Наиболее полно взгляды нового реформатора М.М. Сперанского отражены в записке 1809 года - «Введение к уложению государственных законов»[35, c.226]. В ней он высказал свое мнение не только по поводу отдельных конкретных проблем государственного развития и правопорядка, но и дополнительно объяснил и обосновал свои мысли на основании теории права или даже скорее философии права.

М. М. Сперанский указывает на то, что живые силы государства могут проявляться либо в сосредоточенной форме (в единении друг с другом), либо порознь, будучи распределенными среди отдельных людей. В первом случае, говорил он, они способствуют развитию государственной власти и ее политических привилегий, а во втором случае, напротив, они поддерживают права подданных.

М. М. Сперанский пишет: «Если бы права государственной власти были неограниченны, если бы силы государственные соединены были в державной власти и никаких прав не оставляли бы они подданным, тогда государство было бы в рабстве и правление было бы деспотическое» [35, c.128]. По мнению М. М. Сперанского, подобное рабство может принимать две формы, точнее иметь как бы две ступени. Первая форма исключает подданных не только из всякого участия в использовании государственной власти, но к тому же отнимает у них свободу распоряжаться своей собственной личностью и своей собственностью. Вторая, более мягкая, также исключает подданных из участия в управлении государством, однако оставляет за ними свободу по отношению к собственной личности и к имуществу. Следовательно, при такой более мягкой форме подданные не имеют политических прав, но за ними остаются права гражданские. А наличие их означает, что в государстве в какой то степени есть свобода. Но свобода эта недостаточно гарантирована и может легко нарушаться со стороны государственной власти, поэтому, - объясняет М. М. Сперанский, - необходимо предохранять ее -по средствам создания и укрепления основного закона, то есть политической конституции. Гражданские права должны быть перечислены в ней «в виде первоначальных гражданских последствий, возникающих из прав политических», а гражданам должны быть даны политические права, при помощи которых они будут в состоянии защищать свои гражданские права и свою гражданскую свободу.

Итак, по убеждению М. М. Сперанского, гражданские права и свободы недостаточно обеспечены законами и правом. Без конституционных гарантий они сами по себе бессильны, а следственно и излишни. Поэтому именно требование укрепления гражданского строя легло в основу всего плана государственных реформ М. М. Сперанского и определило их основную мысль - «правление, доселе самодержавное, поставить и учредить на законе». Иными словами, М. М. Сперанский считал необходимым издание основных законов, которые станут гарантией гражданской свободы. Идея его здесь состоит в том, что государственную власть надо построить на постоянных началах, а правительство должно стоять на прочной конституционно - правовой основе и таким образом его власти должны быть поставлены точные пределы, а деятельность его должна протекать строго в отведенных рамках закона. Эта идея вытекает из склонности находить в основных законах государства прочный фундамент для гражданских прав и свобод. Она несет в себе стремление обеспечить связь гражданского строя с основными законами и крепко поставить его, именно опираясь на эти законы [36, c.118].

М. М. Сперанский в программе своих реформ говорит также о необходимости создания правового государства, которое в конечном итоге должно быть государством конституционным. Он объясняет, что безопасность человека и имущества - это первое неотъемлемое достояние всякого общества, поскольку неприкосновенность является сутью гражданских прав и свобод, которые имеют два вида: свобод личных и свобод вещественных.

Содержание личных свобод: 1. Без суда никто не может быть наказан; 2. Никто не обязан отправлять личную службу, иначе как по закону.

Содержание свобод вещественных: 1. Всякий может располагать своей собственностью по произволу, сообразно общему закону; 2. Никто не обязан ни платить податей и повинностей иначе, как по закону, а не по произволу [35, c.228].

Таким образом, мы видим, что М. М. Сперанский воспринимает закон, как метод защиты безопасности и свободы. Однако он видит, что необходимы гарантии не только от произвола исполнительной власти, но и от произвола законодателя. Реформатор подходит к требованию конституционно - правового ограничения власти, чтобы правительство при выполнении своих функций принимало во внимание существующее право. Согласно М. М. Сперанскому это не привело бы к ослаблению государственной власти, а напротив придало бы ей большую стабильность.

Для решения задачи о подчинении власти праву, то есть законам, не подлежащим изменениям, М. М. Сперанский считает необходимым наличие системы разделения властей. Здесь он полностью принимает идеи, господствовавшие тогда в Западной Европе и пишет в своей работе, что: «Нельзя основать правление на законе, ели одна державная власть будет составлять закон и исполнять его» [35, c.229]. Поэтому М. М. Сперанский видит разумное устройство государственной власти в ее делении на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную при сохранении самодержавной формы.

