Мадридская конференция

В декабре 1987 года на оккупированных Израилем территориях Западного берега р. Иордан и в Секторе Газа началось народное восстание – «интифада». В ноябре 1988 г. Национальный Совет Палестины (НСП) на заседании, которое проходило в Алжире, принял решение об учреждении Государства Палестины со столицей в Иерусалиме в соответствии с нормами международного права, включая резолюцию № 181 Совета Безопасности ООН от 1947 г. Также был принят соответствующий документ – Декларация независимости Государства Палестины. В другом документе – Политическом коммюнике говорилось о готовности палестинцев признать резолюции ООН, что свидетельствовало о стремлении палестинской стороны к политическому урегулированию палестино-израильского конфликта. Таким образом, принятие данных документов, признание легитимности резолюций ООН и согласие палестинцев на политическое решение своих проблем означало фактическое признание Государства Израиль.[1] Однако, в настроениях руководящих кругов Израиля даже после провозглашения Государства Палестина не было заметно готовности к проявлению политической гибкости, готовности пойти на уступки.

В конце 80-х все большее число политиков приходило к выводу, что мирная конференция – наилучший, реалистичный и вполне практичный путь к решению проблемы ближневосточного урегулирования, включая палестинскую проблему.[2]

Окончание «холодной войны» в отношениях между СССР и США и стремление обеих «супердержав» перейти к политике сотрудничества и взаимодействия в международных и региональных делах обусловили достижение совместными усилиями качественно новых результатов. Это в полной мере относилось к проблемам Ближнего Востока.[3] Таким образом, в силу сложившихся обстоятельств именно США и СССР, как самые мощные державы, выступили коспонсорами (соорганизаторами) мирных переговоров по урегулированию проблем Ближнего Востока и в первую очередь палестино-израильского конфликта. Как известно, СССР во время «холодной войны» поддерживал в основном арабские страны, которые занимали непримиримую позицию по отношению к Израилю. Желание установить дипломатические отношения явилось основанием для СССР выступить в роли посредника в урегулировании конфликта между палестинцами и израильтянами. США же опасались роста исламского радикализма в арабских странах региона и хотели избавиться от произраильского имиджа, дабы предотвратить рост антиамериканских настроений в умеренных арабских странах.[4] Ключевым вопросом являлось согласование позиций СССР и США в отношении принципов ближневосточного урегулирования. Выделяются несколько причин, приведших к сближению позиций СССР и США в 1988 г.: внутриполитические изменения в Соединенных Штатах, процесс демократизации в СССР и изменения в региональной политике государства, интифада, и рост поставок оружия в регион.[5] Таким образом, к началу 1990-х годов сложилась ситуация, которая способствовала началу мирных переговоров по ближневосточному урегулированию.

Своеобразным катализатором мирного процесса, включавшего и проведение мирной конференции, явился кувейтский кризис – аннексия Кувейта Ираком и военная операция по освобождению Кувейта «Буря в пустыне», в которой главным действующим лицом явились США. После антииракской войны изменилась расстановка политических сил в регионе – резко ослабли позиции Ирака, противоречия внутри самого палестинского движения сопротивления и ООП, т. к. часть руководства ООП поддержала Ирак в войне с Кувейтом, в т.ч. лично Ясир Арафат. Эта обстановка была расценена как благоприятная для продвижения американских миротворческих инициатив. [6]

6 марта 1991 года президент США Джордж Буш на выступлении перед Конгрессом заявил: «Нам теперь надо сделать все возможное, чтобы закрыть пропасть, отделяющую еврейское государство от арабских стран и израильтян от палестинцев».[7] Также Буш официально объявил, что американская позиция по ближневосточному урегулированию состоит из четырех пунктов[8]:

· необходимость выполнения резолюций № 242 и 338 Совета Безопасности ООН[9];

· соблюдение принципа «земля в обмен на мир»;

· уважение законных прав палестинского народа;

· обеспечение безопасности и мира Израилю.

