По нашему мнению, оставаясь в рамках основных направлений бюджетной политики на 2010-2012 гг., установленных Президентом РФ наиболее важными задачами и мерами в бюджетной политике на среднесрочную перспективу являются:

· реформирование бюджетной сети в основных секторах бюджетной сферы.

Конечной целью реформы бюджетной сети должно быть повышение эффективности ее работы за счет внедрения конкурентных принципов и экономия бюджетных средств, возникающая вследствие устранения дублирующих функций и прекращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями. В то же время реорганизации не должны подвергаться учреждения, которые по характеру или условиям своей деятельности не приспособлены к существованию в рыночной среде, а их переустройство может иметь негативные социально-экономические последствия.

Для достижения конечной цели реформирования необходима реструктуризация всей бюджетной сети. Очевидно, что сейчас перевод государственных учреждений в автономные организации стимулируется недостаточно. В силу объективных сложностей как в получении оперативной информации о состоянии бюджетной сети регионального и муниципального подчинения, так и в отсутствие межуровневой координации и порядка деятельности по реорганизации субфедеральной сети и других ограничений в ближайшие 2–3 года целесообразно сосредоточиться на реформе бюджетной сети федерального подчинения.

В качестве основного механизма оптимизации федеральной бюджетной сети видится необходимость изменения правового положения ныне действующих бюджетных организаций, либо путем сохранении ими обновленного статуса бюджетных учреждений, который предполагает предоставление им права свободного распоряжения самостоятельно заработанными средствами и приобретенным на них имуществом, либо посредством перехода в положение казенных учреждений, которые будут финансироваться по смете, а все заработанные ими средства будут поступать в бюджет их учредителей.

В комплексе с реализацией данных оптимизационных процедур следует по возможности осуществить:

- укрупнение или присоединение мелких учреждений к более крупным;

- ликвидацию учреждений, обеспечивающих низкое качество исполняемой государственной функции или оказываемой госуслуги либо имеющих малочисленный контингент потребителей, с передачей полномочий учреждениям, имеющим аналогичную административную подчиненность, действующим на данной или на соседних территориях;

- переподчинение ряда федеральных бюджетных учреждений (далее –ФБУ) с целью соблюдения принципов отраслевой направленности основного вида деятельности;

- передачу ФБУ, выполняющих полномочия, отнесенные к ведению органов государственной власти субъектов РФ или к вопросам местного значения, в ведение соответственно органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления;

- приватизацию непрофильных для ведомств ФБУ (например, санатории, дома отдыха и пр.) либо их передачу в административное подчинение соответствующих профильных министерств и ведомств (например, лечебные и образовательные учреждения).

При осуществлении оптимизационных процедур необходимо учитывать отраслевую специфику сети ФБУ, а также должна быть создана система мониторинга результативности деятельности реструктуризированных учреждений.

· Повышение эффективности управления государственным заказом.

В целях формирования единого интегрированного цикла планирования, размещения госзаказа и исполнения государственных контрактов, который обеспечивает безусловное выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление рисками технологического, экономического   и коррупционного характера, представляется оправданным выполнение следующих мер:

- оптимизация технологии размещения заказа и условий отбора квалифицированных поставщиков посредством расширения применения электронных аукционов[58], что позволит уйти от рутинности «бумажных» процедур, предоставит возможность участия предпринимателей в электронных аукционах «удаленным доступом», существенным образом снизит вероятность сговора между участниками при проведении электронных аукционов наряду с доработкой процедур размещения заказа на выполнение сложных научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, обеспечивающих заказчику возможность уточнения предмета контракта с учетом предлагаемых участниками альтернативных технологических решений;

- рассмотрение возможности централизации закупок в рамках главного распорядителя бюджетных средств (в целях получения экономии от масштаба) и создания системы стимулов к обеспечению равномерного кассового исполнения доведенных до заказчиков лимитов;

- закрепление права самостоятельного расходования заказчиками средств, полученных от уплаты неустойки (пени, штрафов), а также средств, полученных при неисполнении обязательств при обеспечении заявки на участие в торгах, и обеспечения исполнения госконтракта;