Поскольку обсуждение законопроектов предполагает участие большого количества людей, то необходимо создать специальные органы, представляющие законодательную власть - Думы. Они должны состоять из избранных представителей. Но право избирать их не может принадлежать одинаково всем [35, c.231].

М. М. Сперанский оговаривает, что целью законов является защита личности и собственности. Следовательно, чем больше у человека имущества, тем больше он заинтересован в защите прав собственности. А из этого делается вывод, что только люди обладающие собственностью больше заботятся «о доброкачественности законов» и правильнее могут о них судить. Поэтому те, кто не имеют ни недвижимого имущества, ни капитала, исключаются из процесса выборов. Правило это особенно необходимо соблюдать, подчеркивал М. М. Сперанский, потому что неимущих всегда больше, чем имущих, и они легко могут получить перевес в собрании, а значит и приобрести наибольшее влияние на законодательный процесс. Таким образом, мы видим, что демократический принцип всеобщих и тайных выборов чужд М. М. Сперанскому, а в противовес этому он выдвигает и придает большее значение либеральному принципу разделения власти. При этом он рекомендует широкую децентрализацию, то есть наряду с центральной Государственной Думой должны создаваться также местные думы: волостные, уездные и губернские. Согласно проекту предполагалось, что волостную думу будут составлять земельные собственники волости и депутаты от государственных крестьян (по одному от 500 человек). Она призвана решать вопросы местного характера, а также выбирать волостное правление и депутатов в уездную думу. В свою очередь, члены уездной думы занимаются делами своего округа и выбирают уездное правление и депутатов губернской думы. Последняя и должна избирать из своих членов депутатов для высшего представительного органа - Государственной думы. Таким образом, она формировалась бы в результате трехстепенных выборов.

Основной целью деятельности Государственной думы было обсуждение и принятие бюджета и законопроектов, предложенных правительством. Без согласия Государственной думы самодержец не имел права издавать законы, за исключением тех случаев, когда речь шла о спасении отечества. Однако в противовес император всегда мог распустить депутатов и назначить новые выборы. Следовательно, Государственная дума своим существованием как бы была призвана давать лишь представление о нуждах народа и осуществлять контроль за исполнительной властью [35, c.227].

Исполнительная власть, в свою очередь, у М. М. Сперанского представлена правлениями - волостными, уездными и губернскими, а на высшем уровне - министерствами, которые формировал сам император. Причем министры, как уже отмечалось, должны были нести ответственность перед Государственной Думой, которая наделялась правом просить об отмене незаконных актов, а также организовывать процедуры расследования с целью изобличения министров в злоупотреблениях служебным положением. В этом и заключается принципиально новый подход М. М. Сперанского, выраженный в стремлениях поставить чиновников, как в центре, так и на местах под контроль общественного мнения.

Судебная ветвь власти в проекте реформ была представлена областными, уездными и губернскими судами, состоящими из выборных судей и действующих с участием присяжных. Высшую судебную инстанцию составлял Сенат, члены которого избирались пожизненно Государственной Думой и утверждались лично императором.

Поскольку каждая из трех ветвей в системе власти должна была располагать некоторой самостоятельностью по отношению к другим, то единство государственной власти, согласно проекту М. М. Сперанского, воплощалось бы лишь в личности монарха. Оно обеспечивалось бы тем, что монарх, в качестве носителя государственного суверенитета, оставался единственным представителем всех ветвей власти, возглавляя их. Поэтому М. М. Сперанский считал, что нужно создать учреждение, которое будет заботится о плановом сотрудничестве между отдельными органами власти и будет являться как бы конкретным выражением принципиального воплощения государственного единства в личности монарха. По его замыслу, таким учреждением должен был стать Государственный Совет, представляющий собой совещательный орган назначаемых монархом сановников. В своей деятельности он как бы соединял в себе всю законодательную, исполнительную и судебную власть, согласовывая и корректируя их взаимодействие. На заседаниях совета планировалось обсуждать все крупные государственные мероприятия, законодательные предложения и финансовые проблемы до их внесения в Государственную Думу. Одновременно Государственный Совет должен был выступать блюстителем исполнения законодательства во всех областях управления, и через него планировалось поступление к государю всех дел от нижестоящих органов, что позволяло бы достигать единства в работе правительства [35, c.230].

