Первые годы истории милиции

Возникновение советской милиции тесно связано с основными вехами истории нашей страны, где особое место занимает 1917 год.

В 1917 г. после Февральской революции в России началось строительство государства нового типа. Этот противоречивый и сложный процесс затронул все сферы жизни государства, включая и создание правоохранительных органов.

Во время Февральской революции полиция встала на защиту династии Романовых, поэтому Временное правительство было вынуждено издать 6 марта 1917 г. постановление о ликвидации корпуса жандармов, а 10 марта – об упразднении департамента полиции. Была провозглашена замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным муниципальным органам.

Правовые основы организации и деятельности милиции Временного правительства определялись в постановлении «Об учреждении милиции» 17 апреля 1917 г. В нем отмечалось, что создаваемая милиция подчиняется органам местного самоуправления, отличаясь тем самым от царской полиции по своей структуре и сущности. По замыслу создателей она должна была осуществлять только функции охраны общественного порядка. Начальник милиции назначался и увольнялся городской или уездной земской управой. Министру внутренних дел принадлежало общее руководство деятельностью милиции, издание инструкций и наказов для нее, а также производство ревизий.

Большевики стремились завоевать позиции в милиции Временного правительства и создать различные формы пролетарской милиции. Во многих районах страны им удалось превратить милицию Временного правительства в резерв революционных сил. В ряде мест, например, в Уфе, милиция оказалась целиком под влиянием большевиков. В Минске большевики, возглавляемые М.В. Фрунзе, также сумели использовать милицию Временного правительства. Фрунзе, служивший во Всероссийском Земском союзе под фамилией Михайлов, 4 марта 1917 г. приказом коменданта Минска был назначен начальником милиции Всероссийского Земского союза по охране порядка в городе. Под его руководством была разоружена старая полиция, упразднено жандармское управление[6].

Интересная деталь: в документах того времени отсутствовало единое название «милиция», его заменяли «милиция Временного правительства», «народная милиция», «гражданская милиция», а в первых официальных актах Временного правительства вообще употреблялся термин «общественная полиция»[7].

Еще при выработке постановления «Об учреждении милиции» созданная для этих целей комиссия испытывала затруднения в связи с термином «милиция». Предлагалось назвать правоохранительные органы «общественной полицией» или «гражданской стражей». Однако большинством голосов комиссия решила сохранить термин «милиция», аргументируя свой выбор тем, что зарождение милиции как органа службы общественного порядка было связано с Парижской коммуной.

Единства не было не только в названии, но и в структуре, функциях и управлении всех органов милиции. Политическая, экономическая и социальная нестабильность в стране сказывались и на ухудшении правопорядка. После Февральской революции преступность в стране приняла невиданный размах. Одной из причин явился Указ Временного правительства от 18 марта 1917 г. «Об амнистии для уголовных преступников». Только в Москве по этому указу было освобождено более 3 тыс. опасных уголовных преступников. Выпущенные из тюрем уголовные элементы в Петрограде, Москве и других городах громили отделения сыскной полиции, уничтожали регистрационные материалы, ведомости о судимости и т.д.

В усложнившейся обстановке органы местного самоуправления не смогли создать действенную систему по охране общественного порядка и борьбе с преступностью: сказывалось отсутствия опыта и профессиональных кадров. Чтобы как-то поправить положение стали предприниматься шаги по усилению и централизации органов милиции. 15 июня 1917 г. Временное управление по делам общественной полиции МВД было переименовано в Главное управление по делам милиции (Главмилиция) и штат его сотрудников был увеличен в два раза. Однако какими-либо управленческими функциями Главное управление наделено не было.

Принятые Временным правительством меры, касающиеся организации и деятельности милиции, не учитывали реальной действительности и были оторваны от процессов, происходящих в стране. Поэтому старая полиция, ликвидированная революцией, и новая гражданская милиция не стали действенной опорой власти.

Началом упразднения аппарата милиции Временного правительства послужил II Всероссийский съезд Советов 25-26 октября (7-8 ноября) 1917 г., который юридически закрепил ликвидацию Временного правительства, его органов в центре и на местах. На основании декрета съезда Советов при ВЦИК был создан Совет Народных Комиссаров (СНК), объединивший и возглавивший 13 комиссариатов. На Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) были возложены важные функции, включая организацию охраны общественного порядка в стране.

