Правовой статус и структура Федерального собрания

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы (см. Прилож. 6).

Согрин В. В. отмечает, что исторически двухпалатная структура парламента воз­никла в странах Запада как способ сдерживания одной пала­той (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических рево­люций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся раз­бушевавшегося народа. Верхние палаты обычно комплектовались откро­венно недемократическим или менее демократическим пу­тем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привилегии. Таким путем, подчеркивает он, правящим кругам удава­лось достигать известного равновесия палат и стабилизирую­щего воздействия парламента на общественную жизнь [86].

В Российской Федерации двухпалатность парламента — относительно новое явление, возникшее только в 1990 году, когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформиро­ваны Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с революции 1917 года, высший представительный орган России, формально являвшейся федерацией, был од­нопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным [87] .

 Основываясь на суждениях правоведов, автор данного исследования отмечает, что двухпалатность в Российской Федерации в период с 1990 по 1993 гг. была не очень эффективной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум — руководящий орган всего парла­мента, подавлявший инициативу палат.

Российский федера­лизм, отмечает он, тогда еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты федерации — реальной самостоятельности. Только Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в понимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устрой­ства, а как фундаментальная основа реального федерализ­ма, призванного расширить права и самодеятельность наро­да и обеспечить глубокие реформы в политическом и эконо­мическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат федерального Собрания, их различная компетенция и различный статус депутатов. Отсюда, как отмечает автор данной работы, - специ­альная неповторимая роль каждой палаты, которые в сово­купности обеспечивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время — единство Российской Федерации.

Коваленко А. И. отмечает, что двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая — второй или одна — нижней, а другая — верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодатель­ном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматрива­ются как части единого парламента и в этом смысле они рав­ноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же вре­мя, говорит он, нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (имен­но с нее начинается законодательный процесс), которая по­этому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни[88]. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что, как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом [89].

Конституция РФ делит меж­ду палатами функцию назначения ряда высших должност­ных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каж­дой палаты в определенных областях. Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания первого созыва (1994— 1995 гг.) механизм преодоления разногласий между палатами способствовал предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций [90] .

 Двухпалатная структура Федерального Собрания эффек­тивно помогает разрешению разногласий между различны­ми социальными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к "ули­це", т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты "снимают" остроту как политических, так и межрегиональных проти­воречий, содействуя устойчивости государственного кораб­ля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно урав­новешивающих друг друга и в своей совокупности уравнове­шивающих исполнительную и судебную власть[91] .

Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избирались на два года (1993—1995), что было установлено в Заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Автор работы предполагает, что это, по-види­мому, было вызвано необходимостью обеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой с тем, чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламен­та и критерии оценки депутатов.

В декабре 1995 года Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок 4 года.

Переход полномочий Совета Федерации первого созыва к Совету Федерации, образованному в соответствии с Феде­ральным законом о порядке формирования Совета Федера­ции Федерального Собрания РФ от 5 декабря 1995 г., был отрегулирован специальным Постановлением Совета Феде­рации от 9 декабря 1995 г., т. е. Советом Федерации еще первого созыва. Было признано, что полномочия Совета Федерации первого созыва прекращаются после истечения срока, на который он был избран (т. е. на два года), и с мо­мента начала работы Совета Федерации, сформированного в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. (Совет Федерации начал свою работу в январе 1996 г.).

Соот­ветственно были признаны правомочными решения Совета Федерации первого созыва. По предположению автора данного исследования, в будущем вопроса о переходе полномочий Совета Федерации возникать не будет, поскольку введенный законом принцип его формирова­ния превращает его в постоянно действующий орган, не зависящий от всеобщих выборов.

Полномочия Совета Федерации

 Совет Федерации — государственный орган всей Федерации. Он призван выражать интересы отдель­ных местностей, региональные мнения и чаяния. Его решения и другие волеизъявления адресуются не отдель­ным субъектам РФ, а государству в це­лом, т. е. всей Российской Федерации[92].

К ве­дению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами РФ, утвержде­ние указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопросов о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, назначение выборов Президента Российской Федерации; от­странение Президента Российской Федерации от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назна­чение на должность и освобождение от должности Генераль­ного прокурора Российской Федерации[93] (ст. 102 Конституции РФ).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом [94].

Совет Федерации наз­начает на должность и освобождает от должности заместите­ля Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации первого созыва, принятым Советом Федерации 2 февраля 1994 года, и Постановлениями Совета Федерации.

Деятельность Совета Федерации основывается на прин­ципах коллективного, свободного обсуждения и решения во­просов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмот­ренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе про­водить закрытые заседания. Совет Федерации избирает из своего состава тайным го­лосованием Председателя Совета Федерации и трех его заместителей. Председатель Совета Федерации и его замес­тители не могут быть представителями одного субъекта Рос­сийской Федерации[95].

