2.1 Предпосылки подготовки и издания «Свода законов Российской империи»

В ноябре 1825 г. Александр I умер. Его преемник, император Николай I, прежде чем осуществлять свою политическую линию решил отладить механизм управления собственной бюрократией, и создать прочную систему законодательства. Архитектором данной системы выступил М. М. Сперанский. Именно его опыт и талант захотел использовать новый император, поручая ему такое важное дело, как составление «Свода законов Российской империи» [13, c.158].

Период правления Николая I (1825-1855) вошел в историю как «апогей самодержавия», поскольку каждый день своего 30-летнего царствования император использовал для того, чтобы всемерно укреплять самодержавный режим. Два фактора сыграли важную роль в определении политической концепции Николая I. После поражения Наполеона и Венского конгресса значительно усилилась роль российского самодержавия в европейской политике. Довольно быстрое подавление восстания 14 декабря 1825 г. усилило позиции правительства Николая I: «Революция на пороге России, но, клянусь, она не проникнет в неё, пока во мне сохранится дыхание жизни, пока… я буду императором» [36, c.257].

Прежде всего, с целью обезвреживания революционных идей император усилил политический сыск. 3 июля 1826 г. он образовал III отделение Собственной Его императорского величества канцелярии. Личная канцелярия царя, оформившаяся при Павле I в 1797 г., теперь была поставлена над всеми государственными учреждениями. III отделение разделялось на пять экспедиций, которые следили за революционерами, сектантами, уголовниками, иностранцами и прессой. В 1827 г. ему был придан жандармский корпус, численность которого сразу же превысила 4 тыс. человек и в дальнейшем постоянно росла. Всю страну разделили на пять жандармских округов во главе с генералами. Начальник III отделения являлся и шефом жандармов. На этот пост выдвигались самые близкие к царю лица.

Во второй четверти XIX в. канцелярия императора превратилась в непосредственный аппарат при царе и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разрастался, его структура усложнялась, появлялись ее подразделения. В 1826 г. было создано II Отделение этой канцелярии для кодификации законодательства, через несколько лет появилось IV Отделение - для руководства женскими училищами и благотворительными заведениями. В 1830-е годы созданы V Отделение - для проведения реформы государственных крестьян, и VI Отделение - для рассмотрения вопросов по управлению Закавказьем. Каждое отделение являлось по своей структуре и функциям как бы особым министерством, но в отдельных случаях они были гораздо влиятельнее министерств в силу своей близости к императору. Некоторые из этих отделений стояли над министерствами и контролировали их деятельность, другие дублировали министерства, часть их создавалась для решения вопросов, которые казались царю особо важными, а все вместе они представляли органы личной власти императора, призванные усилить ее влияние на все стороны общественной жизни. Рост этих отделений приводил к увеличению чиновничьего аппарата и к дальнейшей бюрократизации государственного управления [38, c.143].

В период правления Николая I изменилось и функциональное назначение Государственного Совета. Государственный совет был задуман как законосовещательный орган, разрабатывавший проекты законодательных актов, которые получали юридическую силу после утверждения императором. Членами Государственного совета (по должности или по назначению царя) являлись крупные чиновники и помещики, и общее их число колебалось в различные годы от 40 до 80 человек. Председательствовал в Государственном совете император, в случае своего отсутствия он назначал председательствующего из членов Государственного совета. Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства Польского.

Последний департамент был создан после польского восстания 1830-1831 гг. Собирались и общие собрания Государственного совета. Делопроизводство велось канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь.

Государственный совет осуществлял свою главную первоначальную задачу - подготовку законопроектов - недолгое время. Со второй четверти XIX в. законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение их в Государственном совете стало носить формальный характер. Нередки были случаи, когда законопроекты вносились в Государственный совет с резолюцией царя: «желательно мне, чтоб принято было» [36, c.287]. «Собственная его величества канцелярия» постепенно приобретала особое значение, оттесняя на второй план Государственный совет. Она была органом, связывающим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления.

В царствование Николая I выросли количество и роль всевозможных секретных и несекретных межведомственных комитетов и комиссий. Создаваемые для подготовки тех или иных реформ и законопроектов, непосредственно подчиненные самому царю, они во время своей деятельности приобретали административное значение, вторгались в компетенцию различных министерств, внося путаницу в административную деятельность и приводя к разложению министерской системы управления. Этому способствовало и то, что на ответственных постах царь предпочитал иметь не государственных деятелей, а аккуратных чиновников-исполнителей, не имевших собственных взглядов и программ. Последнее обстоятельство также способствовало падению роли министерств. На фоне снижения роли Государственного совета как законосовещательного органа, упала роль Сената как органа надзора - личная канцелярия, свита царя, комитеты узурпировали его функции и власть.

В целях ослабления социальной напряженности 6 декабря 1826 г. Николай образовал первый и самый значительный из 10 секретных комитетов, которые создавались в его царствование. Главой Комитета формально значился председатель Государственного совета граф. В.П. Кочубей, а фактически руководил Комитетом М.М. Сперанский [37, c.287]. Составили Комитет особо доверенные сановники царя. Поэтому действовал он сверхосторожно, и за четыре года регулярных заседаний подготовил лишь два серьезных проекта.