28 октября (10 ноября) 1917 г. НКВД издал постановление «О рабочей милиции», в котором указывалось:

«1. Все Советы Рабочих и Солдатских Депутатов учреждают рабочую милицию.

2. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета Рабочих и Солдатских Депутатов.

3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием.

4. Настоящее постановление ввести в действие по телеграфу»

Что касается милиции Временного правительства, то ее ликвидация осуществлялась двумя способами: если сотрудники милиции занимали откровенно враждебную позицию по отношению к Советской власти, она упразднялась сразу, если же основная часть сотрудников оставалась лояльной к новой власти, то из милиции удалялись лишь те сотрудники, которые были враждебно настроены к ней. Советское правительство лишь 4 декабря 1917 г. ликвидировало Главное управление по делам милиции, а Петроградская милиция была распущена только в декабре 1917 г.

В вышеупомянутом постановлении не предусматривались какие-либо конкретные организационные формы милицейского аппарата. Повсеместно создавались различные вооруженные формирования трудящихся, которые охраняли революционный порядок: комитеты революционной охраны (г. Петроград), отряды порядка и охраны (Вологодская губерния), охранные дружины (Смоленская губерния). Большую помощь оказывали и отряды Красной гвардии. Иногда (как, например, в г. Кронштадте) вводилась милицейская повинность, которая однако не получила широкого распространения.

Характерной особенностью всех вооруженных формирований было, во-первых, отсутствие штата постоянных профессиональных работников, и, во-вторых, осуществление как военных функций, так и функций охраны общественного порядка.

Такое разнообразие органов революционной охраны НКВД не устраивало. Исторические условия, переживаемые нашей страной в то время, требовали создания регулярной армии, специального аппарата для борьбы с контрреволюцией, штатных государственных органов охраны общественного порядка.

В марте 1918 г. Народный комиссар внутренних дел Г.И. Петровский поставил в Совете Народных Комиссаров вопрос об организации советской милиции на штатных началах. После его детальной проработки 12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции как штатного государственного органа охраны общественного порядка, согласно которой милиция являлась исполнительным органом Советской власти на местах, находившимся в двойном подчинении — местным Советам в лице отделов управления губисполкомов и НКВД РСФСР. Инструкция устанавливала добровольный принцип комплектования кадров милиции и регламентировала ее права и обязанности по предупреждению и пресечению преступлений.

Милиция имела широкий круг задач, их можно было разделить на три группы:

К первой группе относились обязанности милиции по охране государственного и общественного строя, по обеспечению выполнения предписаний законов, а именно: строгое наблюдение за исполнением всеми гражданами декретов и распоряжений органов власти по учету, распределению и соблюдению твердых цен на продукты промышленности и сельского хозяйства, своевременное оповещение населения о распоряжениях органов власти; содействие государственным органам в осуществлении ими возложенных на них обязанностей.

Во вторую группу включались: поддержание порядка в общественных местах, составление актов и протоколов о нарушении порядка, преступлениях и происшествиях. Милиция также была обязана принимать меры к обеспечению порядка и безопасности во время стихийных бедствий, оказывать помощь при несчастных случаях; наблюдение за санитарией и благоустройством на улицах, площадях, надзор за порядком движения на улицах; выдача в случаях, предусмотренных распоряжениями центральной власти, удостоверений личности, трудовых книжек и других удостоверений, справок, сведений, свидетельств.

Третью группу составляли обязанности милиции по борьбе с преступностью: проведение оперативно-розыскных мероприятий; непосредственное участие в предварительном расследовании и оказание содействия судебным органам в исполнении приговоров.

Центральный аппарат милиции стал складываться еще до принятия этой инструкции. В октябре 1918 г. было создано Главное управление милиции, в состав которого входили следующие отделы: общий, инструкторский, снабжения, информационный, центральное управление уголовного розыска (Центророзыск), культурно-просветительный.

В годы гражданской войны третья часть рядовых милиционеров и пятая часть командного состава должна была находиться постоянно при действующей армии. Сотрудники милиции не подлежали призыву в армию, но части милиции, находящиеся в районах боевых действий, по согласованию армейских реввоенсоветов и местных исполнительных комитетов могли привлекаться к выполнению войсковых задач. В милиции вводились военная дисциплина и обязательное обучение военному делу.