Таким образом, США хотели добиться территориального компромисса, который бы обеспечил безопасность Израиля и удовлетворил законные права палестинцев.[10]

В марте 1991 г. Госсекретарь США Д. Бейкер встретился с видными палестинскими представителями, в числе которых были такие известные личности как Фейсал аль Хуссейни, Ханан Ашрави, Сеэб Эркет, Сари Нусейбек, Хейдар Абдель Шафи, Захир Камаль, которые были формально не связаны с ООП. Он предложил им «дистанцироваться» от Арафата, что якобы облегчит установление контактов с израильским руководством, поможет в нахождении путей решения палестинкой проблемы. Таким образом, США также выступали против участия ООП в мирной конференции и поддерживали позицию Израиля, касательно этого вопроса. Однако Фейсал аль Хусейни прямо сказал Бейкеру, что сама встреча стала возможной только благодаря согласию ООП и что в этой организации палестинцы видят выразителя своих интересов.[11]

Д. Бейкер и министр иностранных дел СССР А. Бессмертных в течение весны-лета 1991-го года осуществили целый ряд поездок по Ближнему Востоку, в рамках которых ими были проведены переговоры со странами региона о проведении мирной конференции и составе ее участников. Результатом этих поездок и переговоров стала разработка США и СССР концепции мирной конференции, которая включала следующие положения: советско-американское сопредседательствование, ведение переговоров на основе резолюций № 242 и 338 Совета Безопасности ООН[12], желательно подключение к работе ООН и стран Западной Европы.[13] В то же время 28-29 июня 1991 года на заседании в Люксембурге Европейский Совет призвал все страны Ближнего Востока преодолеть последние трудности на пути к урегулированию конфликта, напомнил о праве палестинцев на самоопределение и объявил строительство израильтянами поселений в Секторе Газа и на Западном береге реки Иордан незаконным.[14]Это заявления Европейского Совета явилось помощью Европы в созыве мирной конференции.

Вторая половина 1991 года должна была многое прояснить в проведении конференции. Поездки Бейкера и Бессмертных по Ближнему Востоку продолжались. В октябре 1991 года после встречи Дж. Бейкера с министром иностранных дел СССР Б. Панкиным и консультаций с руководством Испании было объявлено, что ближневосточная мирная конференция будет проведена в Мадриде.[15]

Приглашение на мирную конференцию в Мадриде было оглашено 18 октября 1991 года в Иерусалиме. Планировалось, что на конференции будут председательствовать коспонсоры, и проходить она будет на уровне министров иностранных дел. Приглашения получили правительства Израиля, Иордании, Сирии, Ливана, Египта. Также приглашение было направлено Европейскому Сообществу. В качестве наблюдателя было предложено присутствовать в Мадриде представителям Совета сотрудничества арабских государств Персидского Залива (ССАГПЗ) и Союза арабского Магриба (САМ). При этом было сразу решено, что страны – члены ССАГПЗ могут принять участие в организации и работе многосторонних переговоров. ООН была приглашена на Мадридскую встречу в качестве наблюдателя, представляющего Генерального Секретаря. Коспонсоры разъясняли, что конференция не будет навязывать решения сторонам или накладывать вето на достигнутые ими соглашения. Все приглашенные дали согласие на участие в планируемой конференции.[16]

В приглашении официально изложена форма представительства палестинцев на международной конференции в Мадриде. В тексте приглашения указывается, что прямые двусторонние переговоры будут проведены «в двух направлениях: между Израилем и арабскими странами и между Израилем и палестинцами»[17]Такая формулировка может предполагать присутствие палестинцев на переговорах в качестве отдельной делегации.

Далее в приглашении оговаривается, что палестинцы будут представлены в составе совместной иордано-палестинской делегации. Положения о том, что палестинская часть делегации будет состоять только из представителей Западного берега реки Иордан и сектора Газа, не связанных с ООП, в тексте приглашения отсутствуют. Соглашение об отстранении от участия в переговорах руководства ООП, а также представителей Восточного Иерусалима и палестинской диаспоры, было достигнуто в устной форме и являлось главным условием, выдвинутым израильской стороной.[18]

Вопросы, касающиеся состава палестинской части совместной делегации, решались в ходе встреч государственного секретаря США Дж. Бейкера и министра иностранных дел СССР Б. Д. Панкина с палестинскими и израильскими представителями до оглашения текста приглашения на конференцию. В частности в октябре 1991 года Дж. Бейкер встретился с группой влиятельных палестинцев с оккупированных территорий, в числе которых были Фейсал аль-Хусейни и Ханан Ашрави. Одна из главных трудностей состояла в том, чтобы заставить палестинцев и израильтян встретиться за столом переговоров.Как уже выше говорилось было достигнуто устное соглашение о том, что палестинцы будут представлены совместной иордано-палестинской делегацией без участия ООП. Компромисс состоял в том, что ООП предоставлялось право выбора членов палестинской делегации, причем у Израиля не было права вето. Переговоры были нацелены на то, чтобы в течение года достигнуть соглашения об установлении пятилетнего переходного периода. В этот период должны начаться дальнейшие переговоры о постоянном статусе на основе резолюций № 242 и 338 Совета Безопасности ООН.[19]

