Новая Конституция России 1993 года провозгласила Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.

“Российская Федерация - это государство, в котором формируются признаки правового государства, что безусловно требует определения правового статуса важнейших элементов государственного и общественного устройства, регламентации общих принципов их организации, закрепление нормами права, в том числе и гарантий их деятельности”[23].

В Конституции нашли свое отражение основные аспекты правового государства, такие как: права и свободы гражданина, система разделения властей, конституционноправовая природа действующего законодательства.

Как федеративное государство Россия состоит из 89 равноправных субъектов, которые имеют свои конституции (уставы) и законодательство.

В соответствии с пунктом “н” статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Конституционное устройство субъектов Российской Федерации должно соответствовать основам конституционного строя России.

Ямало-Ненецкий автономный округ является государственнотерриториальным образованием и обладает всеми атрибутами государственности, в рамках, определенных Конституцией России, в частности, он имеет свой учредительный документ -Устав и собственное законодательство.

Правотворческий потенциал ЯНАО заключаетсмя, прежде всего, втом, что источником власти в автономном округе является его население, которое осуществляет свою власть как непосредственно (через окружной референдум), так и через посредство органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. В целях реализации конституционных прав населения ямальского региона и защиты принципа народовластия на территории автономного округа, орган представительной власти автономного округа 18 октября 1995 года принял окружной Закон “О референдуме ЯмалоНенецкого автономного округа”[24].

Правотворческий потенциал любого субъекта РФ раскрывается через его законодательство.

Блок законов о местном самоуправлении является в автономном округе наиболее полным и разработанным среди прочих отраслей законодательства автономного округа. Следует указать, что за период с 1995 по 1999 год принято более 10 законов, касающихся местного самоуправления. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционноправового статуса автономного округа. Базовым законом в этой отрасли является Закон “О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 18 декабря 1996 года[25].

Властные полномочия населения автономного округа распространяются на всю его территорию, а Устав и законодательство имеют верховенство на территории автономного округа по вопросам собственного ведения автономного округа.

Для утверждения начал правовой государственности определяющее значение имеют положения Устава о высшей ценности человека, его прав и свобод, о разделении властей, прямом действии Устава и иных правовых источников, действующих на территории автономного округа.

Устав (Основной закон) автономного округа в соответствии с основами гражданского общества, формируемого в нашей стране на основе конституционных норм и положений о высшей ценности человека, его прав и свобод, гарантирует гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим или временно пребывающим на территории автономного округа, равенство независимо от расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, происхождения, пола и иных признаков. Данные гарантии получают свое развитие в законах автономного округа. В качестве примера можно привести Закон автономного округа “О противотуберкулезной помощи и защите населения от туберкулеза” от 18 июня 1998 года № 27. Часть 5 статьи 2 указанного закона установила равное право для граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в получении бесплатной экстренной помощи в противотуберкулезных учреждениях на территории автономного округа. И это далеко не единичный пример.

Права и свободы человека и гражданина, установленные общепризнанными принципами, нормами международного права и Конституцией Российской Федерации, непосредственно действуют на территории автономного округа и могут быть ограничены только федеральным законом. Законы и нормативные правовые акты, издаваемые органами государственной власти автономного округа, органами местного самоуправления в автономном округе, не могут отменять или умалять права и свободы человека и гражданина (ст. 11 Устава).

Характерной особенностью автономного округа является то, что на его территории установлены дополнительные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации для граждан из числа коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей. Подобное положение официально закреплено в Уставе автономного округа и его законодательстве.

Уставом (Основным законом) автономного округа предусмотрена квота для коренных малочисленных народов Севера на выборах в представительный орган государственной власти автономного округа. Данная квота составляет 3 депутатских мандата из 21. Кроме того, квота существует и в органе исполнительной власти.