Из сотрудников милиции было сформировано несколько войсковых частей, сражавшихся на различных фронтах. На Украине, например, в период ожесточенного разгула бандитизма и наступления врангелевских войск была создана конная бригада милиции, непосредственно подчинявшаяся Главному управлению милиции УССР. Бригада участвовала в ликвидации ряда крупных кулацких банд на Харьковщине, Полтавщине и в других местах. Милицейские отряды под руководством С. М. Кирова и С. Орджоникидзе активно участвовали в боевых действиях по освобождению Северного Кавказа от иностранных интервентов и разгрому внутренней контрреволюции.

Война потребовала возложения на милицию функций охраны путей сообщения, стратегических объектов. Важнейшей задачей в этот период оставалась и борьба с преступностью. Положение осложнялось тем, что в милицейском аппарате, страдавшем и ранее хронической недоукомплектованностью, остро ощущался недостаток кадров. В Москве, например, в 1920 г. в милиции не хватало 1/3 штатных работников, рабочий день милиционера составлял 16-18 часов. Многие милиционеры находились в действующей армии. В отдельных городах, в частности в Петрограде, ушедших на фронт милиционеров-мужчин заменили женщины.

Однако уже к концу гражданской войны был накоплен определенный опыт работы милицейского аппарата. Сложилась система органов милиции, определились их задачи, основные направления деятельности; практика выработала основы прохождения службы в милиции. Этот опыт был обобщен и закреплен положением ВЦИК и СНК РСФСР «О советской рабоче-крестьянской милиции» от 10 июня 1920 г.

В соответствии с этим документом во всех уездах, в губернских городах и городах с населением свыше 50 тыс. человек создавались милицейские органы. Милиция подразделялась на городскую, уездную, промышленную, железнодорожную, водную и розыскную. В Положении подчеркивалось, что снабжение милиции продовольствием, снаряжением, обмундированием, вооружением, а также обеспечение семей милиционеров производится за счет государственного бюджета.

Высшим ее органом было Главное управление милиции НКВД РСФСР, возглавлявшееся начальником милиции - членом коллегии НКВД Республики. В октябре 1920 года оно состояло уже из восьми отделов.

Для поддержания порядка и охраны водных путей и сооружений еще в июле 1918 г. была учреждена речная милиция, полугодом позже для аналогичных целей создана железнодорожная милиция. В мае 1920 г. НКВД принимает решение об учреждении промышленной милиции.

Совершенствовались и организационные формы милицейского аппарата, что наглядно иллюстрирует пример Москвы. В 1920 г. в городе было 6 районов. Вместо старых комиссариатов в них возникли отделения милиции — организационная форма, успешно прошедшая испытание временем и существующая до сих пор. Всего в то время в Москве насчитывалось 44 отделения. Аппарат отделения милиции разделялся на три части: строевую; административную и уголовно-следственную. При Управлении милиции города функционировал уголовный розыск[8].

Таким образом, положение о рабоче-крестьянской милиции от 10 июня 1920 г. фактически подводило итоги строительства милиции за предшествующие годы, закрепляло сложившуюся структуру милиции, ее обязанности, компетенцию центрального аппарата и местных органов милиции.

2.2. Формирование системы подготовки кадров: 1920-1930 годы

С первых лет существования советской милиции большое внимание уделялось ее кадровому составу. Сложная, сопряженная с постоянной опасностью служба в милиции требовала от ее работников зрелости, жизненного опыта. Поэтому на службу в милицию принимались лица с «активными избирательными правами», признававшие Советскую власть (а начальники должны быть «преданы интересам рабочего класса и беднейшего крестьянства»), «вполне грамотные», достигшие 21 года.

Положение «О советской рабоче-крестьянской милиции» 1920 г., закрепило принцип добровольности поступления на службу в милицию только представителей трудящихся и вменяло в обязанность каждому поступившему прослужить в милиции не менее года. Срок обязательной службы, таким образом, был увеличен вдвое.