- совершенствование процедур мониторинга и контроля за ходом исполнения госконтракта посредством оптимизации системы учета данных о существенных условиях заключенных госконтрактов; разработка порядка аудита эффективности госзакупок и рекомендаций по привлечению к персональной ответственности государственных заказчиков (штрафные санкции, снижение объемов бюджетного финансирования, приостановка контракта и т.п.), внедрение автоматизированной системы мониторинга (АСМ), позволяющей в режиме реального времени оценивать ход исполнения государственного контракта, предоставлять необходимую информацию всем участникам и принимать решения о корректирующих мерах.[59]

· Совершенствование технологии принятия бюджетных решений и других инструментов управления по результатам.

В настоящих условиях особую актуальность приобретает задача организации учета потенциального воздействия, как на регулируемый субъект, так и на экономику, общество в целом регулирующего акта еще на стадии его подготовки. Поэтому в целях повышения обоснованности принимаемых управленческих решений представляется оправданным обязательное осуществление ведомствами – разработчиками нормативных документов комплексной оценки последствий предполагаемых и проводимых мероприятий социально-экономической политики. В качестве методических основ оценки регулирующего воздействия целесообразно применять анализ издержек и выгод (costbenefit analysis) как наиболее приемлемый метод, учитывающий по возможности все значимые воздействия предлагаемой регуляторной меры.

В рамках повышения эффективности системы внутриведомственного планирования представляется целесообразным предпринять следующие меры:

- формировать ДРОНД СБП (доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования) иерархически, определяя задачи субъектов бюджетного планирования (далее – СБП) как верхний уровень целеполагания для подведомственных органов исполнительной власти;

- включать в итоговую версию ДРОНДа только действующие бюджетные программы. Неутвержденные (разрабатываемые) программы могут значиться в пределах бюджета принимаемых обязательств только до принятия закона о бюджете на очередной финансовый период, после чего программа либо приобретает статус «действующая», либо исключается из доклада;

- добавить в форму реестра расходных обязательств поля для отражения задач и программ СБП;

- следует рассматривать ведомственные целевые программы (далее – ВЦП) как группировку мероприятий, реализуемых СБП для решения определенных в ДРОНДе тактических задач, с указанием общего объема расходов, системы управления программой и возможных рисков недостижения целевых значений показателей результативности;

- установить, что ВЦП формируются исполнительными органами власти самостоятельно, без внешней экспертизы и подтверждения. Предметом внешней оценки (и контроля) является результат деятельности органа исполнительной власти, зафиксированный в докладе, а право выбора механизма его достижения, т.е. состав и содержание ведомственных целевых программ, закрепляется за органом исполнительной власти. Закрепление более простых процедур в части разработки, согласования и по сути – организации исполнения (в связи с меньшей масштабностью) ВЦП, чем для ДЦП, позволит уже в ближайшее время сформулировать как можно больше программ, благодаря чему быстрее перейти на программно-целевые принципы исполнения бюджета;

- фиксировать утвержденные ВЦП в реестре расходных обязательств как целевую статью расхода бюджета (мероприятия программы – как виды расходов бюджета);

- сформировать типовые методики оценки эффективности реализации программы и расходования бюджетных средств, предусмотрев

соответствующие формы в составе бюджетной отчетности. [60]

· Совершенствование механизмов управления государственными инвестициями, в том числе в рамках развития государственно-частного партнерства.

Необходимо обеспечить повышение оперативности управления инвестиционными проектами, которые уже отобраны и финансируются за счет Инвестиционного фонда, в том числе за счет ужесточения мер ответственности за невыполнение в означенные сроки всех запланированных мероприятий. Однако в связи с тем, что Инвестфонд по возможности переноса остатков неиспользованных денежных средств на следующий год является исключением из общего порядка управления бюджетными средствами, установленного Бюджетным кодексом РФ, представляется целесообразным в дальнейшем отказаться от использования данного инструмента организации инвестиционной деятельности государства в пользу бюджетных целевых программ.

