21.1.1. Понятие государственного регулирования
кадастровой деятельности

Земельное законодательство предоставляет широкую хозяйственную самостоятельность пользователям земли. Они сами без вмешательства государства планируют внутрипроизводственное использование и охрану земель. Но при этом хозяйства не должны нарушать обязательные требования законодательства о рациональном использовании земель и охране природной среды.

Таким образом, можно выделить несколько видов (форм) управления:

- государственное;

- общественное;

- муниципальное;

- внутрихозяйственное.

Государственное управление в области рационального использования и охраны земель означает, что государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы по организации использования, как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, собственников, арендаторов). Важная роль государства проявляется при организации проведения земельной реформы в стране, создании новых правовых институтов в сфере землепользования (частной собственности на землю, аренды, рынка земли и т.д.). При этом, государственное управление приобретает разное содержание. Оно может выражаться в двух принципиально различных качествах:

- управление государства – собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление);

- управление государства – органа власти, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.

В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объектом их хозяйственной деятельности;

Во втором – территорией, т. е. пространственной границей, государственной власти.

Согласно ст.72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.

21.1.2. Органы, осуществляющие государственное регулирование
кадастровой деятельности

В силу этого правовое регулирование земельных отношений осуществляется как федеральными органами власти и управления, так и органами власти и управления субъектов Федерации.

Государственные органы по характеру регулирования земельных отношений можно подразделить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся:

- органы законодательной власти,

- органы исполнительной власти,

- органы судебной власти.

В Земельном кодексе РФ разграничиваются полномочия между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.

К полномочиям РФ в области земельных отношений относятся:

1. Установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений.

2. Установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков.

3. Государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра.

4. Установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд.

5. Изъятие для нужд РФ земельных участков, в том числе путем выкупа.

6. Разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

К полномочиям субъектов РФ относятся:

- изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ;

- разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся:

- изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

- установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;

- а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Компетенция судов – разрешение земельных споров и применение мер административной, уголовной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.

Компетенция Федерального Собрания (Государственной Думы, Совета Федерации) установлена в Конституции РФ. Основная форма участия законодательных органов в регулировании земельных отношений – принятие законов.

Компетенция Президента РФ. Указы Президента РФ не должны противоречить ЗК РФ, федеральным законам.

Компетенция Правительства РФ – принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ.

Компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ – на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ и в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Компетенция органов местного самоуправления – на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ и в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Органы специальной компетенции подразделяются на:

- функциональные органы;

- отраслевые (ведомственные) органы,

Таким образом они подразделяются на органы, регулирующие круг земельных вопросов и те, которые занимаются специализированными вопросами регулирования. Например, местная администрация регулирует вопросы предоставления и изъятия земель, принятия мер по соблюдению режима природопользования, установленного для данной местности; органы Росреестра РФ и их территориальные органы на местах осуществляют специализированные функции по подготовке дел к осуществлению землеустройства, кадастрового учета земель, регистрации прав (на конкретных земельных участках).

Для регулирования земельных отношений на уровне государства органы Росреестра РФ и его территориальные органы на местах взаимодействуют с федеральными органами и их территориальные органами на местах, а также подведомственными организациями во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями:

- Росприроднадзором РФ (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования РФ);

- Роспотребнадзором РФ (Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека РФ);

- Рослесхозом РФ (Федеральное агентство лесного хозяйства РФ);

- Росимуществом РФ (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом РФ);

- Росводресурсами РФ (Федеральное агентство водных ресурсов РФ).

21.2. Функции и методы государственного регулирования
кадастровой деятельности

Проблема совершенствования государственного регулирования земельных отношений имеет важное значение в деятельности органов государственного регулирования.

Основными функциями государственного регулирования земельных отношений являются:

- учетная;

- плановая;

- распределительно-перераспределительная;

- функция обеспечения надлежащего использования земель;

- контрольная;

- охранительная.

