Управление в сфере использования и охраны недр обладает как чертами, характерными для управления вообще, так и специфическими чертами, присущими управлению в данной сфере. Так, управление представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. Отсюда видно, что в управлении участвуют две стороны: субъект управления, который оказывает воздействие на объект управления, и объект управления, который испытывает воздействие со стороны субъекта управления.

В общих чертах управление в сфере охраны и использования недр можно определить как совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований законодательства об использовании и охране недр. Однако такое краткое определение вызывает необходимость уяснения целого ряда вопросов. Так, следует выяснить, что понимается под охраной недр, недропользованием, установить круг субъектов, уполномоченных осуществлять управление, определить систему действий, которые они осуществляют, выявить закрепленные в законодательстве требования, исполнение которых должно быть обеспечено и так далее.

Требования, устанавливаемые законодательством при производстве горных работ подразделяются на две группы, с одной стороны, порядок использования недр, с другой – охрану окружающей природной среды.

Охрана недр заключается в наблюдении за надлежащим применением недропользователями:

технических методов и способов горных работ и соответствия геологическому строению месторождений, их особенностям и характеру залегания пород и полезных ископаемых;

правил, касающихся технической правильности и целесообразности ведения горных работ для полного использования месторождений ископаемых.[5]

Также необходимо уяснить, что понимается под использованием недр. Калинин И.Б. считает, что отношения пользования природными ресурсами в зависимости от характера воздействия на природный ресурс делятся на две группы: без изъятия ресурсов и с изъятием. В ходе пользования природными ресурсами без их изъятия, используются неизвлекаемые полезные свойства объекта или самой окружающей среды (например, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Эти виды пользования можно классифицировать следующим образом:

эксплуатация природного ресурса в качестве транспортных коммуникаций и мест прокладки технологических коммуникаций (например, континентального шельфа для прокладки подводных кабелей и трубопроводов);

захоронение отходов и создание мест захоронения в подземных полостях, в том числе на континентальном шельфе;

рекреационное использование;

создание искусственных инженерных и иных объектов (строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых);

восполнение природных ресурсов в ходе поиска, разведки, оценки, изучения, ведения мониторинга и государственного кадастра отдельных видов природных ресурсов, проведения исследовательских работ;

иное, не связанное с изъятием природных ресурсов использование (научно-исследовательское, культурно-просветительское и др.).

Пользование природными ресурсами, связанное с их изъятием, включает в себя такие его виды, как добыча основных природных ресурсов (извлечение ресурса из окружающей среды), а также сопутствующее ресурсопользование, которое возникает при необходимости извлечения из природного ресурса его дополнительных полезных свойств (вторичных природных ресурсов).[6]

В законе «О недрах» конкретизируются виды пользования недрами. Так согласно ст. 6 указанного закона недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.[7]

Иными словами, Закон исходит из предельно широкого понимания категории "недропользование", рассматривая в качестве пользования деятельность, связанную как с изъятием природного ресурса, так и без такового, в том числе деятельность, предшествующую и вместе с тем обусловливающую извлечение полезных свойств недр. В частности, Закон о недрах относит к числу видов недропользования геологическое изучение недр, а также разведку полезных ископаемых, то есть виды деятельности, которые непосредственно не сопряжены с извлечением полезных свойств из подземных пространств.

Под государственным управлением использования и охраны недр понимается нормативно определенная деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранной формах в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов недр.

Сущность государственного управления состоит в воздействии органов государства на другие органы, с которыми устанавливаются вертикальные и горизонтальные связи. К этому следует добавить, что указанное воздействие осуществляется не только на другие органы, но и на организации и граждан. Наиболее полным представляется такое определение понятия государственного управления, в соответствии с которым оно составляет целенаправленную организующую, подзаконную, исполнительно-распорядительную, регулирующую деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства. Из данного определения можно сделать несколько выводов.

Во-первых, государственное управление - это система органов исполнительной власти.

Во-вторых, оно включает целенаправленную организующую, исполнительно-распорядительную, регулирующую деятельность органов исполнительной власти.

В-третьих, это деятельность составляет реализацию функций государства. Различаются следующие функции государства: экономическая, социальная, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, охрана правопорядка, экологическая, стимулирование научно-технического прогресса и ограничение его вредных последствий, информационная.

В-четвертых, государственное управление осуществляется на основе и во исполнение законов.

Наконец, в-пятых, государственное управление - классифицируется на виды по отраслям народного хозяйства.

Есть и другие признаки государственного управления. Так, основными функциями государственного управления являются информационное обеспечение деятельности государственных органов, прогнозирование и моделирование, планирование, организация, распорядительство, руководство, координация, контроль, регулирование, учет.

Классификация субъектов государственного управления в рассматриваемой области может быть произведена по критериям, принятым в науке административного права: а) в зависимости от федеративного устройства России; б) по организационно-правовым формам; в) по характеру компетенции. В зависимости от федеративного устройства России различаются:

1) Федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства);

2) Органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации, правительства, министерства и др.). Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут иметь свои территориальные органы. В первом случае это федеральные агентства по субъектам РФ и региональные агентства по федеральным округам, главные управления федеральных служб по федеральным округам и управления по субъектам РФ и т.д. В субъектах РФ территориальными органами отраслевых органов исполнительной власти обычно выступают территориальные управления.

В зависимости от организационно-правовых форм следует выделять:

1) Правительства (Правительство РФ, правительства субъектов РФ);

2) Министерства (федеральные, субъектов РФ);

3) Федеральные службы;

4) Федеральные агентства.

Все перечисленные выше органы образуют систему органов исполнительной власти как единого, динамично развивающегося государственного правового механизма взаимодействия, взаимосогласованности, взаимообусловленности ее элементов и определяющем каждому из них конкретное место и роль в управлении.

Исходя из характера компетенции, можно выделить органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, правительство субъекта РФ), органы отраслевой компетенции (федеральные министерства, федеральные агентства и службы, министерства, главные управления, управления правительств субъектов РФ), а также органы межотраслевой компетенции.

Государственное управление необходимо отличать от других видов управления: муниципального, производственного и общественного.

Муниципальное управление охватывает деятельность органов местного самоуправления в пределах территорий муниципальных образований. Его объектом является территориальное хозяйство в муниципальных образованиях, включающее в себя производственную и социальную сферы. Содержание муниципального управления определяется федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, а также актами органов местного самоуправления, В рамках муниципального управления также различается отраслевое управление: в сфере транспорта, здравоохранения, использования и охраны недр и т.д.

Необходимо различать государственное управление недрами со стороны государства как собственника всех недр в нашей стране и внутрихозяйственное управление недрами со стороны пользователей недр, так называемое производственное управление. Они различаются между собой как по субъектам, так и по характеру функций. Государственное управление осуществляется органами государства и от имени государства, а по содержанию представляют собой организацию использования фонда недр. Государственное управление недрами может быть подразделено на общее и ведомственное управление, которое принадлежит различным министерствам и ведомствам. Внутрихозяйственное (производственное) управление недрами выполняют недропользователи от своего имени. Оно является правомочием недропользователей, призванным обеспечить наиболее рациональное и комплексное использование полезных ископаемых.[8]