Проблема представительства палестинской стороны связывалась с решением вопроса о статусе двусторонних и многосторонних переговоров. До проведения международной конференции в Мадриде арабские страны выразили единую позицию, которая заключалась в том, чтобы рассматривать конференцию и последующие переговоры как единый процесс.[20] Израильская сторона, в свою очередь, считала конференцию лишь «церемониальным» актом, а двусторонние и многосторонние переговоры рассматривала как «совершенно самостоятельное мероприятие».[21]В тексте приглашения на конференцию данное противоречие не разрешено и статус двусторонних и многосторонних переговоров четко не определен. В приглашении лишь указывается, что «прямые двусторонние переговоры начнутся через четыре дня после открытия конференции», а вопрос о многосторонних переговорах будет обсуждаться через две недели после ее открытия.[22]

В итоге все результаты всех переговоров выразились в «мадридской формуле», в которой был найден приемлемый для сторон компромиссный формат переговоров, сочетавший прямые двусторонние переговоры Израиля с каждым из арабских участников (израильское требование), причем переговорный комплекс включал как двусторонние, так и многосторонние переговоры. Стороны соглашались уйти от своих заявленных позиций, а палестинцы дали согласие на двухэтапное урегулирование. Ключевым элементом стало согласие палестинцев отнести вопрос об Иерусалиме на заключительный этап переговоров.[23]

Для лучшего понимания существа последующих событий стоит отметить основные позиции сторон (Израиля и Палестины), которых они придерживались накануне и в ходе работы Мадридской мирной конференции по ближневосточному урегулированию и ее многочисленных комитетов («треков»).

Итак, палестинцы:

· выступали за создание суверенного палестинского государства, которое включало бы территории Западного Берега р. Иордан, Сектор Газа и Восточный Иерусалим в качестве столицы своего государственного образования;

· выражали готовность согласиться на самоуправление сроком до пяти лет при условии, что под их контролем в переходный период будут находиться земля и водопользование на оккупированных территориях, что законодательные акты, непосредственно касающиеся палестинцев, будут издаваться административной властью самоуправляющегося палестинского района;

· соглашались на создание конфедерации с Иорданией, но лишь после создания палестинского государства;

· обдумывали, в какой форме поставить вопрос о праве на возвращение около 2,5 миллионов палестинских беженцев;

· заявляли, что израильские власти должны сделать ряд жестов доброй воли для того, чтобы создать политическую обстановку, которая способствовала бы достижению израильско-палестинской договоренностей: освободить около 10 000 палестинцев-политзаключенных; разрешить палестинцам свободу перемещения и политической деятельности на оккупированных территориях; вывести с улиц палестинских городов солдат и вооруженные патрули.[24]

Израиль:

· выражал пожелание, чтобы арабо-израильские прямые переговоры осуществлялись на двусторонней основе, без предварительных условий и «без вмешательства извне»;

· выступал против создания суверенного палестинского государства и возвращение палестинских беженцев к местам их прежнего проживания;

· выступал против возвращения всех территорий, оккупированных с 1967 г.;

· заявлял о готовности предоставить палестинцам самоуправление на Западном берегу р. Иордан и в Секторе Газа, но Иерусалим оставался неделимым и статус его восточной части не подлежит изменению или обсуждению как на конференции, так и на возможных двусторонних арабо-израильских переговорах;

· выражал надежду заключить региональные соглашения по таким вопросам, как контроль над вооружениями и водоснабжением;

· хотел признания Сирией, Ливаном и Иорданией права Израиля на безопасное существование и подписания мирных договоров с вышеперечисленными государствами.[25]

Таким образом, исходя из основных позиций, которых придерживались палестинцы и Израиль, можно сделать вывод о том, что палестинцы готовы были пойти на уступки для скорейшего достижения мира в регионе и требовали лишь реализации законных прав палестинского народа. В это же время израильские власти хотели достигнуть мира «малой кровью», т. е. они требовали значительных уступок со стороны палестинцев и других арабских государств, в то время как сами не хотели признавать законных прав палестинцев, исключая готовность дать им самоуправление. На мой взгляд, следует отметить тот факт, что Израиль не собирался возвращать оккупированные с 1967 года территории, а это лишний раз свидетельствует о том, что Израиль выступает в роли государства-оккупанта, не готового пойти на какие-либо компромиссы.