Органы государственной власти автономного округа не имеют права вводить ограничения на хозяйственную и предпринимательскую деятельность, свободное перемещение товаров, услуг, информации и финансовых средств, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, предусматривающих обеспечение безопасности, защиту жизни и здоровья людей, охрану природы и сохранение культурных ценностей, включая особо охраняемые природные территории, культовые объекты коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей.

В соответствии с началами федерализма (равноправие субъектов федеративных отношений, территориальная целостность, единое гражданство, единая система государственной власти, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами и т.д.), закрепленными Конституцией Российской Федерации, автономный округ является равноправным субъектом данных отношений, его статус закреплен ст. 5, 11, 65 и 66 Конституции России и не может быть изменен, иначе как по взаимному согласию между автономным округом и Российской Федерации. Статья 3 Устава (Основного закона) автономного округа устанавливает, что территория автономного округа “...является неотъемлемой составной частью территории Российской Федерации”[26]. Однако, на протяжении ряда лет не прекращаются попытки оспорить конституционный статус автономного округа как равноправного субъекта федерации. Прежде всего, подобные попытки исходят со стороны органов государственной власти Тюменской области.

Спор между тюменской стороной и автономными округами, номинально входящими в состав Тюменской области, закончился принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 14 июля 1997 года.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил тот факт, что вхождение автономного округа в состав Тюменской области не аннулирует его статуса как равноправного субъекта Российской Федерации, но в полной мере сохраняет его. Суд указал на правовые признаки, обеспечивающие автономному округу гарантии защиты его статуса и дающие основу для самостоятельного существования. Конституционный Суд указал границу полномочий органов государственной власти области, за которую они не имеют право перейти.

Конституционный Суд Российской Федерации создал основу для равноправного сотрудничества между областью и автономным округом, которую можно свести, прежде всего, к общим интересам населения автономного округа и области. Постановление Суда не установило в этой сфере приоритета органов государственной власти Тюменской области и верховенства тюменских законов над окружными. Касаясь вопроса о распространении властных полномочий выборных органов государственной власти Тюменской области на территорию автономного округа, Суд только в общей форме высказался за такую возможность. При анализе положений Постановления Конституционного суда и части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации можно предположить, что решение данного вопроса лежит в плоскости двухи многосторонних договоров и соглашений.

В своем постановлении Конституционный Суд дал множество указаний, свидетельствующих о необходимости заключения органами государственной власти автономного округа и Тюменской области полномасштабного договора о сотрудничестве и взаимоотношениях. Именно в подобном договоре могли бы быть оговорены все аспекты отношений, взаимная передача тех или иных функций друг другу, которые не нарушали бы статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации.

По мнению некоторых авторов “..при разработке и заключении договоров между органами государственной власти областей, края и автономных округов необходимо формировать нормы таким образом, чтобы они не противоречили положениям уставов всех заинтересованных субъектов Российской Федерации, они могут развивать их, дополнять, но в контексте положений уставов, иначе подобные договоры не смогут действовать и не выполнят своего назначения”[27].

Хотелосьбызаметить, что эффективные отношения между автономным округом и областью могут развиваться лишь в том случае, если областное и окружное законодательство, их уставы будут взаимосогласованы и приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации. В отношении ЯмалоНенецкого автономного округа можно сказать, что такая работа уже давно идетв начале 1999 года был принят новый Устав (Основной закон) автономного округа, в котором были учтены все замечания и пожелания, высказанные Конституционным Судом Российской Федерации в своем известном Постановлении.

Идеологические и политические характеристики конституционного строя Российской Федерации “...включают в себя признание идеологического и политического разнообразия, многопартийности, равенства общественных организаций перед законом” [28]. К сожалению, в новую редакцию Устава (Основного закона) автономного округа не вошла статья, устанавливающая права общественных объединений на территории автономного округа. В прежней редакции такие права были закреплены. Согласно статье 5 Устава (Основного закона) автономного округа 1995 года (старая редакция) политические партии, профсоюзные, молодежные, религиозные и иные общественные организации и массовые движения, зарегистрированные на территории автономного округа в порядке, установленном федеральным законом, через своих представителей, избранных в органы государственной власти автономного округа и органы местного самоуправления в автономном округе участвовали в управлении государственными и общественными делами автономного округа[29].