Таким образом, в программе своих реформ М. М. Сперанский не только разработал, но и заложил определенную систему сдержек и противовесов в деятельности высших государственных органов при верховенстве власти императора. Он утверждал, что уже на основе этого задается само направление реформ и речь может идти только о том, чтобы устроить новые государственные учреждения таким порядком, при котором они постепенно и все больше стали бы принимать характер подлинных конституционных институтов внутри самодержавной государственной формы [28, c.472].

Итак, М. М. Сперанский считал Россию зрелой, чтобы приступить к реформам и получить конституцию, обеспечивающую не только гражданскую, но и политическую свободу. В докладной записке Александру I он возлагает надежды на то, что «если Бог благословит все начинания, то к 1811-му году... Россия воспримет новое бытие и совершенно во всех частях преобразится» [28, c.472]. М. М. Сперанский утверждает, что в истории нет примеров того, чтобы просвещенный коммерческий народ долго оставался в состоянии рабства и что нельзя избежать потрясений, если государственное устройство не соответствует духу времени. Поэтому главы государств должны внимательно наблюдать за развитием общественного духа и приспособлять к нему политические системы. Из этого М. М. Сперанский делал вывод, что было бы большим преимуществом - возникновение в России конституции благодаря «благодетельному вдохновению верховной власти» [35, c.237].

Но верховная власть в лице императора разделяла не все пункты программы М. М. Сперанского. Александра I вполне устраивали лишь частичные преобразования крепостнической России, сдобренные либеральными обещаниями и отвлеченными рассуждениями о законе и свободе. Хорошо знавший его А.Чарторыйский писал: «Император любил наружные формы свободы подобно тому, как увлекаются зрелищами. Ему нравился призрак свободного правительства, и он хвастал им; но он домогался одних форм и наружного вида, не допуская обращения их в действительность; одним словом, он охотно даровал бы свободу всему миру при том условии, чтобы все добровольно подчинились исключительно его воле» [9, c.87]. В то же время составленный план реформ М. М. Сперанского был близок государю, поскольку он более детально и глубоко раскрывал некоторые его идеи и не ставил под сомнение существование самодержавного строя, а лишь предлагал облечь его всеми, так называемыми формами закона. К этим внешним формам и относились элементарная законность, выборность части чиновников и их ответственность, создание новых начал организации суда и контроля, разделения властей и. т. д. Александр I был готов принять все это. Но между тем испытывал на себе и сильнейшее давление придворного окружения, включая членов его семьи, стремившихся не допустить радикальных преобразований в России. В результате получившийся план реформ оказался несколько абстрактным и «преждевременным». По образному выражению В. О. Ключевского, «ни государь, ни министр никак не могли подогнать его к уровню действительных потребностей и наличных средств страны» [16, c.206]. Это была своеобразная политическая мечта двух лучших и светлых умов России, мечта - осуществление которой могло бы способствовать началу конституционного процесса в империи, более быстрой эволюции от абсолютной монархии в сторону монархии буржуазной. Однако слишком много препятствий стояло тогда на путях реформ, которые в конечном счете не были проведены в полном объеме.

Понимая, что успехи планировавшихся преобразований в Российской империи во многом будут связаны с бюрократической машиной, М. М. Сперанский разработал проекты ее совершенствования. Ежедневно сталкиваясь с десятками, если не сотнями, деловых бумаг, он имел возможность определить уровень подготовки российских чиновников. Являясь одним из них, он прекрасно понимал значение «чиновничьей армии» для будущих реформ и поэтому стремился сделать ее высокоорганизованной и работоспособной.

Две частные меры, имевшие внутреннюю связь с готовившимися реформами, указывали какие люди требуются для новых правительственных учреждений. 3 апреля 1809 г был издан указ о придворных званиях [23, c.112]. Он менял порядок, введенный еще в правление Екатерины II, согласно которому дворяне, даже не состоявшие на государственной службе, получали звание камер-юнкера или камергера, а следовательно и определенные привилегии. Отныне эти звания надлежало рассматривать как простые отличия, не дающие никаких привилегий.