Следует внести изменения и дополнения в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и соответствующие подзаконные акты в целях упрощения процедуры отбора регионов, претендующих на размещение на своей территории особых экономических зон, пересмотреть размеры софинансирования проектов по созданию зон в сторону увеличения доли региональных и муниципальных бюджетов, усилить стимулы (обязательства) для инвесторов к передаче прав на использование разработанных ими технологий после пяти лет резидентства в зоне и пр. Все изменения должны быть направлены на увеличение количества ОЭЗ и масштабов их деятельности на территории страны.

Необходимо организовать проведение обучения по программам повышения квалификации кадров в области государственно-частного партнерства как для государственных и муниципальных служащих, так и для специалистов частного сектора.

В условиях ограниченности бюджетных ресурсов для стимулирования притока инвестиций в отдельные сектора экономики альтернативой прямых бюджетных расходов является предоставление государственных гарантий. С целью развития данного механизма необходимо:

- создание резервов не в полном объеме на весь срок предоставления гарантии, а с учетом рисков наступления гарантийного случая, в том числе не на полную сумму;

- создание фонда резервов за счет ассигнований Фонда национального благосостояния;

- гибкое требование по предоставлению обеспечения со стороны принципала по обязательствам, по которым предоставляются госгарантии.

Распространение практики привлечения коммерческих банков к финансированию и управлению инвестиционными ресурсами в инфраструктурных проектах. В частности, представляется возможным более активное вовлечение крупнейших коммерческих банков в процесс мониторинга реализации инвестиционных проектов, осуществляемых за счет государства, а в перспективе наделение их функциями государственного заказчика. Ожидается, что это позволит повысить эффективность управления государственными инвестициями и снизить издержки строительства с поправкой на качество. [61]

· Разграничение расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами и муниципальными образованиями.

Во многих регионах и муниципальных образованиях наблюдается ситуация, когда значительную долю бюджетных доходов составляют субвенции на выполнение делегируемых полномочий, что несет в себе две группы рисков для повышения качества финансового управления государственными и муниципальными финансами. Во-первых, региональные и муниципальные власти могут быть не заинтересованы в максимально эффективном исполнении по сути чужих полномочий, а механизмы мониторинга эффективности исполнения делегированных полномочий недостаточно проработаны. Во-вторых, неизбежно возникают определенные трудности с финансированием делегируемых полномочий. Прежде всего, существует определенная асимметрия информации, когда данные, непосредственно влияющие на объемы субвенций, поступают в федеральные министерства и ведомства от субъектов Российской Федерации. Кроме того, в ходе исполнения бюджета может получиться, что на исполнение одних делегируемых полномочий из федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации) конкретному субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) выделен избыточный объем финансирования, а на исполнение других полномочий – недостаточный. При существовании жестких условий расходования субвенций строго на определенное делегированное полномочие это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств и необходимости срочного внесения изменений в законодательство субъектов Российской Федерации в конце финансового года.

В последнее время пересмотр разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы происходит практически ежегодно, что снижает предсказуемость основных параметров бюджетной системы для региональных и местных властей и негативно сказывается на качестве управления государственными и муниципальными финансами.

В этой связи нецелесообразно вносить изменения в разграничение расходных полномочий в 2010 году. Вместе с тем целесообразно использовать данный период для мониторинга и оценки эффектности действующей системы разграничения полномочий.[62]

Начиная с 2011–2012 гг. необходимо предусмотреть возможность пересмотра сложившейся системы разграничения полномочий с целью снизить число делегируемых полномочий, а также закрепить за каждым уровнем власти те полномочия, которые могут быть наиболее эффективно выполнены данным уровнем власти. Значительные ресурсы по «обмену полномочиями» между уровнями власти открываются в связи с принятием решения о финансировании

органов внутренних дел исключительно из федерального бюджета.

· Оптимизация механизмов управления финансовой поддержкой субъектам Российской Федерации.

В Российской Федерации согласно проекту бюджета на 2010 г. и на период до 2012 г. насчитывается свыше 87 различных трансфертов (4 в подразделе дотаций, 43 в подразделе субсидий, в том числе федеральные целевые программы и подпрограммы, 21 в подразделе субвенций и 19 в подразделе иных межбюджетных трансфертов). По 35 направлениям финансирование составляет менее 1 млрд руб., это значит, что для отдельного субъекта Российской Федерации финансирование по ряду направлений может составлять десятки или сотни тысяч рублей. Очевидно, что при целевом характере большинства направлений (субсидии и субвенции) издержки по оценке целевого использования данных средств, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от получаемых средств.