Однако, невключение соответствующих норм в новую редакцию Устава (Основного закона) автономного округа не умаляет прав общественных объединений на территории автономного округа. Данные права осуществляются в соответствии с федеральным законодательством, более того, законами автономного округа общественные объединения наделены дополнительными правами.

Так, одним из участников отношений, регулируемых законодательством автономного округа о рыболовстве и ведении рыбного хозяйства на территории автономного округа признаны общественные объединения (в том числе объединения коренных малочисленных народов Севера), которые наделены правами по охране и использованию рыбохозяйственных ресурсов, сохранению и восстановлению качества рыбохозяйственных водоемов, проведению общественной экологической экспертизы[30]. Одна из статей закона “О ведении рыбного хозяйства в водоемах ЯмалоНенецкого автономного округа” обязывает государственные органы учитывать предложения общественных объединений при осуществлении мероприятий по охране рыбных ресурсов. Окружной закон “О недрах и недропользовании” обязывает проводить согласование с общественными объединениями коренных малочисленных народов Севера при предоставлении земельных участков для недропользования. Закон “Об особо охраняемых природных территориях ЯмалоНенецкого автономного округа” установил следующие права общественных организаций: оказание содействия государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых территорий. Государственные органы при осуществлении этих мероприятий обязаны учитывать предложения общественных объединений. Общественные организации, их объединения при этом могут создавать общественные фонды поддержки государственных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий.

Хотелось бы сказать и том, как федеральныйпринцип разделения влстей осуществляется в данной субъекте. Сущность ямальской модели разделения властей состоит в том, что данная система носит в целом несбалансированный и ассиметричный характер в пользу исполнительной власти, представленной в автономном округе губернатором, и ее доминирующей роли в общественной, политической и экономической жизни региона, с очевидной слабостью законодательной власти автономного округа. Так, статья Устава, устанавливающая основные полномочия Государственной Думы автономного округа не содержит в себе нормы, которая давала бы представительному органу государственной власти автономного округа право осуществлять контрольные функции за соблюдением окружного законодательства. Правда, в Устав включена статья, (ст.47 “Контрольные полномочия Государственной Думы автономного округа”), которая в целях осуществления полномочий контроля за исполнением законодательства автономного округа и договоров, заключенных губернатором автономного округа от имени автономного округа, дает право Государственной Думе автономного округа направлять запросы по их выполнению в Уставный суд автономного округа, орган исполнительной власти автономного округа, органы местного самоуправления в автономном округе, организациям, независимо от их организационно-правовых форм, должностным лицам, общественным объединениям.

Характеристика правотворчесмкого потенциала ЯмалоНенецкого автономного округа будет не полной, если не упомянуть о нормативной правовой системе автономного округа и правотворческом процессе, развивающемся на его территории.

По Конституции (Основному закону) Российской ФедерацииРоссии 1978 года (с изменениями на 10 декабря 1992 года) автономные округа имели право принимать нормативные акты (решения), в отличие от, скажем, республик в составе Российской Федерации. Однако в ходе проведения поэтапной конституционной реформы, с момента принятия Конституции России 1993 года автономные округа стали равноправными членами “семьи” субъектов Российской Федерации и получили право иметь собственное законодательство, осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам собственного ведения, а также по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией (часть 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В статье 73 Конституции России говорится: “Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”.

С 1994 года на Ямале развернулась широкомасштабная нормотворческая деятельность по принятию собственного законодательства. Так, в период работы Государственной Думы автономного округа 1 созыва (1994-1996 г.г.) было принято более 40 законов, а за два года деятельности Государственной Думы автономного округа нового (второго) созыва проработано и принято более 130 законов автономного округа и 441 постановление (по данным на июнь 1998 года)[31].