Больше внимание стало уделяться общеобразовательной и профессиональной подготовке, созданию курсов и школ. Еще в 1918 г. открылась Московская школа для командного состава милиции, позже перешедшая в ведение Главного управления милиции. Вскоре она начала функционировать как Всероссийская школа инструкторов милиции, рассчитанная на 600 слушателей. В том же году в Петрограде открыт рабоче-крестьянский университет, имевший несколько факультетов, в т.ч. милиции и уголовного розыска.

В августе 1919 года Главное управление предписало всем отделам управлений губисполкомов направить на учебу по пять ответственных работников милиции. Для Москвы, Петрограда и Киева норму командируемых определили в десять человек.

В конце 1918 года в Петрограде организовали школу Отдела наружной охраны Комиссариата внутренних дел. В апреле 1919 года Главное управление милиции сообщило об открытии курсов уголовного розыска.

Тем не менее, милицейские кадры 1920-х гг. по уровню своей профессиональной и общеобразовательной подготовки далеко не полностью соответствовали предъявляемым требованиям.

Целостная и единая система профессионального обучения работников милиции стала формироваться только в 1930-е годы. Важным событием явилось постановление СНК от 9 июля 1930 года «О состоянии и работе милиции и уголовного розыска». Этот правовой акт предусматривал ряд мероприятий по развитию системы профессиональной подготовки: открытие в Москве высшего учебного заведения, увеличение числа госбюджетных школ милиции и кoличества обучающихся в них, развитие системы заочного обучения.

Наркомат внутренних дел РСФСР 5 августа 1930 года издал специальный приказ «Об утверждении сетки учебных заведений». На основании этого нормативного документа началось формирование системы учебных заведений, призванной готовить кадры всех уровней и специализаций для НКВД. Так, Институт административного строительства в Москве на трех факультетах (административно-милицейский, научно-технической экспертизы и расследования, исправительно-трудовой) вел подготовку специалистов и руководителей практически для всех отраслей и служб органов внутренних дел. Высшие курсы усовершенствования административных работников и школы адмработника НКВД готовили начальников среднего звена органов милиции, мест заключения и принудительных работ; специальные отделения при Новочеркасской и Саратовской школах для подготовки нацменьшинств вели подготовку районных адмработников из нацменьшинств; курсы по переподготовке рядового состава милиции и работников мест заключения готовили городских и сельских участковых инспекторов, агентов уголовного розыска, регистраторов - дактилоскопистов[9]. Таким образом, специальная подготовка предусматривалась для сотрудников всех без исключения уровней милицейской деятельности.

С середины 1930-х гг. начался новый этап в обучении и воспитании милицейских кадров. В 1936 г. все школы старшего и среднего начальствующего состава были переведены на двухгодичное обучение.

Система подготовки кадров НКВД на протяжении 1930-х гг. постоянно расширялась. К моменту образования Управления учебных заведений НКВД существовала разветвленная сеть его учебных заведений. Для Главного управления милиции подготовкой кадров занимались Центральная школа в Москве, Ленинградская школа политработников, 21 двухгодичная межобластная школа, 7 школ с годичным сроком обучения, 6 школ служебного собаководства, 27 милицейских курсов[10].

Одновременно с развитием сети специальных школ и училищ принимались меры по улучшению текущей служебной и боевой подготовки личного состава милиции.

Так, на протяжении 1930-х гг. профессиональная подготовка сотрудников милиции постепенно складывалась в систему, целью которой было формирование грамотного, всесторонне развитого специалиста. Эта система включала идеологическую, общетеоретическую, специальную, военно-оборонную, физическую подготовку. Воспитанием милицейских кадров занимался специальный аппарат. Он был упразднен в 1920-е годы и восстановлен в начале 1930-х гг. В Главном управлении милиции это был политотдел, в местных органах милиции – политинспекции. Вводилась система поощрения работников милиции, были учреждены нагрудный знак «Почетный работник рабоче-крестьянской милиции» и звание «Заслуженный работник НКВД».

Говоря о данном периоде истории милиции, нельзя не упомянуть о том, что в мае 1931 г. СНК СССР утвердил первое общесоюзное Положение о рабоче-крестьянской милиции, в котором содержались права и обязанности, которыми милиция наделялась в годы советской власти. К перечню вышеупомянутых функций добавились: обеспечение паспортного режима; приведение в исполнение приговоров судов о ссылке и высылке; сопровождение призывных компаний в армию и флот и другие. Вопросы кадровой политики также нашли в нем отражение.