Накануне открытия мирной конференции участники ближневосточного мирного процесса «осторожно танцевали вокруг чрезвычайно острых вопросов и избегали очевидных, но ведущих в тупик проблем», что было названо «конструктивной уклончивостью», как квалифицировали поведение участников конференции многие СМИ.[26]

Мадридская конференция проходила с 30 октября по 1 ноября 1991 года. Сопредседателями конференции были Госсекретарь США Джеймс Бейкер и министр иностранных дел СССР Борис Панкин. Делегации Израиля, Египта, Сирии и Ливана состояли из 14 представителей каждая, в то время как иордано-палестинскую делегация включала 28 представителей. Израильскую делегацию возглавил премьер-министр Ицхак Шамир. Руководителем совместной иордано-палестинской делегации являлся министр иностранных дел Иордании К. Абу Джабер, а отдельную иорданскую делегацию возглавил бывший министр здравоохранения Иордании, генерал в отставке А. аль-Маджали, палестинскую – Хейдар абд-аль Шафи. В работе конференции также приняли участие президент СССР М.С. Горбачев и президент США Дж. Буш.[27]

Несмотря на то, что палестинская делегация состояла из деятелей, формально несвязанных с ООП, все прекрасно понимали, что деятельность палестинцев напрямую координируется из Туниса, где находился Ясир Арафат. Каждый день палестинцы отчитывались перед ним, поэтому Фейсал Хусейни окрестил отношения палестинской делегации с ООП «политикой по факсу». Получилось, что те, кто определял курс переговоров, в них не участвовал, тогда как те, кто принимал участие, не имели своего слова.[28]

Министр иностранных дел Египта Амр Муса на конференции огласил ключевые аспекты арабской позиции:

· соблюдение Израилем прав палестинского народа;

· распространение требований резолюции Совета Безопасности ООН № 242 на Западный берег р. Иордан и Голанские высоты;

· прекращение строительства израильских поселений на оккупированных территориях;

· признание особого статуса священного Иерусалима.[29]

В ответ 31 октября 1991 года Израиль заявил, что страна резолюции Совета Безопасности выполнила, относительно вывода войск с оккупированных территорий.[30] Что касается Голанских высот, то Израиль согласился на возврат Сирии этих территорий, но при условии, что войска остаются и израильские поселения неприкосновенны.[31]

1 ноября 1991 года Палестине состоялся «день гнева»: палестинцы выступили против проведения Мадридской конференции и переговоров.[32]

В ходе работы конференции палестинцы проявили готовность вести переговоры о самоуправлении на Западном берегу р. Иордан и в Секторе Газа, но при условии незамедлительного вывода войск из городов с арабским населением. Израильтяне же соглашались рассматривать данное предложение при условии растянутого во времени графика передислокации войск.[33]

Х. Шариф обращает внимание обращает внимание на самостоятельную деятельность палестинской делегации, несмотря на то что она была часть иордано-палестинской делегации, что выражалось в том, что главы палестинской и иорданской делегаций сидели за столом переговоров наряду с главами остальных делегаций, Х. абд-аль Шафи встречался с президентом США Дж. Бушем, королем Испании Хуаном Карлосом I и премьер-министром Испании Ф. Гонсалесом.[34] Все это свидетельствует о том, что палестинская делегация рассматривалась всеми участниками Мадридской конференции, за исключением Израиля, как равноправный партнер в переговорах.

Также в ходе работы Мадридской мирной конференции по ближневосточному урегулированию обсуждались проблемы водных ресурсов, контроля вооружений и беженцев.