Несмотря на столь бурную законотворческую деятельность, нормотворческая активность автономного округа развивается в едином конституционном русле, до сих пор по мотивам незаконности или неконституционности не был оспорен в суде, Конституционном Суде Российской Федерации или отменен Президентом России ни один закон автономного округа. Этот факт говорит о многом.

Приоритет в законотворческой деятельности в автономном округе отдается:

установлению статуса автономного округа;

основам осуществления государственной власти;

основам избирательной системы;

экономической основе существования региона;

взаимоотношениям между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления;

порядку использования природных ресурсов;

вопросам социальноэкономического развития.

Законы автономного округа принимаются, главным образом, по предметам совместного ведения с Российской Федерацией. Можно привести ряд примеров: Закон “О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 27 мая 1998 года; “Об архивном фонде Ямало-Ненецкого автономного округа и архивах”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 28 ноября 1996 года; Закон “О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 18 декабря 1996 года и т.д.

На наш взгляд, подобное происходит ввиду того, что Конституция Российской Федерации не определила конкретные сферы ведения своих субъектов, а ее статьи 71 и 72 составлены так, что практически любую сферу общественных отношений или отрасль права можно объявить, если уж не сферой полного ведения Российской Федерации, то сферой совместного ведения России и ее субъектов. В частности, на основании пункта “а” статьи 71 Конституции Российской Федерации возможно принятие федеральных законов по любым вопросам, в том числе и по вопросам, которые субъекты федерации относят к собственному ведению. Принятые федеральные законы, в соответствии с частью 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 76 Конституции России, будут иметь верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации, состоящей согласно ч. 1 ст. 5 Конституции из территорий субъектов Российской Федерации, а на основании пункта “а” статьи 72 Конституции России, в случае противоречия законодательства субъектов федерации соответствующему федеральному закону, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждены будут приводить свои законы (которые, как они возможно считали, были приняты по предметам собственного ведения субъектов Федерации, т.е. по ст. 73 Конституции России) в соответствие с ним.

Налицо коллизия между ст. 73, ч.4 и ч.6 ст. 76 и п. “а” ст. 71, п. “а” ст. 72, частями 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации

Несомненным является то, что данный механизм закладывался федеральным законодателем преднамеренно для того, чтобы всегда иметь под рукой рычаг воздействия на “строптивых”. Однако парадокс ситуации заключается в том, что, как раз, “строптивые” субъекты Российской Федерации спокойно игнорируют установленные препятствия

Страдают, как всегда, самые законопослушные. Данный механизм действенен только при наличии сильных исполнительной и президентской власти, сильной судебной власти, а, поскольку, в настоящее время ни того, ни другого, ни третьего нет, то это, не более чем, профанация, препятствующая осуществлению регионального законотворчества.

Законотворчество субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения всегда сталкивается с вопросами: могут ли приниматься законы и иные нормативные акты субъектов федерации по вопросам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов (Устав (Основной закон) автономного округа отвечает на этот вопрос положительно); могут ли федеральные законы по предметам совместного ведения применяться непосредственно без соответствующих региональных законов; каков механизм учета позиций субъектов Российской Федерации при разработке и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения (например: Федеральный Закон “О северном оленеводстве” был принят без учета замечаний автономного округа, которые неоднократно направлялись в Федеральное Собрание, хотя именно для нашего округа, этот вопрос является животрепещущим, в автономном округе стадо северных оленей насчитывает более 500 тыс. головсамое большое в мире). Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство на эти вопросы четкого ответа дать не могут.

Субъекты Российской Федерации должны обладать реальными возможностями участия в правотворческом процессе по предметам совместного ведения, в частности иметь своих представителей в Государственной Думе Российской Федерации, которые могли бы участвовать в работе ее комитетов и давать разъяснения по существу вносимых субъектами Российской Федерации поправок. Также необходимо скорейшее принятие федерального закона, регламентирующего процесс законотворчества на уровне Российской Федерации.

