08.11.2006г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят новый Лесной Кодекс РФ (далее – ЛК РФ), вступивший в силу 01.01.2007г. и применяемый к отношениям, возникшим после дня введения его в действие. Важные правовые нормы, обеспечивающие практическое применение ЛК РФ, установлены в Федеральном законе от 04.12.2006г. №201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»[23].

Принятие нового Лесного Кодекса РФ обусловлено необходимостью поддержания лесного законодательства в состоянии, соответствующем меняющимся социально-экономическим и экологическим условиям в сфере природопользования, в частности назрела необходимость решения ряда проблем, таких как:

1) значительные экологические и экономические потери от незаконной рубки и незаконного экспорта древесины;

2) огромные потери лесного хозяйства от масштабных лесных пожаров;

3) невысокая экономическая эффективность лесопользования, что в первую очередь связано с малой долей глубокой переработки древесины;

4) необходимость привлечения инвестиций в лесное хозяйство;

5) необходимость повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов;

6) обеспечение сохранения и воспроизводства лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба[24].

Возможными способами актуализации лесного законодательства были редактирование действовавшего ранее Лесного кодекса или разработка нового кодекса. Поскольку редактирование текста любого закона имеет смысл только при сохранении его концепции, а в основу нового кодекса положена во многом новая концепция, был сделан выбор в пользу создания нового кодифицированного акта.

При принятии вступившего в силу с 01.01.2007 ЛК РФ возникли острые дискуссии по поводу его содержания. Новый ЛК РФ, проводящий последовательную линию на либерализацию лесопользования, уменьшение участия государства в ведении лесного хозяйства, множественность форм собственности на леса, на допуск к сфере лесозаготовок иностранных инвесторов, ослабление административных и усиление договорных методов регулирования, устанавливающий более чем длительные сроки аренды, вызвал серьезные разногласия. Органы власти более восьмидесяти субъектов РФ дали отрицательное заключение на законопроект, в высшие органы государственной власти РФ было направлено несколько тысяч обращений граждан с требованиями отклонения законопроекта, запрещения частной собственности на лесные земли, закрепления статуса лесного фонда как общественного достояния.

В итоге из окончательной версии Лесного Кодекса РФ были исключены наиболее спорные положения: исчезло упоминание о частной собственности, собственности иностранных субъектов на лесные участки, допуска иностранных инвесторов, ограничений пребывания граждан в лесах, беспрецедентно длительных сроков аренды. В результате снижения социальной конфликтности документа возникли пробелы правового регулирования. Так, право собственности урегулировано применительно к лесным участкам, древесине и иным добытым лесным ресурсам и никак не затрагивается право собственности на лес вообще, а также на лесные насаждения; содержание же права собственности на лесные участки прямо не регулируется и может быть определено только косвенно - по кругу прав и обязанностей государственных и муниципальных органов как представителей собственника в сфере распоряжения лесными участками, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Законодатель обходит вниманием основания возникновения права собственности на лесные участки, основания и порядок его прекращения.

Новеллой нового Лесного Кодекс РФ следует считать определение основ и приоритетов правового регулирования в области лесных отношений. ЛК РФ ориентирует лесное законодательство на использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций; недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; платность использования лесов[25].

Первостепенное значение для повышения эффективности лесохозяйственной деятельности и лесопромышленного комплекса имеет стабильность законодательства и системы управления, взаимная ответственность государства и бизнеса, наличие экономических стимулов к охране и рациональному использованию лесов. Исходя из этого, прямое введение в настоящее время частной собственности на леса явилось бы мерой социально не приемлемой и экономически мало обоснованной.

Иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства не названы ЛК РФ в числе участников лесных отношений, однако это не исключает их участия в данных отношениях, поскольку, согласно части 3 ст.62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

В ЛК РФ отсутствует понятие лесных отношений и их объектов. Как следует из содержания документа, лесные отношения складываются по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами. Преимущественно Кодекс регулирует отношения по поводу лесных участков как объектов имущественных прав и в меньшей мере учитывает многофункциональное значение лесов как природного объекта, совмещающего в себе разнообразные природные свойства. В то время как арендным и иным имущественным отношениям в ЛК РФ посвящено множество статей, средообразующие и другие экологические свойства леса в документе отражены в гораздо меньшей степени.

В качестве недостатков нового ЛК РФ следует также назвать отсылочный характер многих норм, требующих принятия иных подзаконных актов и законов субъектов РФ, которые должны создать легитимные условия для содержащихся в ЛК РФ норм. Так, согласно части 1 ст.15 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса РФ» Правительство РФ до 01.07.2007г. должно было издать более 50 нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию положений ЛК РФ. На данный момент данная задача Правительством РФ еще не решена[26].

К сожалению, с принятием нового Кодекса были существенно ослаблены гарантии охраны и использования лесов по целевому назначению в ходе перевода соответствующих земель в земли других категорий, то есть их изъятия. Во-первых, особенности перевода земель лесного фонда в земли других категорий (закрытый перечень оснований перевода) отныне будут установлены только для земель, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель. Во-вторых, исключается компенсация потерь лесного хозяйства при переводе лесных участков в другие категории земель, что может снизить финансирование мероприятий по охране и восстановлению лесов. В то же время запрещается перевод земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны и лесопарки, в земли иных категорий. Ранее перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускался на основании решения Правительства РФ.

В Кодексе в целом неудовлетворительно урегулирована проблема ограничений использования лесов. Так, в ст.27 названы лишь виды возможных ограничений и не урегулированы их основания и порядок введения. Между тем юридическое значение ограничений немалое. Ограничения устанавливаются в лесохозяйственном регламенте, обязательно оглашаются при проведении аукциона и, естественно, влияют на правовой режим лесного участка.

