Милиция в Российской Федерации - система государст­венных органов исполнительной власти, призванных защи­щать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собствен­ность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных на­стоящим Законом и другими федеральными законами.

Милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации [17] .

Милиция является компонентом системы органов исполни­тельной власти. Тем самым уже с первых строк Закона четко определено ее место в государственном механизме, который слагается из законодательной, исполнительной и судебной властей (имеется также и прокурорский надзор). Важно отметить, что органы милиции призваны охранять и защищать указанные в Законе ценности. Их охрана является служебным долгом каждого сотрудника милиции в пределах его компетенции. Невыполнение служебного долга влечет за собой привлечение либо к дисциплинарной, либо даже к уго­ловной ответственности (см. комментарий к ст.40 настоящего Закона). На практике сложности и юридического, и морально­го характера могут возникнуть при решении вопроса о том, выполнял ли сотрудник милиции, столкнувшийся с правона­рушением или преступлением и пресекавший его, задержи­вавший правонарушителя вне рамок несения службы, свой служебный или общегражданский долг (кстати, строго говоря, последнего вообще не существует - нельзя возложить на гра­ждан обязанность пресекать правонарушения и преступления - это дело их совести и возможностей). С его решением могут быть связаны определенные юридические последствия (в слу­чае, например, причинения вреда здоровью или имуществу сотрудника милиции). Представляется, что как с точки зрения высоких моральных требований, предъявляемых к личности сотрудника милиции, так и с точки зрения установленного по­рядка несения службы эти случаи должны рассматриваться как выполнение служебных обязанностей.

Итак, именно на милицию законодатель возложил выпол­нение столь важных, ответственных и трудных функций. Кроме милиции существует еще целая система органов, в том числе и не входящих в систему Министерства внутренних дел, которые в той или иной степени призваны решать аналогич­ные или сходные задачи. Однако приоритет в защите указан­ных в Законе ценностей безусловно принадлежит милиции. С деятельностью милиции не идет ни в какое сравнение дея­тельность различных общественных и профессиональных орга­низаций частного характера, в том числе и с функциями охраны правопорядка (дружины, частные агентства, бюро и пр.). Имен­но милиция находится на первой линии борьбы с правонаруше­ниями и, в частности, преступлениями. Действует она от имени и по поручению государства, что налагает на нее высокую от­ветственность и предоставляет большие возможности. Существенно и то, что деятельность милиции в сфере охраны правопорядка носит универсальный характер. Это - профилак­тика правонарушений и преступлений вплоть до привлечения виновных к административной ответственности в установлен­ных законом (КоАП) случаях, а также обеспечение условий для привлечения виновных к уголовной ответственности (админи­стративной, налагаемой в судебном порядке). Поэтому положе­ния ст.1 Закона о милиции имеют принципиальное значение, они позволяют определить само существо милицейской служ­бы, отграничить ее деятельность от деятельности ФСБ, военной[18].

Автор не является сторонником переименования данного органа в полицию, учитывая и исторический опыт (более 80 лет о чем-нибудь говорят), и непринципиалыюсть этого вопроса по существу. В со­временных условиях, независимо от названия, предназначение как милиции, так и полиции одно и то же - охрана личных, обществен­ных и государственных ценностей разведки и контрразведки, а тем более от деятельности Воору­женных Сил республики, функциональным предназначением которых является защита государства, его суверенитета и цело­стности от посягательств извне. Различное предназначение этих структур и милиции означает, что на Вооруженные Силы ни при каких обстоятельствах не должна возлагаться функция по наведению "внутреннего" порядка. С этой точки зрения участие в событиях на Северном Кавказе частей и подразделений Воо­руженных Сил вместо сил МВД - внутренних войск и милиции - является неконституционным.

Законодатель особо подчеркивает принадлежность милиции именно к системе государственных органов. Это означает ав­тономность милиции в пределах своей компетенции. Неиспол­нение законных требований сотрудника милиции, неподчине­ние ему, оказание сопротивления при исполнении последним своих служебных обязанностей влечет установленную зако­ном ответственность. С другой стороны, могут быть сущест­венно ограничены полномочия и правовые возможности раз­личных органов и организаций в плане участия в охране правопорядка, помимо тех случаев, когда органы милиции са­ми делегируют часть своих полномочий. Эти обстоятельства должны быть оформлены официально[19].

Для достижения поставленных задач милиция от имени го­сударства наделяется правом применения государственного принуждения и мер, перечень которых устанавливается на­стоящим Законом и специальными нормативными актами (см. комментарий к ст.12-16 настоящего Закона).

