Для того, чтобы понять отсутствие энтузиазма у Минфина РБ по отношению к рекомендациям Минфина РФ, мы должны прежде всего обратить взор к основным принципам экономической политики муниципального образования г. Чита и специфике экономических, и других проблем, которые стоят перед ним. Как видно из бюджетных посланий Президента РБ, других президентских и правительственных документов, стратегические направления экономической политики, и соответственно бюджетной политики с начала 2004-2006 гг., на наш взгляд, сводятся к следующим:

Социальная защита населения в условиях падения уровня жизни и облегчение адаптации его к новым быстро меняющимся условиям жизни и работы;

Всемерная поддержка традиционных отраслей экономики, с целью смягчения отрицательных эффектов «шоковой терапии», целесообразность проведения которой федеральным правительством руководство региона никогда не разделяло. В рамках индустриальной политики акцент делался на следующее:

Поддержка и реконструкция предприятий основных отраслей экономики республики: добыча и переработка минеральных ресурсов, леса, машиностроение, сельское хозяйство. При этом также достигался социальный эффект. Государственные инвестиции и создание благоприятных экономических и институциональных условий для развития экономической инфраструктуры экономики (прежде всего строительство дорог, средств связи, развитие банковской системы, ориентированной на эффективное использование финансовых ресурсов региона и привлечение ресурсов извне).

Большое внимание к традиционным отраслям и крупным предприятиям в столице Забайкалья определяется, очевидно, тем, что всего 60 предприятий дают более половины доходов бюджета города. Очевидно, по этой же причине, неоправданно малое внимание уделялось, по нашему мнению, развитию малого и среднего бизнеса, в частности, развитию фермерства на селе.

Таблица 1 Структура расходов местного бюджета г. Читы в 2004 - 2006 годах (%)

Источник: расчеты стат. управления г. Читы на 2004-2006 гг.

Таблица 1 демонстрирует распределение расходов местного бюджетов в 2004 - 2006 годы. Видно, что около половины доходов бюджета направлялось эти годы на поддержку промышленности и сельского хозяйства, капитальное и дорожное строительство. Наряду с этим, значительную долю занимала финансовая помощь нижестоящим бюджетам: около трети доходов бюджета направлялось на эти цели в 2004 и 2006 г.г., и четверть - в 2005 году. Что касается местных органов власти, то их расходы в основном направляются на образовательные услуги (30% в 2004 и 41% в 2005 году), и на медицинское обслуживание (17% в 2004 и 20% в 2006 году).

Другое наблюдение, которое можно сделать, анализируя данные этой таблицы - это значительные ежегодные изменения процентного соотношения отдельных статей расходов местного бюджета, что подрывает возможности местных органов власти в планировании собственных программ развития, и организации своей деятельности на плановой и предсказуемой основе. Последний тезис подкрепляется рисунком 1, где показана динамика изменения структуры расходов местного бюджета г. Читы за 2004-2006 г.г.

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Рис.1 Изменение структуры расходов местного бюджета г. Чита[2] (проценты)

Другой аспект, который подрывает самостоятельность местных органов власти это значительный вертикальный бюджетный дисбаланс, характерный для местных органов власти всех субъектов РФ. Как известно, вертикальный баланс характеризует соответствие собственных доходов расходным нуждам. Если собственные доходы в большей степени покрываю! расходные нужды местных органов власти, то это свидетельствует о значительной независимости и самостоятельности местных бюджетов. В этом случае говорят о значительном вертикальном бюджетном балансе. И обратно, высокий бюджетный дисбаланс наблюдается, когда значительную долю совокупных доходов, необходимых для покрытия расходных нужд, составляет помощь вышестоящих бюджетов.

Из таблицы 2, показывающей структуру доходов г. Читы за 2005 год, видно, что этот регион имеет высокий вертикальный бюджетный дисбаланс. Действительно, собственные доходы этого местного бюджета, включая и регулирующие доходы, покрыли только 18,2% всех расходов, которые район понес в 2005 году. А все виды помощи из муниципального бюджета составили почти 82%. Такой высокий вертикальный дисбаланс, безусловно, подрывает возможности Центрального района проводить самостоятельную местную бюджетную политику, ставя его доходы в решающую зависимость от помощи муниципального бюджета.

Необходимо подчеркнуть, что данная картина является типичной не только для г. Читы, как муниципального образования с местным бюджетом, но для всех субъектов федерации, т.к. основной причиной ее является распределение доходных источников и расходных обязательств, установленное в федеральном законодательстве. Так, согласно последнему, организация, содержание и развитие учреждений образования является обязанностью местных органов власти[3]. Если обратиться к таблице 2, видно, что расходы г, Чита только на эти цели составляет 41% бюджета, т.е. только эта статья расходов более чем вдвое превышает собственные доходы городского бюджета, составляющие всего 18%. К этому надо добавить, что в 2005 году только 7 из 62 местных бюджетов были донорами, обеспечивая около 80% всех налоговых поступлений в бюджеты всех уровней на территории Забайкалья, а остальные —реципиентами.

Таблица 2

Структура доходов и расходов г. Чита в 2005 году (проценты)[4]

Рис 2 Подушевые доходы бюджетов местных органов государственного управления г. Чита в 2005 году (рублей на человека)[5]

Рисунок 2 показывает не только собственные доходы (доходы от местных и регулирующих налогов, неналоговые доходы), но и доходы после распределения субсидий (вторая линия снизу), доходы после распределения субсидий и дотаций (третья линия снизу), и доходы после распределения всех видов финансовой помощи, включая дополнительную помощь, оказываемую по статье 03020305 бюджетной классификации Доходов («Средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти из бюджетов субъектов Российской Федерации»).

Из этого рисунка видно, что подушевые доходы местных бюджетов до распределения помощи варьируются в значительной степени. Так, Ингодинский район г. Чита, собрал собственных доходов 325 рублей на человека в 2005 году, что является минимальным значением среди 62 бюджетов, а максимальное значение принадлежит Центральному району, собравшему в том же году 5105 рублей на человека. Как видно из рисунка 2, распределение субсидий почти не оказывает выравнивающего эффекта, что связано, очевидно, с тем, что этот вид финансовой помощи направляется на исполнение конкретных федеральных и региональных законов, и связан с числом получателей соответствующих благ. Заметное выравнивание в уровне бюджетной обеспеченности наступает после распределения дотаций, цель которых как раз горизонтальное выравнивание. В течение года распределялась также дополнительная помощь по статье 03020305, в результате которой подушевые доходы беднейшего района поднялись до уровня 3350 рублей на человека, т.е. более чем в 10 раз.

Горизонтальное выравнивание в г. Чита в результате распределения различных видов финансовой помощи в 2005 г.

Результаты горизонтального выравнивания в 2005 году представлены в таблице 3. Разрыв в подушевых доходах между самым бедным и самым богатым местным бюджетом, если брать во внимание только собственные и регулирующие доходы, составлял 1 к 16.

При этом коэффициент среднеквадратического отклонения в собственных доходах равнялся 0,67, что свидетельствует о значительном горизонтальном диспаритете между местными бюджетами.

После распределения всех видов помощи разрыв между самым бедным и самым богатым муниципалитетами сократился до отношения 1 к 2, а среднеквадратическое отклонение уменьшилось до 0,16.

Это является аргументом в пользу заключения, что Администрация г. Чита проводит активную политику горизонтального выравнивания, обеспечивая значительную степень выравнивания бюджетной обеспеченности местных органов власти.