Содержание функций государственного регулирования земельных отношений вытекает из правомочий Российского государства, распространяющихся как на объекты государственной, так и на объекты иных форм собственности. Содержание государственного регулирования земельных отношений раскрывается в процессе осуществления этого права и проявляется в определенных функциях.

1. Учетная функция (функция учета). Применительно к земельным отношениям можно выделить такие ее составляющие (разновидности) как:

- экологическая учетная функция – выражается в осуществлении мониторинга земель;

- экономическая учетная функция – выражается в ведении государствен-ного кадастра недвижимости (ЕГРЗ), представляющего собой систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и ценности земель.

2. Плановая функция (функция планирования). Функция планирования использования и охраны земель вытекает из потребности рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов.

3. Распределительно-перераспределительная функция. Эта функция государства в отношении регулирования земельных отношений выражается:

- в проведении землеустроительных и других мероприятий, направленных на пространственно-территориальное устройство земель (установление на местности границ административно-территориальных образований конкретных пользователей землей, устранение отдельных неудобств у них, отвод участков в натуре и т. п., что меняет их правовой статус);

- в изъятии земельных участков, используемых с нарушением земельного законодательства, с последующим предоставлением их другим лицам;

- в изъятии или принудительном выкупе земельных участков (пусть даже и не было нарушений в их использовании) с последующей передачей их для государственных или общественных надобностей;

- в выделении из существующих землепользований новых земельных угодий с иным правовым режимом по основаниям, определяемым законом (например, при выходе членов сельскохозяйственных предприятий из состава этого предприятия для ведения крестьянского хозяйства и др.).

4. Функция обеспечения надлежащего использования земель. Эта функция выражается в применении государством таких нормативных мер, которые понуждают лиц, использующих землю, к надлежащему исполнению своих обязанностей и прав относительно закрепленных за ними земельных участков.

5. Функция контроля за использованием и охраной земель. Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

6 . Охранительная функция. Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений в России представляет собой совокупность мероприятий, систематически осуществляемых и направленных на обеспечение надлежащего земельного правопорядка.

Главной целью охранительной функции является охрана созданного в стране земельного правопорядка от деформаций, вызванных различными проблемами, и устранение тех деформаций, которые предотвратить не удалось.

Функции государственного регулирования земельных отношений имеют большое практическое значение, поскольку позволяют правильно определить предмет правового регулирования каждой из них, а значит, и правильно квалифицировать нужную правовую ситуацию.

Управление в области землепользования со стороны государства в лице его компетентных представительных органов власти или органов исполнительной власти выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (при установлении земельного налога, государственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т.п.).

Правовые решения, исходящие от органов государства (например, органов местной администрации), которые решают чисто хозяйственные вопросы в части земли – имущества, принимаются ими не как органами государственной власти, а как хозяйствующими субъектами (например, при заключении договоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихозяйственного землеустройства и т.д.).

Таким образом, с одной стороны, земля выступает – как объект, на который распространяются властные функции государства, с другой – как объект хозяйственной деятельности.

Отсюда различия в методах регулирования земельных отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель.

В первом случае применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив (от лат. imperativus – повелительный).

Во втором – метод, не допускающий, как правило, императива, который выражается в согласованиях и учете волеизъявления землепользователя (согласования и выбор объектов мелиорации угодий и способов ее проведения, применении химизации, выявлении оптимального варианта изъятия земли для государственных или общественных нужд и т.п.). Согласно данному методу государство не вмешивается в вопросы внутрихозяйственного использования угодий, в частности агротехнической культуры земледелия, организации внутрихозяйственной дисциплины труда и т.д.

22. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ,
ЗЕМЕЛЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ
И ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ

22.1. Особенности государственного регулирования
земель населенных пунктов

Государственное регулирование земель населенных пунктов осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ.

22.1.1. Понятие земель населенных пунктов
и понятие границ населенных пунктов

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

22.1.2. Порядок установления или изменения
границ населенных пунктов

Для того, чтобы установить или изменить границы населенных пунктов, необходимо:

1. Утвердить или изменить генеральный план городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

2. Утвердить или изменить схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.