Милиция - это вооруженный орган исполнительной власти, что не означает, однако, придания ей характера и статуса Воо­руженных Сил. Вооруженность милиции является необходи­мым условием эффективного выполнения ею своих функций по охране общественного порядка. Именно этим предназначе­нием определяется степень "насыщенности" милиции различ­ными системами оружия и специальными средствами, а также порядок и условия их применения. Наличие оружия и воз­можность его применения- не самоцель, а средство. Именно из этого должен исходить каждый сотрудник милиции. Отсю­да вытекает и другое правило - использование оружия должно предусматривать причинение минимально необходимого вреда жизни и здоровью правонарушителя, не говоря уже о по­сторонних гражданах.

Признак вооруженности милиции от имени государства по­зволяет также разграничить компетенцию милиции и иных формирований, многие из которых действуют от своего соб­ственного имени. Смешение в данном вопросе прав и функ­ций государственных и негосударственных органов недопус­тимо, поскольку может привести к произволу и беззаконию . Вообще, следует иметь в виду, что милиция - отнюдь не слабо­сильная организация и выполнение поставленных перед ней за­дач по охране правопорядка во всех его проявлениях и аспектах не только дает возможность, но и в ряде случаев диктует необхо­димость применения тех или иных средств силового принужде­ния и пресечения. Важно лишь, чтобы они были адекватны сло­жившейся ситуации. На сотрудников милиции при исполнении ими служебных обязанностей по поддержанию правопорядка полностью распространяются требования административного и уголовного законодательства относительно допустимых преде­лов силового воздействия на правонарушителей- Более того, именно им в первую очередь адресуются специализированные правовые требования относительно правил и средств пресечения правонарушении и преступлений, задержания правонарушителей (см. комментарий к ст.12-16 настоящего Закона). За нарушение этих правил сотрудник милиции может быть в установленном порядке привлечен и к дисциплинарной, и даже к уголовной от­ветственности (например, за превышение должностных полно­мочий - ст.286 УК РФ).

В компетенцию милиции входит обеспечение безопасности личности во всех ее аспектах (см. комментарий к ст.2). Важно отметить, что впервые в законодательстве о милиции на первый план выдвигаются именно интересы личности, гражда­нина во всем их проявлении в противовес существовавшему

" Здесь имеются в виду прежде всего различные охранные и детек­тивные структуры, а также объединения с функциями охраны право­порядка (дружины и пр.). См., например, Закон РФ "О частной детек­тивной и охранной деятельности" от П марта 1992г. Общественная или даже профессиональная деятельность в сфере охраны правопо­рядка может быть полезна, но милицию она все равно не заменит. Отсюда и различия в правовом статусе долгое время представлению о приоритете государственных начал и ценностей над общечеловеческими, а тем более над ча­стными. Это полностью соответствует набирающему силу убе­ждению о действительной системе общественных ценностей, главной из которых является человек. Тем самым, хоть и кос­венно, дается ответ на известный (и принципиальный!) вопрос: кто для кого? Государство для человека или, наоборот, человек (гражданин) для государства? Последнее мы уже проходили в течение по крайней мере семидесяти лет и очень бы не хоте­лось повторять эти уроки. Намечающаяся тенденция, безуслов­но, демократическая и перспективная. С ней в немалой степени связано и отношение членов общества к представителям право­охранительных органов (их авторитет). С другой стороны от­крывается возможность содействия рядовых граждан в деле ук­репления законности и правопорядка. В конечном счете речь идет об установлении обоюдной связи гражданин - государст­во. В данном случае это реализуется в лице полномочных со­трудников милиции, во взаимном уважении гражданина и представителя закона, в соблюдении прав и законных интере­сов с обеих сторон. Гражданин в этой системе является полно­ценным ее участником, полноправным субъектом складываю­щихся отношений. Только на такой основе (но в более широком плане) может нормально функционировать государственный механизм демократического общества и государства. 6. В настоящее время милиция входит в систему Министер­ства внутренних дел РФ, хотя появление и развитие мили­ции общественной безопасности (местной, муниципальной) уже означает в этой ее части двойное подчинение: по вер­тикали - МВД РФ, по горизонтали - соответствующим ор­ганам местной власти и управления. Представляется, что такая в целом положительная тенденция должна быть со­хранена и развита. В этом смысле может быть использован известный в ряде государств положительный опыт органи­зации системы правоохранительных органов с четким раз­граничением компетенции центральной и местных ее со­ставляющих, в том числе и по территориальному принципу. России, как федеративному государству, наиболее интере­сен в этом отношении опыт США и Германии (см. коммен­тарий к ст.7-9 настоящего Закона)[20].