Вопрос о том, могут ли субъекты федерации принимать свои законы по предметам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов, как нам кажется, требует положительного ответа, поскольку многие вопросы на местах требуют оперативного нормативного правового регулирования, не дожидаясь, пока у федерального законодателя дойдут руки.

Вопросы действия федеральных законов на территории субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения должны, по нашему мнению, решаться так, как это произошло с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, т.е. путем установления общих принципов или основ, конкретизировать которые субъекты федерации могут в своих законах.

При этом, хотелось бы выразить мнение о том, что практика решения указанных и иных вопросов с помощью заключения договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации является порочной и недопустимой. Как могут договариваться на равных, заведомо не равные стороны часть и целое? По сути дела, это ведет к установлению конфедеративных отношений и нарушению принципов федерализма. Воспользовавшись временной слабостью центральной власти, некоторые субъекты федерации вырвали у нее полномочия, которые по Конституции, ни коим образом, им переданы быть не могут, в частности, полномочия, относящиеся согласно статье 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации. В качестве примера можно привести договоры с Татарией, Башкирией и Якутией. При этом, у некоторых регионов нет практически никаких шансов заключить такой договор, это относится и к автономному округу. Подобная практика помогает решать сиюминутные текущие проблемы, но в конечном счете ведет к ослаблению правовой системы Российской Федерации и свидетельствует об отсутствии стратегии строительства федеративных отношений и развития государственности России.

Реализуя предоставленное Конституцией России право на законодательную деятельность, органы государственной власти автономного округа издают законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся различных сфер жизни автономного округа. Нормативную правовую систему автономного округа составляют нормативные правовые акты автономного округа и нормативные правовые акты органов местного самоуправления в автономном округе. При этом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны приниматься в соответствии с федеральными законами и законами автономного округа.

“Нормативными правовыми актами автономного округа являются: Устав (Основной закон) автономного округа, законы автономного округа, постановления Государственной Думы автономного округа нормативного характера, постановления губернатора автономного округа, договоры и соглашения, заключенные автономным округом с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации”[32].

Устав (Основной закон) и законы автономного округа составляют законодательство автономного округа .

Автономный округ самостоятельно осуществляет правовое регулирование по предметам ведения автономного округа, по вопросам, находящимся вне предметов Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия федеральным законам нормативных правовых актов органов государственной власти автономного округа, принятых по предметам собственного ведения автономного округа, действует нормативный правовой акт автономного округа.

Государственная Дума автономного округа в соответствии с федеральными законами принимает законы автономного округа по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. До принятия федеральных законов, регулирующих вопросы по предметам совместного ведения, Государственная Дума автономного округа, в случае необходимости, вправе принимать по ним законы автономного округа, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законодательству автономного округа, договорам и соглашениям автономного округа. При принятии в последующем федеральных законов, регулирующих вопросы совместного ведения, принятые ранее по ним законы автономного округа приводятся в соответствие с этими федеральными законами, а противоречащие им отменяются Государственной Думой автономного округа.

В Ямало-Ненецком автономном округе давно делаются шаги в сторону укрепления правовой федерации. Сформирована дееспособная законодательная и исполнительная власть, пользующаяся поддержкой населения округа. За прошедшие года практически удалось завершить процесс оформления законодательной системы автономного округа. Как положительный момент следует отметить, что за это время было принято более 130 законов, регулирующих различные сферы общественной жизни и хозяйственной деятельности на территории автономного округа.

Был принят пакет законов, обеспечивающих гарантии социально не защищенных групп населения округа, пакет законов, регулирующих недропользование на территории округа, отношений собственности, охраны окружающей природной среды, местного самоуправления.

Что касается правотворческого потенциала Республики Башкортостан, то об этом будет сказано ниже. Правотворческая деятельность Республики и ее соотношение с правотворческой деятельностью Российской Федерации требует более детального рассмотрения, чему и посвящается следующий параграф.