На первом этапе переговоров было обеспечено плотное практическое взаимодействие двух коспонсоров. Это, в частности, относилось к координации деятельности двусторонних переговоров и организации многосторонних переговоров по ключевым ближневосточным проблемам.[35]

1 ноября в заключительной речи на Мадридской конференции Бейкер заявил о прорыве, достигнутом с началом «прямых двухсторонних переговоров». Бейкер и Панкин призвали к немедленному началу двухсторонних переговоров.[36]

Главными итогами конференции явились следующие итоги: стороны впервые приняли формулу «Мир в обмен на территорию»; впервые за стол переговоров сели все непосредственно задействованные в конфликте стороны, были намечены пути к двусторонним прямым переговорам и многостороннему диалогу, к признанию общих интересов; США стали доминирующей третьей силой на Ближнем Востоке.[37]

3 – 4 ноября 1991 года в Мадриде прошел первый раунд двухсторонних переговоров. Вследствие того, что Израиль не хотел, чтобы конференция и переговоры переросли в единый переговорный процесс, он отказался от продолжения переговоров в Мадриде.[38]

29 ноября 1991 года Иордания, Ливан, Сирия и палестинские представители согласились на предложенное США и СССР возобновление двусторонних переговоров в Вашингтоне 4 декабря, однако Израиль заявляет, что не будет готов к возобновлению переговоров до 9 декабря. 11 декабря 1991 года начались переговоры между Израилем и делегациями из Сирии и Ливана, однако переговоры между Израилем и объединенной иордано-палестинской делегацией так и не начинаются, потому что снова возник конфликт по поводу самостоятельного представительства палестинских земель.[39]

Переговоры по процедурным вопросам между Х. абд-аль Шафи; А. аль-Маджали и Э. Рубинштейном проходили в кулуарах. Как компромисс палестинцы предложили сформировать 2 комитета для обсуждения двусторонних проблем и общих вопросов, касающихся трех сторон. Израильтяне согласились только с формированием трехстороннего комитета. В результате начал работу только комитет по общим вопросам.[40]

Исследователи отмечают, что при содействии американской стороны к началу третьего раунда переговоров разногласия были устранены. При начале переговоров в Вашингтоне имела место «коридорная дипломатия», когда находящиеся в разных комнатах участники обменивались меморандумами.[41]

Нельзя обойти вниманием и влияние распада СССР на развитие мирного процесса. С одной стороны, уменьшилось воздействие политико-идеологических штампов на формирование курса Российской Федерации в регионе. Улучшились отношения России со странами Персидского залива, Марокко и рядом других государств. Вместе с тем, как указывает Бакланов А. Г., « снизился «рейтинг» России в качестве экономического и финансового донора».[42]

В целом же за Российской Федерацией сохранилась роль коспонсора, что нашло отражение в том, что именно в Москве в январе 1992 года прошел первый раунд многосторонних мирных переговоров. В ходе многостороннего обсуждения разрабатывались решения наиболее острых проблем общерегионального масштаба. Были созданы пять рабочих групп: по контролю над вооружениями и региональной безопасности (РГКВРБ), беженцам, по экономическому развитию, водным ресурсам, проблемам окружающей среды. Также к многосторонним мирным переговорам были привлечены ряд стран Европы, Канада, Япония, Китай и др., что позволяло эффективно использовать опыт и возможности этих государств для нахождения оптимальных путей решения проблем регионального характера.[43]

Однако, по свидетельству Пырлина Е. Д., никакого видимого прогресса в Москве достигнуто не было. На московский раунд конференции не приехали представители Сирии и Ливана, также палестинцы не были приглашены для участия в пяти созданных рабочих группах, а их предложение сформировать еще две группы – по проблеме Иерусалима и по правам человека – не встретили поддержки у коспонсоров. Явное нежелание обострять ситуацию просматривалось и в решении сопредседателей не приглашать в Москву делегации Ирана, Ливии и Ирака.[44]

В мае 1992 года состоялись первые заседания рабочих многосторонних групп – в Вашингтоне – по контролю над вооружениями и разоружению, в Оттаве – по беженцам, в Вене – по водным ресурсам, в Брюсселе – по экономическому сотрудничеству, в Токио – по окружающей среде.[45]

В это же время произошло значительное охлаждение американо-израильских отношений. Израильские ссылки на невозможность принимать участие в конференции из-за обострения внутриполитической обстановки в Израиле не принимались Вашингтоном во внимание. Все же главная причина охлаждения отношений лежит, по всей вероятности, в нежелании Израиля принять формулу «земля в обмен на мир» как основополагающего принципа ближневосточного урегулирования.[46]