Привилегии же получали только те, кто нес государственную службу. Указ был подписан императором, но ни для кого не было секретом, кто являлся его действительным автором. Второй мерой был опубликованный 6 августа 1809 г. Указ о новых правилах производства в чины по гражданской службе, в тайне подготовленный М. М. Сперанским [23, c.164]. Можно лишь представить, сколько недоброжелателей и врагов появилось у Михаила Михайловича благодаря одному этому указу. Отныне чин коллежского асессора, который ранее можно было получить по выслуге лет, давался только тем чиновникам, которые имели на руках свидетельство об успешном окончании курса обучения в одном из российских университетов или выдержавшим экзамены по специальной программе. Данная программа предусматривала проверку знаний русского языка, одного из иностранных языков, естественного, римского, государственного и уголовного права, всеобщей и русской истории, государственной экономики, физики, географии и статистики России. Чин коллежского асессора соответствовал 8-му классу «Табели о рангах». Начиная с этого класса и выше чиновники имели большие привилегии и высокие оклады. Кроме того, 8-й ранг давал право потомственного дворянства. Несложно догадаться, что желающих получить его было много, а сдавать экзамены большинству претендентов, как правило немолодых, было просто не под силу. Вполне понятно, что эти неожиданные преобразования М. М. Сперанского, направленные на укрепление государственной власти, были враждебно встречены частью дворянства и чиновничества.

1 января 1810 года был объявлен манифест о создании Государственного совета, заменившего Непременный совет [23, c. 98]. М. М. Сперанский получил в этом органе должность государственного секретаря. В его ведении оказалась вся проходившая через Государственный совет документация: он готовил бумаги к заседаниям, составлял доклады и отчеты для представления их императору. М. М. Сперанский изначально предусматривал в своем плане реформ Государственный Совет как учреждение, которое не должно особенно заниматься подготовкой и разработкой законопроектов. Как уже отмечалось, эта роль предназначалась им Государственной думе. Но поскольку создание Государственного совета рассматривалось в качестве первого этапа преобразований и именно он должен был учредить планы дальнейших реформ, то по началу этому органу были приданы широкие полномочия. При этом, однако, было установлено, что решения Совета входят в силу лишь после их утверждения государем. Вместе с тем, если по плану реформ Государственный совет должен был координировать деятельность всех других органов власти, то теперь он получал и законосовещательные функции, потому как желаемой системы органов власти попросту еще не было и ее только предстояло создать.

Отныне все законопроекты должны были проходить через Государственный Совет и обсуждаться на его общем собрании. Общее собрание составлялось из членов четырех департаментов: 1) законодательного, 2) военных дел, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономики; и из министров.

Председательствовал на нем сам государь или особое лицо, им назначенное. При этом оговаривается, что царь мог утверждать лишь мнение большинства общего собрания. Об этом свидетельствует и тот факт, что в «Журнал» Государственного Совета вписывалось только мнение большинства, а мнение меньшинства и какие либо другие высказывания выступали в роли приложений.

Таким образом, появление Государственного Совета означало создание учреждения, имевшего законодательное и объединительное значение и состоявшего из назначаемых, а не избираемых лиц. Это во многом соответствовало духу замыслов М. М. Сперанского и явилось дальнейшим шагом России на пути к укреплению правового порядка, а также осуществлению либеральных принципов.

В соответствии с намеченным уже в первые месяцы 1810 года состоялось обсуждение проблемы регулирования государственных финансов. М. М. Сперанский составил «План финансов», который лег в основу царского манифеста от 2 февраля [1, c.105]. Основная цель этого документа заключалась в ликвидации бюджетного дефицита. Согласно его содержанию прекращался выпуск бумажных денег - ассигнаций, который вели к обесцениванию рубля; сокращался объем финансовых средств, поступавших в распоряжение министерств; финансовая деятельность министров ставилась под контроль. Одновременно предусматривалось увеличение размера пошлин и налогов. С целью пополнения государственной казны подушная подать с 1 рубля была повышена до 3-х, также вводился новый, небывалый прежде налог - «подоходный прогрессивный» облагающий доходы помещиков с их земель. Низший налог взимался с 500 рублей дохода и составлял 1% последнего; высший налог падал на имения, дававшие более 18 тыс. рублей дохода и составлял 10% последнего. Меры эти дали положительный результат и как отмечал в дальнейшем сам М. М. Сперанский: «Переменив систему финансов... мы спасли государство от банкротства» [28, c.476]. Дефицит бюджета сократился, а доходы казны возросли за два года на 175 миллионов рублей.

Летом 1810 г. по инициативе М. М. Сперанского началась реорганизация министерств, завершившаяся к июню 1811 г. В ходе ее было ликвидировано министерство коммерции, дела которого распределялись между министерствами финансов и внутренних дел. Из ведения последнего были выделены дела о внутренней безопасности, для которых образовалось особое министерство полиции. Кроме того, были учреждены несколько особых ведомств, со значением близким к отдельным министерствам - государственного контроля, духовных дел, иностранных вероисповеданий и путей сообщения. Сами министерства делились на департаменты (с директором во главе), департаменты - на отделения. Из высших чиновников министерства составлялся совет министра, а из всех министров - комитет министров для обсуждения дел административного и исполнительного характера. Вместе с тем, в законе стали четко прописываться пределы власти министров и их ответственность.