Развивая тенденцию к укреплению местного самоуправления, следует четко определить круг соответственно федеральных, ре­гиональных и местных интересов в сфере правоохранения, в том числе поддержания общественного порядка, с тем чтобы закре­пить правосубъектность различных органов и служб по террито­риальному и родовому (характер совершенного правонаруше­ния) признакам. Сюда же войдет и ведомственное разграничение компетенции различных подразделений и служб МВД. Сделать это, конечно, следует с учетом сложившихся национальных, а также административно-территориальных границ. Представля­ются возможными два пути: либо разработать и принять на фе­деральном уровне соответствующее законодательство, либо раз­работать и заключить необходимые соглашения между федеральным центром и субъектами Федерации, а также в случа­ях необходимости непосредственно между самими субъектами. Последний вариант представляется менее желательным как под­рывающий необходимую властную вертикаль. Однако в любом случае давно назрела необходимость прямого и однозначного решения относительно органов правоохраны, их должностных лиц, в плане правомочности действий на "чужой" территории с разграничением правосубъектности федеральных органов и пра­воохранительных органов республик - субъектов Федерации. 7. Характерно, что указание на то, что милиция действует "в пре­делах, установленных настоящим Законом и другими федераль­ными законами" (последняя редакция ст. 1 Закона) включено уже в статью 1 комментируемого Закона, что сразу позволяет опре­делить и функциональное предназначение, и цели деятельности, и пределы полномочий органов милиции. В дальнейшем прин­цип законности деятельности милиции получает более подроб­ное развитие (см. комментарий к ст.З настоящего Закона).

Задачи органов милиции

Задачами милиции являются:

- обеспечение безопасности личности;

- предупреждение и пресечение преступлений и админи­стративных правонарушений;

- выявление и раскрытие преступлений;

- охрана общественного порядка и обеспечение общест­венной безопасности;

- защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

- оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установлен­ных настоящим Законом.

Иные задачи на милицию могут быть возложены только настоящим Законом [21] .

Принципиальной положительной чертой Закона о милиции является то, что он освободил милицию от выполнения не­свойственных ей функций. Ранее действовавшее законода­тельство возлагало или, в той или иной форме, допускал о" воз­ложение на органы милиции таких обязанностей, как:

- контроль за исполнением гражданами и должностными ли­цами решений органов власти и управления по ряду вопросов;

- соблюдение правил пожарной безопасности;

- обеспечение порядка призыва на военную службу;

- контроль за исполнением природоохранного законодательства;

- контроль за исполнением правил благоустройства и т.д. Более того, последняя редакция Закона о милиции сняла юри­дически остававшиеся вопросы о возможности возложения на милицию каких-либо иных обязанностей другими законода­тельными актами, помимо собственно Закона о милиции. Строго говоря, такая возможность оставалась в силу недос­татка редакции ч.2 комментируемой статьи, в которой говори­лось о возможности такого решения на основе просто закона; следовало понимать - любого. Теперь этот пробел устранен и речь может идти только о собственно Законе о милиции. Так, например, если надзор за соблюдением правил дорожного движения всеми его участниками целесообразно поручить именно милиции в лице ГИБДД, то прием экзаменов на право управления автомотосредствами, их регистрацию - соответст­вующим специализированным органам.

Целесообразно и сужение административной юрисдикции ми­лиции в плане возможности наложения административных взысканий за некоторые правонарушения помимо специаль­ных органов.

Одновременно желательно было бы видеть в Законе указание на обязанность органов милиции, их сотрудников оказывать помощь гражданам, пострадавшим от правонарушений и преступ­лений, стихийных бедствий и несчастных случаев, всем лицам, находящимся в беспомощном состоянии. Такого рода деятель­ность (практически уже имеющая место) заслуживает отдельного упоминания, особенно с точки зрения формирования облика со­трудника милиции в глазах общественности. Кроме того, это еще раз подчеркнуло бы важное социальное предназначение мили­цейской службы. Его надо понимать, признавать и как минимум не препятствовать сотрудникам милиции в исполнении их про­фессиональных обязанностей, направленных в конечном счете на охрану интересов всех членов общества[22].

Обеспечение безопасности личности - более широкая фор­мулировка по сравнению с имевшейся ранее "обеспечение лич­ной безопасности граждан. Последняя вольно или невольно наводила на мысль об обеспечении (или, наоборот, необеспече­нии) таковой в отношении иностранцев и лиц без гражданства. Правда, практического значения эта недоработка Закона не имела, поскольку милиция в своей работе фактически не делала различий по этому признаку. Однако такая неточность все же должна была быть устранена, что сейчас и сделано. Обеспечение безопасности личности достигается;

- наличием в системе милиции различных функциональных подразделений (патрульно-постовая служба, служба участко­вых инспекторов), которые, действуя в пределах собственной компетенции и во взаимодействии с другими службами (де­журные части и др.), в конечном счете обеспечивают дости­жение этой общей и многоплановой цели;

- профилактической направленностью деятельности милиции, которая во многих случаях позволяет предотвратить противо­правные покушения на личность;

- принимаемыми в особых случаях гласными и негласными мерами по обеспечению безопасности определенных лиц, на­пример, участников уголовного процесса, в безопасности ко­торых есть основания сомневаться (обвиняемые, потерпев­шие, свидетели), а также вообще всех лиц, которые могут стать жертвами противоправных, и прежде всего преступных, проявлений (представители хозяйственно-финансовых струк­тур независимо от форм собственности, общественные, поли­тические, религиозные деятели).

