В соответствии с Гражданским кодексом РФ по договору зай­ма одна сторона (заимодавец) передает в собственность другой стороне (заемщику) деньги или другие вещи, определенные родо­выми признаками, а заемщик обязуется возвратить заимодавцу такую же сумму денег (сумму займа) или равное количество дру­гих полученных им вещей того же рода и качества. По договору государственного займа заемщиком выступает РФ, субъекты РФ, а заимодавцами — граждане или юридические лица. Государствен­ные займы являются добровольными и изменение условий выпу­щенного в обращение займа не допускается.[34]

Активность государства в качестве заемщика служит инди­катором состояния его финансов. Чем больше объем заимствований, тем хуже обстоит дело с государственным бюдже­том. Чем выше доля государственного долга в ВВП, тем глубже кризис финансов государства. Огромный государственный долг России как внутренний, так и внешний свидетельствует о кри­зисе финансов страны.

В соответствии с Законом РФ "О государственном внут­реннем долге Российской Федерации" под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства Пра­вительства РФ перед юридическими и физическими лицами. Таким образом, следует различать государственный долг и об­щегосударственный долг, который включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления низовыми звеньями, входящими в состав государства.

Обеспечением государственного долга России служат все активы, находящиеся в распоряжении Правительства РФ. Долговые обязательства Российской Федерации могут высту­пать в форме кредитов, полученных правительством, государ­ственных займов или других долговых обязательств, гарантиро­ванных Правительством.

Государственный внутренний долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникшей задолженности. Российская Фе­дерация не несет ответственности по долговым обязательствам национально-территориальных образований Российской Федера­ции, если они не были гарантированы Правительством РФ. Форма долговых обязательств национально-государственных и админист­ративно-территориальных образований РФ и условия их выпуска определяются самостоятельно на местах.

Как отмечалось, в зависимости от места размещения займы делятся на две группы: внутренние и внешние, отличающиеся видами заемных инструментов, условиями размещения, соста­вом кредиторов, валютой займа.

Кредиторами по внутренним займам выступают юридичес­кие и физические лица, являющиеся резидентами данного го­сударства. Займы обычно предоставляются в национальной ва­люте. Для привлечения средств выпускаются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различ­ные налоговые льготы.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких зай­мов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения.

Кредитная деятельность РФ на мировой арене регулируют­ся Федеральным Законом "О государственных внешних заим­ствованиях Российской Федерации и государственных креди­тах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным орга­низациям", принятым Государственной Думой 7 декабря 1994 г. и одобренным Советом Федерации 17 декабря 1994 г.

В настоящее время Российская Федерация является круп­ным заемщиком как внутри страны, так и на международной арене.

Заемная деятельность РФ на внутреннем рынке. В после­дние годы заемная деятельность Правительства РФ на рынке цен­ных бумаг стремительно активизируется, что объясняется отказом от использования кредитов Центрального Банка для покрытия бюджетного дефицита. При этом для привлечения средств выпус­каются высокодоходные ценные бумаги.

В результате возникла парадоксальная ситуация: самые на­дежные государственные бумаги являются одновременно и са­мыми доходными, а следовательно, и самыми популярными. Как следствие основная масса средств инвесторов, вовлеченная в операции с ценными бумагами, идет не в производство, а на финансирование федеральных расходов и обслуживание внут­реннего государственного долга. Тем самым государственный кредит начинает оказывать негативное воздействие на эконо­мическое развитие страны. Стремительное увеличение расхо­дов, связанных с обслуживанием государственного долга, свидетельствует, что нарастание государственного долга РФ стало самовоспроизводящимся процессом.

Государственный внутренний долг РФ на начало 1995 г. оценивался в 88 400 млрд. руб. Законом "О федеральном бюджете на 1996 г." верхний пре­дел государственного внутреннего долга на конец 1996 г. уста­новлен в сумме 316,0 трлн. руб. В прошедшие годы наи­больший удельный вес в финансировании задолженности Прави­тельства РФ имели кредиты ЦБ РФ. При этом их доля увеличива­лась. Если в 1993 г. на долю кредитов ЦБ приходилось 65,2%, то в 1994 г. — уже 67,6%. В 1995 г. эта тенденция коренным образом была изменена. Разработанная финансовая политика предполага­ет, что новые заимствования целиком и полностью должны фи­нансироваться за счет других источников. Запланированный на 19% финансовый год предельный размер дефицита федерального бюджета в размере 88 550 млрд. руб. должен быть покрыт за счет внутренних источников в общей сумме 56 100 млрд. руб., что вдвое больше показателя 1995 г., и источников внеш­него финансирования в общей сумме 32450 млрд. руб. Поэтому сек­тор государственных ценных бумаг будет стремительно расти, и к концу года его объем должен достигнуть 153 трлн. руб.[35]

• Важная роль в финансировании бюджетного дефицита принадлежала государственным краткосрочным бескупонным облигациям (ГКО). Впервые они были выпущены в 1993 г. В соответствии с "Основными условиями выпуска государствен­ных краткосрочных бескупонных облигаций Российской Феде­рации", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1993 г. № 107, операции с ГКО могут осуществляться только через уполномоченных дилеров, получивших специаль­ную лицензию, дающую право на проведение операций с ГКО.