Председатель Совета Федерации разрабатывает проект повестки дня очередного заседания Совета Федерации; созы­вает, в том числе по предложению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или по требованию, поддержанному не менее чем одной пятой от общего числа депутатов Совета Федерации, внеочередные заседания палаты; ведет заседания палаты; ведает внутрен­ним распорядком деятельности палаты; направляет для рас­смотрения в соответствующие комитеты палаты законы, при­нятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; на­правляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные законы, принятые Государ­ственной Думой после их одобрения Советом Федерации; организует проведение парламентских слушаний; решает во­просы распределения обязанностей между своими заместите­лями; представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, субъектами РФ, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.

За­местители Председателя замещают Председателя в его от­сутствие, выполняют порученные им обязанности, а также выполняют другие

полномочия по вопросам внутреннего рас­порядка деятельности палаты.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Фе­дерации подлежат послания и обращения Президента Россий­ской Федерации; законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 106, 108); проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Кон­ституцией Российской Федерации(ст. 102); предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; предложения по направлению запросов Совета Федерации в Конституционный Суд[96] .

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Депутат Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом председательствующего. Заседания Совета Федерации предусматривают следую­щие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключи­тельное слово по обсуждаемому вопросу, выступления в пре­ниях по содержанию обсуждаемого вопроса, обсуждаемым кандидатурам, при внесении предложений, по мотивам голо­сования, по порядку ведения заседания, а также справки, ин­формации, заявления, обращения[97] .

Деятельность Совета Федерации обеспечивается его ап­паратом. состоящим из аппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместите­лей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационно-технологического и финансово-хозяйствен­ного обеспечения, кадровой службы, секретариата руководи­теля аппарата и других обеспечивающих служб.

Основными задачами аппарата Совета Федерации явля­ются документальное, организационное и правовое обеспече­ние деятельности Совета Федерации и его органов; обеспе­чение коллегиальной выработки решений и проведение согласительных процедур; формирование и обеспечение еди­ной системы документооборота; информационное и организа­ционно-техническое обеспечение; координация работы под­разделений аппарата Совета Федерации, обеспечивающих работу этой палаты[98].

Общие виды информационного, правового, экспертного, организационного и иного обеспечения Совета Федерации осуществляются государственными учреждениями и пред­приятиями, составляющими систему государственных учреж­дений и предприятий, обеспечивающих деятельность Феде­рального Собрания Российской Федерации. К ним относятся Парламентская библиотека, Парламентский центр. Приемная Федерального Собрания Российской Федерации, Издатель­ство Федерального Собрания и другие государственные уч­реждения и предприятия [99] .

Трехлетний опыт существования Совета Фе­дерации Федеративного Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного на ос­нове представительства от Совета Федерации по­казывает необходимость трех коренных измене­ний в его деятельности.

Во-первых, должно резко возрасти влияние верхней палаты парламента на законотворческий процесс. Сейчас Совет Федерации выступает в роли статиста, одобряя или отклоняя подготов­ленные Думой законы. Необходимо изменить процедуру подготовки и утверждения законопро­ектов. После внесения в Федеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым его должен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума. Важная задача верхней палаты вообще состоит в том, чтобы рас­сматривать и обсуждать правильные законопро­екты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которым приходят субъекты Федерации в про­цессе выполнения ими законов, должны посту­пать через "первый канал" в федеральное зако­нодательство. Это должна быть важнейшая кон­трольная функция Совета Федерации в структуре Федерации. Проект закона, позиция Совета Фе­дерации и контраргументы правительства пере­даются затем в Государственную Думу на рассмо­трение.

Все принятые Думой законы направля­ются снова Совету Федерации. Верхняя палата проверяет, была ли учтена позиция первого тура и не внесла ли Государственная Дума других из­менений. В случае если Совет Федерации не со­гласен с формулировкой принятого Госдумой за­кона, он может отправить его в согласительную комиссию. Предлагаемая выше процедура успеш­но функционирует в Германии и, полагаю, могла бы с учетом специфики нашего парламента быть применена в России.

Во-вторых, в серьезной корректировке нужда­ется ст. 106 Конституции России, в которой дан перечень федеральных законопроектов, обяза­тельных к рассмотрению Советом Федерации. Его необходимо наделить разными полномочия­ми в отношении внесенных законопроектов. За­коны, которые в особой степени затрагивают ин­тересы субъектов Федерации, должны прини­маться только при одобрении Совета Федерации. К такого рода законам предлагается отнести сле­дующие: законы, изменяющие Конституцию; за­коны, касающиеся финансовых поступлений зе­мель (прежде всего законы о налогах); законы, вторгающиеся в административный суверенитет субъектов Федерации (регламентация полномо­чий, сроки, административные сборы, способы передачи документов по инстанции и пр.). Во всех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето, т.е. права снять закон с обсуж­дения, но может одобрить или не одобрить закон[100] .

В-третьих, Совет Федерации мог бы также взять на себя некоторые "горизонтальные функ­ции" и роль арбитра в спорах между субъектами Федерации. Речь идет о следующем. Поскольку в стране перестала существовать вертикаль пред­ставительных органов власти. Совет Федерации мог бы заняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации, приведением в соот­ветствие с Конституцией РФ и федеральным за­конодательством конституций (уставов) субъек­тов Федерации. Это можно было бы делать в рам­ках совещания председателей законодательных собраний субъектов Федерации [101].