх програм і заходів, лідерів і рядових членів. Якщо ж реклама спонукає голосувати за чи проти когось, вказує на політичну партію чи виборчий блок, то вона не вважатиметься соціальною, навіть попри свій суспільно значимий зміст, — чи то буде антиалкогольна пропаганда, чи підтримка свободи слова, чи захист довкілля» [16, 213].

Окрім цього, законопроект передбачає заборону поширення зазначеної реклами від імені, але без згоди відповідної політичної сили. А також визначає випадки, коли не можна імітувати або копіювати партійну символіку [15, 23].

Також, в парламенті зареєстрований законопроект «Про внесення змін до деяких Законів України щодо політичної реклами», який, зокрема, передбачає внести зміни в Закон України «Про рекламу» доповнивши його визначенням політичної реклами. Відповідно до цих змін, політичну рекламу слід визначати як «інформацію, що спрямована на формування позитивного або негативного сприйняття споживачами реклами політичних партій чи інших політичних об’єднань, їх членів та учасників, програм або таку що спонукає виборців підтримати те чи інше рішення під час реалізації форм прямої демократії» [13, 178].

Слід також зазначити, що депутати Верховної Ради України на сьогодні розробили проект Виборчого кодексу України, в якому, зокрема, в розділі «Передвиборна агітація» пропонують визначення поняття «політична реклама». Так, у статті 199 «Форми і засоби передвиборної агітації» політична реклама визначається як «розміщення або поширення матеріалів передвиборчої агітації за допомогою рекламних засобів» [14, 154]. При цьому варто зазначити, що політична реклама визнається як особлива форма передвиборної агітації, оскільки міститься в статті, що встановлює форми та засоби передвиборної агітації, але окремим пунктом, а не в загальному переліку.

Найбільш сприятливим для України, на мою думку, є прийняття окремого закону «Про політичну рекламу», де політична реклама буде розглядатися в 2 аспектах – як форма передвиборної агітації (коли така реклама обмежується часовим критерієм: моментом реєстрації партії як учасника виборчого процесу) та як самостійний вид реклами, що інформує про діяльність політичних партій, які таким чином мають можливість реалізувати своє конституційне призначення – сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян (із застереженням, що під час виборчого процесу політична реклама як самостійний вид реклами-заборонена).

Також важливо законодавчо закріпити окремо порядок розміщення політичної реклами як самосійного виду реклами та встановити окремий порядок ( щодо вартості, суб’єктів тощо) для політичної реклами як форми передвиборної агітації. Слід зазначити, що у Виборчому кодексі слід вживати поняття політичної реклами виключно як форми передвиборної агітації та необхідно детально прописати порядок розміщення, розрахунки та основні заборони щодо розміщення такої форми передвиборної діяльності.