ГКО являлись краткосрочным заемным инструментом. Первоначально они выпускались на три месяца, позднее стали выпускаться на шесть и двенадцать месяцев.

Реализация ГКО осуществляется со скидкой с номинала. В целях упрощения расчетов цена устанавливается в процентах к номиналу. Погашение производится ЦБ по номиналу. Таким образам доход инвестора складывается за счет разницы между ценой погашения и ценой покупки.

Первичное размещение ГКО совершалось на аукционе, на который официально зарегистрированные дилеры ЦБ подавали собранные от всех желающих заявки на приобретение облига­ций, в которых указывались цена и количество приобретаемых ГКО. Допускалась подача заявки без указания цены. Такие за­явки называются неконкурентными. Объем неконку­рентных заявок заранее ограничивался эмитентом.

Эмитент в зависимости от суммарного спроса и объема вы­пуска определяет цену отсечения, т. е. минимальную цену, до­пустимую с его точки зрения для реализации облигаций. Все заявки поступившие по данной цене и выше, подлежат удов­летворению; заявки, в которых были указаны более низкие цены, не удовлетворяются, т. е. отсекаются.

Местом проведения торговых сессий ГКО стала Московская межбанковская валютная биржа. Владелец облигации имеет право на зачет стоимости погашаемых ГКО при оплате приобретаемых ГКО следующего выпуска.

ГКО пользовались большим спросом у инвесторов как на внутреннем так и на внешнем рынке. Заинтере­сованность инвестора в приобретении ГКО определялась: вы­сокой надежностью этого заемного инструмента; высокой до­ходностью; высокой ликвидностью; налоговыми льготами, по­скольку действующим налоговым законодательством доходы по государственным ценным бумагам налогом не облагаются. На что и поддались иностранные инвесторы, но это не могло продолжаться долго и к концу 1998 г. «пирамида» ГКО стала стремительно рушиться, что окончательно подорвало доверие иностранных инвесторов

Внешние заимствования РФ. В соответствии с Законом "О государственных внешних заимствованиях РФ "..., к ним относятся привлекаемые из иностранных источни­ков (иностранных государств, их юридических лиц и международ­ных организаций) кредиты (займы), по которым возникают госу­дарственные финансовые обязательства РФ как заемщика или га­ранта. Государственные внешние заимствования РФ формируют государственный внешний долг.

Предельный размер государственных внешних заимствова­ний ежегодно утверждается в форме федерального закона. Он, как правило, не превышает годовой объем платежей по обслу­живанию и выплате основной суммы государственного внеш­него долга РФ. На 1996 г. верхний предел государственного внешнего долга РФ установлен в сумме 124,1 млрд. долл. США, а предельный размер государственных внешних заимствований в сумме 9,2 млрд. долл. США. По оценке Минфина, на начало 1995 г. внешний долг РФ составил 119,9 млрд. долл. США. Собственно российский долг - 111 $ долл., остальное - долги СССР, унаследованные Россией. Последние состоят из кредитов членов Парижского клуба (40 млрд. $), Лондонского клуба, объединяющего примерно 600 банков (25 млрд. $ + 7 млрд. просроченных процентов), фирм-поставщиков (около 5—7 млрд.), стран, не входящих в Парижский клуб (около 30 млрд.). После вступле­ния РФ в члены МВФ и МБРР эти международные институты также предоставляют кредиты РФ.[36]

Тяжелое финансовое положение РФ определяет сложности с погашением внешних долговых обязательств. Особенно острой ситуация была в 1992 г., на который пришелся пик платежей. Предстояло выплатить 21 млрд. долл. Поэтому летом 1992 г. рос­сийское Правительство предложило своим кредиторам заключить соглашение о реструктуризации платежей, т. е. пересмотреть сро­ки и порядок выплаты долгов. В 1993 г. были реструктуризирова-ны все платежи за 1992 — 1993 гг. Затем переговоры проводились ежегодно.