Несмотря на то, что создание органов конституционной юсти­ции в субъектах Российской Федерации получи­ло правовую основу, к настоящему моменту ор­ганы конституционной юстиции созданы и функционируют только в 13 субъектах Федера­ции из 89, да и то в тех, где они были созданы до придания им Законом легитимного характера. Это Кабардино-Балкарская Республика, респуб­лики Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия, Коми, Саха (Якутия) Марий Эл, Свер­дловская область Возможность создания устав­ных судов закреплена в уставах Красноярского края, Амурской, Кемеровской, Московской, Во­ронежской, Пермской, Свердловской, Томской, Тюменской и Челябинской областей. В Иркут­ской области создана и функционирует Уставная палата, в Ставропольском крае предусмотрено образование Согласительной палаты. Эти палаты представляют собой квазисудебные органы, ко­торые по своей природе ближе к органам кон­ституционного надзора, чем к уставным судам.1

Следует признать, что процесс формирования конституционных (уставных) судов после приня­тия Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской федерации" не получил своей реализации. Даже в тех субъектах Российской Федерации, где еще раньше было предусмотрено создание этого звена судебной системы, суды не сформированы и не функцио­нируют. При наличии у субъектов Российской Федерации права на создание собственной кон­ституционной юстиции их органы законодатель­ной власти не торопятся это делать. Видимо, причина тут в нежелании идти на самоограниче­ние и установление судебного контроля их законотворческой деятельностью. В настоящее время лишь в ряде субъектов Российской феде­рации (например, в Воронежской и Иркутской областях, Краснодарском крае) ведется работа по разработке законов об этих судебных орга­нах.

Между тем создание конституционных (ус­тавных) судов в субъектах Федерации как орга­нов конституционного (уставного) контроля обу­словлено объективной необходимостью иметь необходимую правовую базу и должно стать важным шагом по укреплению режима закон­ности, обеспечить правовой механизм реализа­ции основных законов субъектов Российской Федерации. Они должны стать органами судеб­ной власти республик, краев и областей, охраня­ющими их конституции и уставы, обеспечиваю­щими их исполнение и соответствие им норма­тивных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления Конституци­онные (уставные) суды должны стать судебными органами, осуществляющими судебный консти­туционный контроль путем конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах Рос­сийской Федерации Создание данного звена су­дебной системы позволит реализовать закреп­ленный в Конституции Российской Федерации принцип федерализма в построении системы органов судебной власти.

Объективно необходимость создания консти­туционных (уставных) судов в республиках, краях и областях обусловлена внесенными Кон­ституцией Российской федерации 1993 года изменениями в структуру органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 12 Конституции Российской Феде­рации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов го­сударственной власти Российской Федерации и ее субъектов, что исключает возможность отме­ны нормативных решений органов местного самоуправления, противоречащих конституциям и уставам субъектов Федерации, их органами государственной власти во внесудебном порядке. В то же время многие субъекты Российской Фе­дерации состоят из множества административ­но-территориальных образований, имеют слож­ный социально-этнический состав населения и развитую экономическую инфраструктуру. В них организационно оформились органы мест­ного самоуправления, самостоятельно осущест­вляющие функции управления и нормотворческую деятельность на своих территориях.

Например, в состав Ростовской области входят 55 административно-территориальных образова­ний, в том числе 12 городов и 43 сельских района, из которых 4 района административно объедине­ны с городами областного значения. В настоящее время во всех административно-территориальных образованиях области приняты уставы, прошли выборы и в них организационно оформились ор­ганы местного самоуправления. Уставом области предусмотрена также возможность создания ста­ничных (хуторских) казачьих обществ, являющих­ся одной из форм территориального местного самоуправления. Органы местного самоуправле­ния наделены правом самостоятельного решения вопросов местного значения. Это вопросы непо­средственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и целый ряд экономических и социальных вопросов. Они могут реализовывать и отдельные государственные полномочия.

Однако изменение структуры органов госу­дарственной власти в Российской федерации, выведение из нее органов местного самоуправ­ления и предоставление им самостоятельности не получило соответствующего отражения в процессуальном законодательстве, регламенти­рующем подведомственность дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции. Судебный контроль за соответствием нормативных право­вых актов органов местного самоуправления фе­деральному законодательству и законодательству субъектов Федерации не может осуществляться федеральными судами, так как не имеет своего правового разрешения в Гражданском процессу­альном кодексе РСФСР и Арбитражном процес­суальном кодексе Российской Федерации. В сфере судебного контроля судов общей юрис­дикции в соответствии с гражданским процессу­альным законодательством находятся норматив­ные и индивидуальные акты органов местного самоуправления, затрагивающие права и свобо­ды граждан, жалобы на которые могут быть рас­смотрены этими судами в порядке реализации Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суде действий и ре­шений, нарушающих права и свободы граждан". В ведении арбитражных судов находятся инди­видуальные ненормативные акты по экономи­ческим вопросам, которые могут быть предме­том обжалования в арбитражные суды Норма­тивные законодательные акты органов местного самоуправления в области экономики, финансов, управления собственностью в настоящее время находятся вне сферы судебного контроля. От­сутствуют и правовые механизмы приведения их в соответствие с законодательством субъектов и Федерации.

