В юриспруденции всегда уделялось большое внимание разработке теоретических основ управления, всесторонне исследовались принципы управленческой деятельности, способы и методы управленческого воздействия на общественные отношения. Функции управления занимают в этом ряду важное место, поскольку с помощью данной категории, законодатель выражает направления управленческого воздействия, осуществляет его предметное разделение между субъектами, наделенными властными полномочиями.

Под функциями (от лат. functio – совершение, исполнение) государственного управления традиционно понимаются направления деятельности органов, которые осуществляют волевое воздействие на объекты в целях решения поставленных задач. В социологии этот термин служит для обозначения роли, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому. В юриспруденции он часто используется при характеристике тех или иных правовых институтов или явлений. Причем можно говорить о разноплановости его применения. Например, рассматриваются функции конституции, выделяются функции федерализма. Но наиболее употребим этот термин в контексте характеристик направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также направления деятельности.

Наиболее разработана система функций управления в науке административного права. Её представители выделяют наиболее общие функции, осуществляемые органами государственного управления, относя к ним прогнозирование, координацию, регулирование и контроль. Возможен и другой подход, когда деление их осуществляется на распорядительные, регулирующие, организационно-контрольные и исполнительские. Причем, если первые исходят из сущности деятельности соответствующих органов, то вторые в основу классификации кладут полномочия различных органов исполнительной власти, то есть классификация последних основывается не на должном, а на данном. В то же время теория управления исходит из интегрированного (глобального в масштабах станы) объекта управления, поэтому общие подходы могут быть применены к особенностям отраслевого государственного управления с учетом тех целей, которые стоят перед конкретными государственными органами.

Конкретные виды и содержание функций, могут быть различными в зависимости от целей управления. Общая цель управления недропользованием совпадает с целью всего организационно-правового механизма природопользования, - создание оптимальных условий для жизнедеятельности людей, рациональное использование природоресурсного потенциала государства.

Эта общая цель имеет подцели, соответствующие требованиям охраны и рационального использования недр, решению экологических проблем.

Преамбула закона Российской федерации «О недрах» позволяет выделить ряд подцелей, среди которых:

а) обеспечение комплексного рационального использования недр;

б) организация охраны недр;

в) обеспечение защиты интересов государства;

г) защита интересов граждан;

д) защита прав пользователей недр.

На протяжении последних десятилетий целеполагание в политике недропользования практически не менялось. Внешне государство провозглашало охрану интересов настоящего и будущего поколений людей, видя залог их обеспечения в рациональном природопользовании. Весь механизм правового регулирования природоресурсных отношений, в том числе и институт управления ими был сориентирован на потребление природных ресурсов, минимизацию расходов, связанных с охраной окружающей среды. Некоторые функции, введение которых казалось очевидным, не находили своего воплощения в практике регулирования недропользования. В частности, экологическая экспертиза не могла оказать, сколько-нибудь заметного влияния, поскольку находилась в зачаточном состоянии. Не мог быть эффективен контроль за рациональным использованием недр, поскольку функции управления и контроля были сосредоточены в ведении одного управляющего субъекта.

Нынешний период развития функциональной составляющей института управления недропользованием отличается от предыдущего этапа. При сохранении ориентира на достижение оптимального сочетания экологических и экономических интересов и конституционно-декларированном условии обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду, предпринимаются попытки существенно изменить содержание деятельности органов государственного управления природопользованием. Причем, если сама номенклатура функций не претерпела значительных корректировок, то трансформировалась их значимость. Так, например, в советский период на первый план выдвигалось директивное планирование, которое подчас даже юристами квалифицировалось не только как основная управленческая функция, но и как деятельность равная или параллельная управлению. Сейчас же её значение принижено, хотя планирование как функция является важной частью управления и не может быть игнорирована в силу объективной потребности в таком виде управленческого воздействия. Другое дело, что директивность всеобщего планирования исчезла, её заменило прогнозирование, базирующееся на учете интересов всех участников рассматриваемых отношений. Императивной составляющей отводится достаточно скромная роль в регулирующем воздействии на участников экологических отношений.

Изменившаяся экономическая система, вызвавшая пересмотр отношений собственности, привела к переложению бремени расходов по реализации большинства функций в управлении в области использования недр на субъекты предпринимательской деятельности. Именно поэтому на смену прямому директивному управлению приходят экологическая экспертиза, сертификация, лицензирование, государственная регистрация прав на природные объекты. Эти функции требуют создания соответствующей нормативно-правовой базы. Ведь большинство управленческих действий, связанных с их реализацией, оплачивается за счет природопользователей. Более того, появляются новые направления деятельности, якобы необходимые для повышения эффективности управления, например, экологический аудит. Те же функции, что по-прежнему финансируются за счет бюджета, реализуются крайне неэффективно, например, информационная функция и, в частности ведение кадастров природных объектов, целевое планирование и прогнозирование воздействий на окружающую среду.