Весь этот комплекс сил и мероприятий милиции должен обес­печивать личную, имущественную и иную безопасность. 3. Органы милиции обязаны принимать необходимые меры по предупреждению преступных проявлений и административ­ных правонарушений, а также по пресечению уже совершае­мых противоправных деяний. Известно, что правонарушение, в частности преступление, бывает проще предупредить, чем пресечь и тем более раскрыть. К тому же в первом случае не причиняется физический или материальный вред охраняемым законом правам и интересам граждан, организаций, самому государству.

Что касается уже совершенных преступлений или админист­ративных правонарушений, то сотрудники милиции обязаны принять все предусмотренные законом необходимые меры к закреплению их следов, поиску и задержанию подозреваемых, доставлению их в соответствующий орган милиции, оказанию помощи потерпевшим, обеспечению охраны места происше­ствия, имущества потерпевших и иного, оставшегося без при­смотра, в необходимых случаях известить родственников по­терпевших и задержанных, принять другие определяемые обстановкой меры[23].

Под выявлением преступлений следует понимать установ­ление с достаточной полнотой обстоятельств, свидетельст­вующих о том, что то или иное преступление действительно имело место (в любой стадии преступной деятельности — при­готовление, покушение, оконченное преступление). Раскры­тие его - следующий этап, на котором устанавливаются не только его конкретные обстоятельства, но и лица, подлежа­щие привлечению к уголовной ответственности. Новая редакция Закона о милиции более четко и последова­тельно определяет основные этапы ее правоохранительной дея­тельности. Прежде чем раскрывать преступление, его надо вы­явить, т.е. обнаружить, а это один из больных моментов в деятельности милиции, поскольку известно, что многие пре­ступления вообще остаются неизвестными правоохранитель­ным органам (латентная преступность), либо сознательно скрыг ваются от учета и регистрации. И в том, и в другом случаях никакой работы по ним, разумеется, не ведется, преступники остаются безнаказанными, что создает условия для общего рецидива (совершение любого другого преступления, преступле­ний) или рецидива специального (повторение того же преступ­ления или продолжение той же преступной деятельности).

С целью выявления и раскрытия преступлений в органах милиции создаются и функционируют различные службы и подразделения, прежде всего оперативные, которые, взаимо­действуя с другими службами и органами, в первую очередь следственными (прокуратура, ФСБ и др.), в пределах своей компетенции должны раскрывать каждое преступление из числа зарегистрированных.

Правоохранительная практика выработала, а уголовно-процессуальный кодекс (УПК) частично закрепил целый ряд способов и форм обеспечения взаимодействия органов дозна­ния и предварительного следствия. Это и создание смешан­ных оперативно-следственных групп, и дача следователями органам дознания (милиции) отдельных поручений по делам, находящимся в производстве следователей, и взаимный обмен информацией.

Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности - изначально одна из важнейших функций мили­ции. Большая роль в этой деятельности принадлежит патруль­но-постовой службе, службе участковых инспекторов, отрядам милиции особого назначения. Деятельность этих подразделе­ний регулируется специальными ведомственными актами.

Указание на защиту милицией частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности - новое дополне­ние Закона. Отсутствие его в прежней редакции формально яв­лялось пробелом (формально потому, что на деле данная задача перед органами милиции всегда ставилась и решалась ими). В настоящее время этот недостаток устранен. Важно подчерк­нуть, что современный законодатель не проводит каких-либо разграничений между видами собственности, не устанавливает никаких льгот, преимуществ или, наоборот, ограничений в деятельности милиции в зависимости от охраняемой формы собст­венности. Любая собственность в равной мере подлежит защи­те силами милиции,  что  является отражением  общих положений Конституции Российской Федерации.

Милиция обязана в пределах, установленных настоящим Законом, оказывать помощь физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. Речь в первую очередь идет об охране от противоправных посягательств в тех случаях, когда они имеют место или их проявление реаль­но в соответствии с объективными данными. Сюда относится также ликвидация препятствий к реализации прав и интересов физических и юридических лиц. (Примеры - участившиеся в последнее время случаи захвата помещений, зданий и терри­торий.) Правда, при этом далеко не просто разобраться, какая из сторон конфликта права. Представляется, что вмешиваться в такого рода события милиция должна только в рамках своих конкретных задач: восстановление общественного порядка, освобождение насильственно удерживаемых лиц, предотвра­щение возможных тяжких последствий, например, вследствие прекращения нормального функционирования какой-либо ор­ганизации (транспорта, связи и др.)[24].