К началу 1811 года М. М. Сперанский предложил и новый проект преобразования Сената. Суть этого проекта в значительной мере отличалась от того, что планировалось первоначально. На сей раз реформатор писал, что необходимо строго разделить дела административные и судебные дела Сената, которые были смешены в его устройстве. Согласно этому предполагалось разделить Сенат на правительствующий и судебный. Состав последнего предусматривал назначение его членов следующим образом: одна часть - от короны, другая выбиралась дворянством. В двойственности состава особенно проявились те идеи, на которых был построен общий преобразовательный план М. М. Сперанского [11,c.235].

Этот проект вызвал резкие возражения в Государственном совете, члены которого усмотрели в праве выборов дворянством состава Сената ограничение самодержавной власти. И несмотря на то, что при подаче голосов большая часть членов совета высказалась «за проект», и государь утвердил мнение большинства, реформа так и не была проведена. В силу различных внутренних и внешних причин Сенат остался в прежнем состоянии, да и сам М. М. Сперанский в конечном итоге пришел к выводу, что проект нужно отсрочить.

Что же касается создания Государственной думы, то о ней в 1810- 1811 гг. и речи не было. Таким образом, едва ли не с самого начала реформ обнаружилось отступление от их первоначального плана. Из трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной - были преобразованы только первые две, третей реформа не коснулась. Проект создания «Уложения гражданских законов» также затянулся. Сперанский начал понимать неосуществимость своих далеко идущих планов и в феврале 1811 г. обратился к Александру I с просьбой об отставке.

Итак, как пишет С.В. Мироненко, «верховная власть оказалась не в состоянии провести коренные перемены, которые явно назрели и необходимость которых была вполне очевидна наиболее дальновидным политикам» [18, c. 326]. Причин тому было несколько.

Первая обнаруживается по существу уже в самом возвышении М. М. Сперанского, превращении «выскочки», «поповича» - в первого министра. Это вызывало зависть и недовольство в придворных кругах. Уже в 1809 г. после указов, регламентировавших государственную службу, негативное отношение к М. М. Сперанскому начинает усиливаться во всех слоях русского общества. Оскорбления и насмешки в его адрес сделались явлением обычным: ведь подготовленные им указы посягали на давно установившийся и очень удобный для дворянства и чиновничества порядок. Когда же был создан Государственный совет и повышены налоги, всеобщее недовольство достигло апогея. В письме к императору М. М. Сперанский писал: «... Я слишком часто и на всех почти путях встречаюсь и с страстями, и с самолюбием, и с завистью, а еще более с неразумием. Толпа вельмож, со всею свитою, целыми родами преследуют меня как опасного уновителя. Я знаю, что большая их часть и сами не верят сим нелепостям; но, скрывая собственные их страсти под личиною общественной пользы, они личную свою вражду стараются украсить именем вражды государственной; я знаю, что те же самые люди превозносили меня и правила мои до небес, когда предполагали, что я во всем с ними буду соглашаться ...» [9, c.106].

Второй причиной неудачи реформ было то, что лишь немногие знали и четко представляли цели и задачи преобразований. В целом сознание общества не было подготовлено к этим нововведениям. Да и сам М. М. Сперанский не сделал ни малейшей попытки ознакомить его со своими проектами, показать подлинные цели и смысл своих начинаний. Это отсутствие сколько-нибудь определенных сведений о предполагаемых реформах не давало заинтересованным людям возможности выступить активно в их поддержку. М. М. Сперанский, первоначально придававший в своих трудах огромное значение общественному мнению, когда дело дошло до практики, совершенно исключил «народный дух» из числа своих союзников, сделав ставку на верховную политическую власть. Но при этом он упустил из виду, что носитель этой власти (в данном случае Александр I) есть лицо предельно открытое, для различных влияний со стороны тех или иных общественных кругов, а это влияние практически сразу стало развиваться далеко не в пользу идей М. М. Сперанского.

Наконец, третьей причиной неудач реформ была их непоследовательность. М. М. Сперанский и Александр I решились вводить новые правительственные учреждения раньше, чем будут созданы согласованные с ними гражданские отношения, желая построить либеральную конституцию в обществе, половина которого находилась в рабстве и зависела не от закона, а от личного произвола владельца. Они надеялись получить быстрые результаты, не до конца оценив реальную действительность и эта поспешность во многом обусловила неудачу их начинаний.