Критерием необходимости и достаточности функций управления недропользованием должна являться эффективность использования недр в интересах всего общества, а так же качество окружающей среды. Причем всё большую озабоченность вызывает охрана окружающей среды при разработке и эксплуатации месторождений. Несмотря на декларируемые меры, параметры окружающей среды не только не улучшились по сравнению с дореформенным периодом, но по некоторым показателям ухудшились. Этому явлению есть много причин, одна из которых – неэффективность деятельности управленческих структур.

Рассмотрев вопросы о сущности и классификации функций государственного управления, можно выделить основные функции в сфере недропользования. К ним следует отнести следующие:

1) распоряжение государственным фондом недр;

2) государственная экспертиза запасов полезных ископаемых;

3) государственный учет:

а) государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых,

б) государственный баланс запасов полезных ископаемых;

4) государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр;

5) государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;

6) прогнозирование и планирование недропользования;

7) горно-экологический мониторинг деятельности горных предприятий;

8) лицензирование пользования недрами.

Распоряжение государственным фондом недр, т.е. решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере. Для их решения создана система органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по распоряжению государственным фондом недр. Сущность этой функции состоит в том, что орган исполнительной власти в сфере недропользования осуществляют распределение и перераспределение участков недр в пределах территории Российской федерации и ее континентального шельфа.

Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых имеет важное значение для рационального использования недр. Цель такой экспертизы - оценка достоверности информации, имеющейся в распоряжении государства и предоставляемой пользователями недр, о разведанных полезных ископаемых, а также об иных свойствах недр, характеризующих их ценность или опасность. Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, если представляемые на государственную экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их народнохозяйственного значения, горно-технических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи. Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет.

Функция государственного учета в сфере недропользования имеет очень большое значение для эффективного недропользования. Эта функция проявляется в ведении государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей. Государственный учет осуществляется и путем ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, обеспечения в установленном порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях. Государственный кадастр должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых. Государственный баланс запасов полезных ископаемых ведется с целью учета состояния минерально-сырьевой базы. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых.

Ведение государственных кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного баланса запасов полезных ископаемых, реестра работ по геологическому изучению недр тесно связаны с такой функцией, как государственный мониторинг недр, т.е. система наблюдений за состоянием недр. Основными задачами мониторинга являются: получение, обработка и анализ данных о состоянии недр; оценка состояния недр и прогнозирование его изменений; своевременное выявление и прогнозирование развития природных и техногенных процессов, влияющих на состояние недр; учет состояния недр по объектам недропользования, запасов подземных вод и их движения; разработка, обеспечение реализации и анализ эффективности мероприятий по обеспечению экологически безопасного недропользования и охраны недр, а также по предотвращению или снижению негативного воздействия опасных геологических процессов; регулярное информирование органов государственной власти, организаций, недропользователей и других субъектов хозяйственной деятельности об изменениях состояния недр в установленном порядке; межведомственное взаимодействие и международное сотрудничество в сфере экологически безопасного природопользования.

Прогнозирование и планирование недропользования еще одна функция государственного управления в рассматриваемой сфере, которая неразрывно связана с предыдущими. Планирование использования и охраны недр призвано обеспечить полноту и эффективность геологического изучения недр Российской Федерации, рациональное распределение минерально-сырьевых ресурсов с учетом российских и мировых потребностей, надлежащий учет требований по охране недр и охране окружающей природной среды. Информация, полученная в результате осуществления вышеназванных функций государственного управления, является основой для формирования федеральных и региональных программ геологического изучения недр, предложений о предоставлении участков недр в пользование, их рационального использования и охраны.

Еще одна функция, на которой следовало бы остановиться, - горно-экологический мониторинг деятельности горных предприятий. Так, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору организует государственную экспертизу по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающих использование природных ресурсов.

Особое место в силу своей значимости представляет функция лицензирования пользования недрами. При лицензировании недропользования государство, определяя цели лицензирования, выступает в большей степени как собственник недр. Данная форма государственного регулирования позволяет вести контроль за осуществлением недропользования с самого начального этапа использования природных ресурсов и своевременно принять меры защиты при выявлении правонарушении.

Лицензия на геологическое изучение недр удостоверяет право ведения поисков и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии па добычу полезных ископаемых. В качестве иных целей использования недр выделены добыча полезных ископаемых и использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санптарно-оздоровителыюе и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Для этих целей участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода.

Реализацию общих функций осуществляют федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ), органы государственной власти субъектов РФ. Для осуществления специальных (управленческих) функций в сфере недропользования создается система исполнительных органов, уполномоченных действовать от имени государства и решать задачи, вытекающие из необходимости реализации более высоких и общих целей (общих функций). Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года (в ред. от 22 июня 2009 г.) система этих органов включает: Министерство природных ресурсов РФ, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. На каждое из них возложено выполнение определенных (специальных) функций.

Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности возложены на Министерство природных ресурсов РФ.

Функции по контролю и надзору в сфере экологии и природопользованию возложены на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.

Функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, правоприменительные функции в сфере недропользования возложены па Федеральное агентство по недропользованию.

В определенной степени реализацию общих функции в сфере недропользования осуществляют (причастны к осуществлению): Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство водных ресурсов.