Первым из них был проект сословной реформы. Вместо Табели о рангах Петра I, Комитет предложил установить такой порядок, при котором дворянство приобреталось бы только наследственно, по праву рождения, и по «высочайшему пожалованию». Это предложение имело целью превратить российское дворянство в строго замкнутую касту, огражденную от «засорения» инородными элементами. Комитет предложил создать для чиновников, купцов и буржуазной интеллигенции новые сословия – «чиновных», «именитых» и «почетных» граждан, которые освобождались бы, как и дворяне, от подушного оклада, рекрутского набора и телесных наказаний. Наконец, Комитет в Дополнение к указу «о вольных хлебопашцах» (1803) разрешил помещикам освобождать крестьян не только с землей, но и без земли, причем все освобожденные крестьяне должны были образовать еще одно сословие – «вольноотпущенных земледельцев» [30, c.132].

Второй проект «Комитета 6 декабря» предусматривал административную реформу. Государственный совет сохранял лишь законосовещательные функции при царе, а Сенат разделялся на Правительствующий (высший орган исполнительной власти) и Судебный. Внешне здесь воплощался буржуазный принцип разделения властей - законодательной, исполнительной и судебной, но не для ограничения самодержавия, а для того, чтобы упрочить его путем более четкого разграничения функций между всеми властями (одинаково бесправными перед самодержцем), что позволило бы усовершенствовать работу бюрократического аппарата [38, c.291].

Николай I не смог противостоять позиции консерваторов, выступающих против этих проектов, а революционный подъем на Западе от Франции до Польши и взрыв массового недовольства в самой России 1830-1831 гг. отвлекли царя от реформ. В результате он надолго оставил первый и навсегда «похоронил» второй из проектов «Комитета 6 декабря» [11, c.203].

Только в 1832 г. Николай I вернулся к сословным проектам Комитета 6 декабря 1826 г. Частично они были реализованы в законе 1832 г., который учреждал среднее сословие «почетных граждан» двух степеней – «потомственных почетных граждан» (сюда зачислялись дети личных дворян, а также крупные капиталисты, ученые, художники) и «личных почетных граждан» (дети церковнослужителей, не получивших образовательного ценза, и выпускники высших учебных заведений). Внешне эта мера выглядела уступкой буржуазии, но фактически представляла собой очередное пожалование дворянству, поскольку ограждала его от притока чуждых ему элементов. Николай I не решился утвердить предложения Комитета 1826 г. об отмене петровской Табели о рангах. Он только повысил указом 1845 г. чины, которые требовались для получения дворянства в порядке выслуги. Теперь потомственное дворянство предоставлялось гражданским чинам с V (а не с VIII, как ранее) класса, военным - с VI (вместо XIV), а личное дворянство - с IX класса (вместо XIV) и для гражданских, и для военных чинов. В интересах дворянства Николай I 28 ноября 1844 г. отменил созданный М. М. Сперанским и столь тяготивший дворян указ Александра I от 6 августа 1809 г. об «экзамене на чин» для чиновников с VIII класса Табели о рангах [22, c.357].

В целом, верховное управление перестраивалось в направлении усиления личного влияния царя на все стороны жизни общества, дальнейшей централизации, неизбежно принимавшей всё более бюрократический характер. С ростом количества чиновников, контор и канцелярий росло и бумажное делопроизводство; начальственное предписание и распоряжение становилось основным средством управления.

На таких же началах перестраивалось и местное управление. Выросли чиновничьи штаты губернского правления, которые утратили свой коллегиальный характер и был всецело подчинены губернатору. Власть губернатора расширялась, но он полностью подчинялся Министерству внутренних дел; Городское самоуправление подчинялось местной администрации. В общую систему государственной администрации все более входило и дворянское самоуправление, увеличивались штаты земской и городской полиции, выросли ее всевластие и произвол. Бюрократизация провинциальной власти вслед бюрократизацией центрального управления - характерная черта этого времени, чиновник стал важнейшей фигурой провинциальной жизни, оттеснив на задний план сановную знать, если только она не была государственной службе.

Стремление усилить ответственность администрации путем мелочной регламентации дало обратные результаты. Попытка печатания Свода министерских отчетов с целью усилить контроль над администрацией, предпринятая в начале 1830-х годов, была оставлена из-за боязни того, чтобы это не воспринялось как «отчет самого царя своему народу», в случае чего именно на него мог бы «обратиться суд публики» и «не всегда благовидные тайны правительства» могли бы быть «подвергнуты мелочной критике и порицанию» [9, c.256]. В результате росли произвол, безответственность чиновников, бумажная волокита, запущенность делопроизводства.

Одной из главных причин всех названных проблем в системе государственного управления было отсутствие систематизированной и четкой законодательной базы. Со времени Соборного уложения царя Алексея Михайловича, изданного в 1649 г., русские самодержцы издали больше 30 тыс. законодательных актов, которые вплоть до 30-х годов XIX в. не были приведены в систему, оставались разрозненными, а иногда и недоступными [36, c.289]. Русские правительства XVIII-начала XIX вв. (Елизаветы Петровны, Екатерины II, Александра I) ставили перед собой задачу создать новое «Уложение» вместо устаревшего «Соборного уложения» 1649 г. Однако решить ее не могли - отсутствие подготовленных кадров, традиция, рутина, невозможность для самодержавия затронуть устои своей власти препятствовали этому.

Существование различных источников права, неупорядоченная законотворческая деятельность в Российском государстве с середины XVII в. привела к отсутствию сколько-нибудь стройной правовой системы, действию в разных регионах государства различных правовых норм, регламентирующих одни и те же общественные отношения.

В интересах нормального функционирования государства необходимо было собрать и систематизировать все государственные акты. Кроме того, кодификация права должна была, по мысли Николая I, придать самодержавию видимость законности, показать россиянам, что уважение к закону в империи снимает наболевший вопрос о конституции для России. Осуществить кодификацию император поручил М. М. Сперанскому.