Становится очевидной необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Отчасти эта задача может быть решена с помощью совершенствования разграничения расходных полномочий. Вместе с тем уже очевидна необходимость объединения большого числа незначительных по объему целевых межбюджетных трансфертов в консолидированные трансферты. Суть консолидированных трансфертов заключается в том, что финансовые ресурсы в рамках одного межбюджетного трансферта можно использовать по нескольким направлениям. При этом уровень власти, из бюджета которого выделяются консолидированные трансферты, может устанавливать как формулу распределения данных трансфертов, так и условия расходования средств по каждому направлению финансирования. Уровень власти, получающий консолидированный трансферт, может самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по каждому направлению, включенному в данный трансферт. Это повысит качество управления государственными и муниципальными финансами за счет максимального учета предпочтений местного населения при реализации общенациональных приоритетов. После 2010 г. представляется целесообразным постепенно заменить значительную часть финансирования в рамках национальных проектов, а также большую часть разрозненных субсидий регионам на консолидированные межбюджетные трансферты. В связи с высокой степенью дифференциации налогового потенциала и стоимости оказания бюджетных услуг в регионах Российской Федерации на федеральном уровне целесообразно выделение консолидированные субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов. Однако прогрессивность выравнивания должна быть существенно ниже, чем при выделении дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов. Предлагается выделять консолидированные трансферты пропорционально отставанию бюджетной обеспеченности регионов от бюджетной обеспеченности самого богатого региона.[63]

Выводы

Одним из последствий кризиса стало отклонение реальной политики от ряда принципиальных положений, закрепленных в Бюджетном кодексе, что свидетельствует о высокой неопределенности базовых принципов бюджетной политики, которая будет оказывать негативное влияние на устойчивость бюджетной сферы вне зависимости от сценариев развития мировой и российской экономики.

Ряд мер текущей бюджетной политики был направлен скорее не на ее совершенствование, а на адаптацию к ситуации финансово-экономического кризиса. Так в проекте Закона о федеральном бюджете 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. был принят ряд решений, имеющих значимые последствия в среднесрочной перспективе.

Во-первых, речь идет о предстоящей в 2010 г. валоризации пенсионных прав граждан, во-вторых, бюджет принял на себя ряд политически значимых обязательств: проведение Олимпиады-2014 в Сочи и саммита АТЭС во Владивостоке; заметное повышение расходов на оборону и правоохранительную деятельность.

Рост социальной и политической составляющих в расходах федерального

бюджета в 2010 г. при сохранении общей величины расходов был обеспечен за счет сокращения расходов на национальную экономику – прежде всего,

расходов антикризисного пакета.

Несмотря на негативные эффекты самого кризиса и сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем бюджетных реформ, решению которых может способствовать выделение следующих задач на среднесрочную перспективу:

· реформирование бюджетной сети в основных секторах бюджетной сферы;

· повышение эффективности управления государственным заказом;

· совершенствование технологии принятия бюджетных решений и других инструментов управления по результатам;

· совершенствовании механизмов управления государственными инвестициями, в том числе в рамках развития государственно-частного партнерства;

· разграничение расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

· оптимизация механизмов управления финансовой поддержкой субъектам Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По итогам исследования можно сказать, что бюджетная политика является центральным звеном развития сектора государственного управления. Представляя собой комплекс решений и мероприятий по осуществлению бюджетного процесса и исполнению государственных функций, она оказывает определяющее воздействие практически на все области жизнедеятельности. Это достигается посредством планирования достижения целевых показателей доходов и расходов государственного бюджета и распределения его денежных ресурсов по приоритетным направлениям бюджетной политики. Данные направления определяются Президентом России в ежегодном Бюджетном послании Федеральному Собранию, что является главным основанием для разработки проекта закона о федеральном бюджете на следующий год и плановый период. Приоритеты бюджетной политики объединяются в несколько взаимосвязанных блоков, среди которых особо можно выделить политику: в области доходов, расходов, управления государственным долгом, межбюджетных отношений.