Согласно данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации нарушение Конституции Российской Федерации, конституций и уставов ее субъектов носит массовый характер в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Отсутствие эффективных пра­вовых механизмов обеспечения режима законности в деятельности органов местного самоуп­равления может привести к углублению сепара­тизма и перенесению его уже на этот уровень. По Российской Федерации прокурорами было опротестовано более трехсот уставов муници­пальных образований, в связи с нарушением за­кона направлено свыше 500 представлений, 60 заявлений в суды различных инстанций. По данным прокуратуры Ростовской об­ласти, в первом полугодии 1998 года выявлено 1503 нарушения законодательства в деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления области, опротестова­но 116 незаконных решений представительных органов местного самоуправления, направлено в суд 6 заявлений о признании недействительными решений представительных органов.1 Соотноше­ние между количеством выявленных нарушений законодательства в деятельности органов мест­ного самоуправления, количеством внесенных протестов и обращениями прокуроров в судеб­ные органы на предмет отмены незаконных правовых актов органов местного самоуправле­ния является подтверждением отсутствия эф­фективных правовых механизмов судебного контроля в этой сфере управления.

Реализация положений ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", создание конституци­онных (уставных) судов в субъектах Федерации и отнесение к их компетенции проверки право­вых актов органов государственной власти субъ­екта Федерации, нормативных актов территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти, функционирующих в субъектах, уставов муниципальных образований, норматив­ных актов органов местного самоуправления по­зволит устранить этот недостаток и в судебном порядке отменять подобные акты, противореча­щие конституциям и уставам субъектов Россий­ской Федерации.

Следует отметить, что пассивное отношение со стороны законодательных органов субъектов Российской Федерации к созданию у них кон­ституционных (уставных) судов отчасти обу­словлено позициями Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда Российской Федерации. Отсутствие правового регулирования порядка рассмотрения вопросов о соответствии норма­тивных актов органов власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федера­ции законодательству Федерации и ее субъектов восполнялось ими в судебной практике путем расширения подведомственности судебных спо­ров и вынесения определений по конкретным делам или разъяснения порядка применения процессуального законодательства Верховный Суд Российской Федерации восполнял пробелы в правовом регулировании подведомственности данной категории судебных дел, давал обяза­тельные для выполнения нижестоящими судами общей юрисдикции указания о принятии их к рассмотрению. Принимая данную категорию дел к производству, Верховный Суд России ссылался на прямое действие ст. 46 Конституции Россий­ской Федерации, согласно которой каждому га­рантируется судебная защита его прав. Тем самым он восполнял пробел в законодательстве и расширял сферу подведомственности судебных споров судов общей юрисдикции.

В связи с такой судебной практикой сложилось мнение, что нет необходимости создавать в субъ­ектах Федерации судебные органы конституцион­ного (уставного) контроля, что нормативные акты органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления могут быть проверены на предмет соответствия их Конституции Россий­ской Федерации, конституциям и уставам ее субъектов судами общей юрисдикции

Эту позицию не поддержал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 июня 1998 г по делу о толковании отдельных положений ст.ст. 125, 126, 127 Конституции Рос­сийской Федерации Конституционный Суд ука­зал, что устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть до­стигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовно­го судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соот­ветствии со ст.ст. 126 и 127 Конституции Рос­сийской Федерации дают Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбит­ражного Суда Российской Федерации Они не вправе определять какой-либо иной порядок обеспечения применения Конституции Россий­ской Федерации при разрешении конкретных дел, чем предусмотренный ею, а также Феде­ральным конституционным законом Судебная проверка соответствия конституциям и уставам субъектов Российской Федерации нормативных актов их органов власти, уставов муниципальных образований и нормативных актов органов местного самоуправления федеральным законо­дательством не урегулирована и, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, требует своего разрешения на уровне законода­тельства субъектов Российской Федерации

Создание конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации обусловлено также необ­ходимостью реализации положений ст.133 Кон­ституции Российской Федерации закрепляющей право местного самоуправления на судебную за­щиту. Причем защита нарушенных прав и за­конных интересов для органов местного самоуп­равления является не только их правом, но и обязанностью как органов которым народом до­верено осуществлять публичную власть. Дан­ные конституционные положения конкретизи­рованы в ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Россий­ской Федерации", закрепляющей право граждан, проживающих на территории муниципального образования, а также органов местного самоуп­равления и их должностных лиц предъявлять иски в суд или арбитражный суд. В суд могут быть заявлены требования о признании недей­ствительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, ор­ганов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления, предпри­ятий, учреждений и организаций, а также обще­ственных объединений.1 В связи с постановлени­ем Конституционного Суда Российской Федера­ции от 16 июня 1998 г. и высказанной в нем позицией о недопустимости расширения за­крепленной в действующем процессуальном за­конодательстве подведомственности судебных споров это право органов местного самоуправ­ления без дополнительного законодательного урегулирования данного вопроса практически стало невыполнимым Реализация права органов местного самоуправления на судебную защиту также требует своего законодательного разре­шения на уровне субъектов Федерации с учетом трехуровневого законодательного регулирования вопросов местного самоуправления.