Одной из важнейших в Кодексе является норма о пребывании граждан в лесах (ст.11 ЛК РФ). В целом норма может быть признана удовлетворительной с точки зрения ее потенциала защиты общественных интересов. Наиболее заметным является пробел, связанный с отсутствием порядка запрещения или ограничения пребывания граждан в лесах: не указано лицо (лесопользователь или орган управления), которое вправе принимать такие решения. Норма о пребывании по своему смыслу рассчитана на пребывание именно в тех лесах, основная часть которых (на землях лесного фонда) останется федеральной собственностью и потому вполне согласуется с п.1 ст.262 ГК РФ.

Кодекс не содержит мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к рациональному лесопользованию и охране лесов. Также нет мер стимулирования лесопромышленного комплекса к глубокой переработке древесины.

Платность использования лесов декларируется как принцип лесного законодательства и регулируется отсылочно. По мнению многих экономистов и лесопромышленников, в основе механизма определения начальной ставки арендной платы должен быть законодательно закреплен рентный подход. Известна также критика так называемых попенных платежей (минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню) за их небольшой размер. В ходе реализации своих полномочий по определению ставок платы за единицу объема лесных ресурсов, в том числе древесины, и за единицу площади лесных участков соответствующие органы власти должны обратить внимание на экономическую обоснованность устанавливаемых ими величин. По-прежнему отсутствуют какие-либо указания на целевое расходование взимаемой платы[27].

Осталось неясным, для каких именно целей может определяться кадастровая стоимость лесных участков (часть 2 ст.95 ЛК РФ). Видимо, для тех же, что и кадастровая стоимость земельных участков (п.5 ст.65 ЗК РФ).

Новый ЛК РФ, как и ранее действовавший, не учитывает затраты охотопользователей, которые они осуществляют в целях охраны и воспроизводства животного мира и которые в конечном счете идут на сохранение среды обитания животного мира, то есть в данном случае - лесов. Вопрос о частичном возврате вложенных таким образом средств (например, путем перерасчета арендной платы) остается открытым.

ЛК РФ не достаточно защищает интересы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, для которых лесные промыслы являются основой жизнеобеспечения. Реально установлено только их право бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд, исходя из установленных нормативов (часть 2 ст.30 ЛК РФ). Декларируемое обеспечение защиты исконной среды обитания этих народов и их традиционного образа жизни при использовании лесов со ссылкой на Федеральный закон от 30.04.1999.№82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» мало что дает, поскольку этот Закон в части земле- и природопользования также имеет отсылочный характер[28]. С целью реализации провозглашенных прав названных категорий граждан возможно было введение следующих механизмов: положения о безвозмездном и приоритетном (перед другими лесопользователями) характере традиционного природопользования для личных нужд коренных малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; ограничений на осуществление в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности лесопользования для нужд, не связанных с традиционным природопользованием.

В связи с изложенным, подпункт 1) пункта 1 ст.8 Закона РФ О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации предлагаю изложить в следующей редакции:

«1. Малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право:

1) безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, в том числе безвозмездно и приоритетно перед другими лесопользователями владеть и пользоваться землями лесного фонда, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;»

Статью 48 Лесного Кодекса РФ предлагаю изложить в следующей редакции:

«В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, при использовании лесов обеспечиваются защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", а также обеспечивается осуществление лесопользования для нужд, не связанных с традиционным природопользованием только на основании разрешений, выданных таким лесопользователям в порядке, установленном Правительством РФ».

Легализованы многие виды использования лесов, которые ранее осуществлялись фактически, но не рассматривались в качестве прав лесопользования: строительство и эксплуатация водохранилищ, геологическое изучение недр и разработка месторождений полезных ископаемых, строительство линейных объектов.

Из-под экологической экспертизы выведены такие объекты, как материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные, а также проекты лесоустройства. Кодекс предусматривает проведение государственной или муниципальной экспертизы общего характера только в отношении проектов освоения лесов. Считаю необходимым проведение экологической экспертизы материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные, а также проектов лесоустройства.

Из числа документов территориального планирования исключены схемы территориального планирования в области использования и охраны лесного фонда.

В качестве правовой основы осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов вводится лесохозяйственный регламент.

На лесопользователей возлагаются обязанности по составлению ранее не предусматриваемых документов – проекта освоения лесов (при постоянном (бессрочном) пользовании или аренде) и отчета об использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов. Возможно, отчеты будут способствовать более эффективному выполнению органами власти их контрольной функции.

Снят запрет на установление публичного сервитута в целях сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных на землях лесного фонда (ст.23 ЗК РФ). Вместе с тем названные виды деятельности наряду с некоторыми другими отнесены к отдельному виду использования лесов - для ведения сельского хозяйства.

Снято ограничение на залоговые сделки с лесами.

В качестве формы систематизации информации о лесах, их использовании, охране и воспроизводстве вводится государственный лесной реестр.

Изменяется система финансирования деятельности по охране, защите, воспроизводству лесов. В ряде случаев ЛК РФ прямо возлагает осуществление таких мероприятий на лесопользователей (лесовосстановление, санитарно-оздоровительные и иные мероприятия). Не исключено, что какие-то обязанности в этой сфере могут быть возложены на пользователей также договорами аренды. За пределами установленных обязанностей лесопользователей охранные и защитные мероприятия проводятся на основании размещаемых путем проведения торгов заказов на выполнение работ.