В ходе исследования доходной и расходной частей государственного бюджета была проанализирована их структура, динамика составляющих ее элементов. В результате проведенного анализа, можно отметить, что в период с 2000 по 2008 гг. доходы и расходы как расширенного бюджета Правительства, так и бюджетов отдельных уровней бюджетной системы имели восходящую динамику. В части формирования доходной базы повышалась доля налоговой составляющей, что связано в первую очередь с переносом налоговой нагрузки с обрабатывающего на сырьевой сектор. При наличии среднего уровня общей налоговой нагрузки ВВП России среди развитых стран, в нашей стране сохраняется довольно невысокий уровень налогообложения потребления и социальных отчислений. Это объясняется значительной ролью, которую играют в российском бюджете налоги на международную торговлю.

Стабильный период развития национального хозяйства с 2000 по 2008

гг., позволил увеличить и расходную часть консолидированного бюджета. В нем преобладают расходы на финансовое обеспечение публичных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства (около 34%), затем следуют социальная политика, включая трансферты внебюджетным фондам (около 20%), обеспечение обороны и безопасности (около 17%), поддержка национальной экономики, включая развитие инфраструктуры (около 16%), общегосударственные вопросы (около 9%). Однако сравнение данных показателей со странами ОЭСР показывает, что уровень государственных инвестиций в нашей стране можно назвать сравнительно высоким, тогда как социальные расходы - на образование и здравоохранение в России ниже среднего уровня.

В результате рассмотрения особенностей бюджетной политики в области управления государственным долгом в период с 2000 по 2008 гг., можно отметить существенное сокращение его величины с 61,3% ВВП до 6,8%. Внешний долг бывшего СССР, составляющий самую значительную долю в общей массе, был реструктуризирован, а долговая политика была направлена на развитие рыночных инструментов заимствования, замещение внешнего долга внутренним, увеличение его дюрации. Несмотря на положительные изменения уже в докризисные годы наметилась опасная тенденция к резкому наращиванию корпоративного долга, особенные опасения вызывает его трансформация в долг государственный.

За последние годы большие сдвиги произошли в области межбюджетных отношений. Осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий. В результате реформы 2003-2004гг. на постоянной основе разграничены доходы и расходные обязательства между уровнями бюджетной системы, повышена эффективность механизмов горизонтального и вертикального выравнивания бюджетов за счет введения дополнительных отчислений из более обеспеченных бюджетов менее обеспеченным, обеспечения минимального уровня бюджетной обеспеченности наиболее отсталых территорий.

Тем не менее, несмотря на успешное развитие всех самых значимых сторон бюджетной сферы в докризисный период, в бюджетной политике России уже тогда сохранялись многие системные недостатки, которые с началом кризисного времени только усилились. Финансово-экономический кризис, разразившийся в конце 2008 года, дестабилизировал ситуацию на мировых рынках, что привело к падению доходов федерального бюджета более чем на 20% за 2009 год и образованию его дефицита в размере 5,9% ВВП. Масштабные денежные вливания, совершенные в рамках антикризисной программы, и рост цен на нефть во второй половине 2009 года, позволили несколько ослабить негативные последствия для экономики и социальной сферы. Тем не менее, в параметрах федерального бюджета на 2010 год и плановый период уже в значительной степени учтены пессимистичные прогнозы многих экспертов. Так по самым общим оценкам ожидается сохранение дефицита федерального бюджета в 2010 году, а вероятность продолжения этой тенденции остается высокой. На его покрытие в 2010-2012 гг. предусмотрены внешние заимствования в сумме 60 млрд. долл., а рост общего объема государственного долга к концу 2012 года по сравнению с 2009-ым ожидается более чем в 2 раза, что составит 15,4% ВВП.

Несмотря на то, что кризисное годы обнажили многие системные недостатки в функционировании сферы государственных финансов, только решение сегодняшних первоочередных проблем позволит нашей стране получить возможность впоследствии провести полноценную модернизацию в экономике и со временем встать на инновационный путь развития. В данном исследовании была сделана попытка особо выделить некоторые из этих проблем и обозначить пути их эффективного решения.