В связи с тем, что бюджетная политика осуществляется, главным образом, в ходе бюджетного процесса, а роль бюджета является центральной во всех политических решениях, принимаемыми органами, ответственными за проведение бюджетной политики, считаем возможным принять ту информационную базу, которая применяется для подготовки бюджета, в качестве основы для рассмотрения процесса формирования бюджетной политики.

Таким образом, бюджетная политика в России, главным образом, формируется на основе:

· законов и нормативно-правовых актов, регулирующих сферу бюджетных отношений;

· основных положений бюджетного послания Президента РФ Правительству Российской Федерации;

· прогнозов социально-экономического развития;

· основных направлений бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

· сведений среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования);

· показателей сводного финансового баланса;

· показателей денежной программы, составляемой Центральным банком;

· показателей долгосрочных федеральных целевых программ;[11]

В соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ (ст. 170) приоритет в разработке бюджетной политики принадлежит Президенту РФ, который в ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ определяет в общем плане приоритетные направления бюджетной политики на текущий год и среднесрочную перспективу (3 года). В рамках этого послания Правительство РФ разрабатывает соответствующие проекты законов, необходимых для реализации финансовой политики, вносит их в Государственную Думу для рассмотрения и принятия. В ходе этой работы первоначальное содержание законов может претерпеть значительные изменения. Правительство РФ должно либо согласиться с предлагаемыми изменениями либо уйти в отставку. В случае отказа от принятия федерального закона о бюджете возможен роспуск

Государственной Думы.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов. На основании последних органы исполнительной власти разрабатывают проекты бюджетов.

Перспективный финансовый план разрабатывается на основе данных и показателей прогноза социально-экономического развития государства. Он содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Этот план законодательно не утверждается. Его задача состоит в информировании законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной государственной власти или органом исполнительной власти местного самоуправления и утверждаются соответствующим законодательным или представительным органом власти. Долгосрочные целевые программы содержат технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических результатов реализации программы, сведения о распределении объектов и источников финансирования по годам и другие данные.[12]

В соответствии с бюджетным посланием Президента РФ Федеральному собранию и другими необходимыми документами и материалами разрабатывается закон о бюджете, который является главным финансовым законом, выражающим экономическую и социальную политику государства. В Российской Федерации, в соответствии с конституционным распределением полномочий между уровнями власти – федеральным уровнем, региональным и местным самоуправлением, принимаются и реализуются законы о федеральном

бюджете, региональном бюджете и бюджете местного самоуправления.

В законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета. Также в нем должны содержаться нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

Законом (решением) о бюджете устанавливаются:

· перечень главных администраторов доходов бюджета;

· перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

· распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам главных администраторов, источников финансирования дефицита бюджета;

· распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

· общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

· величина нефтегазового трансферта на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7 процента прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

· объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);

· общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае

утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета;

· источники финансирования дефицита бюджета, установленные статьями 94 (в случае принятия федерального бюджета с дефицитом), 95 и 96 настоящего Кодекса на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

· верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием, в том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям;

· иные показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные соответственно кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом.[13]

Закон о бюджете составляется на определенный период времени, именуемый бюджетным периодом. В практике бюджетного планирования различают понятия «бюджетный год» и «бюджетный период». Бюджетный период может охватывать любое временное пространство (один, два, три календарных года и даже быть более длительным) в зависимости от того, на какой по длительности срок распространяется расчет планируемых бюджетных показателей. При бюджетном планировании тот или иной конкретный бюджетный год может быть взят за основу расчетных проектировок. В этом случае такой бюджетный год становится базовым годом.[14] Россия впервые перешла с однолетнего на трехлетнее планирование бюджета в 2007 году, где первый год является текущим, остальные – входят в плановый период. Таким образом, с 2007 года бюджетная политика разрабатывается на 3 года. Однако в связи с мировым экономическим кризисом наша страна временно была вынуждена вернуться в 2009 году к прежнему периоду планирования. Возврат же к принципу 3-летнего бюджетного планирования был осуществлен, начиная с бюджета на период 2010–2012 годов. Это ярко отражает динамизм бюджетной политики.

Как уже было отмечено выше, бюджетная политика реализуется в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в бюджет и их использованию, а также в процессе определения основных направлений развития бюджетных отношений и выработки конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства. Всвязи с этим, представляется, что основными звеньями в совокупном комплексе мер по реализации бюджетной политики выступают:

· политика в области доходов бюджета;

· политика в области расходов бюджета;

· политика в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом;

· политика в области регулирования межбюджетных отношений.

В соответствии с основными направлениями бюджетной политики Президент России в своем ежегодном бюджетном послании Федеральному собранию определяет и конкретизирует те задачи, которые должны найти свою реализацию в федеральном бюджете на текущий и последующий плановый период. Так, в бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах» четко выделены 4 крупных направления бюджетных мероприятий - в области доходов, расходов, межбюджетных отношений, совершенствования технологий формирования и исполнения бюджета.

В области доходов бюджета необходимо продолжить сбережение части нефтегазовых доходов в условиях конъюнктурно высоких цен на сырье, а также принять меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов и повышению собственного бюджетного потенциала бюджетов всех уровней публичной власти. Должна быть продолжена работа по оптимизации налоговой системы.

В области бюджетных расходов, главным образом, бюджетная политика должна обеспечить максимально эффективное использование ресурсов, для чего необходимо отказаться от реализации задач, не носящих первоочередной характер, пересмотреть сроки реализации и объемы финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ, сократить участие государства в тех сферах, где в необходимых объемах и качественно услуги гражданам могут предоставляться рыночными частными институтами.

В рамках мер, касающихся бюджетной сбалансированности поставлена задача ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы. Предполагается предусмотреть достаточные трансферты для покрытия возникающего дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, в том числе за счет средств Фонда национального благосостояния.

В области межбюджетных отношений некоторыми из поставленных задач являются: инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств; создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях; активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти; обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг; усиление механизмов финансового администрирования наиболее пострадавших от кризиса публично-правовых образований; в случае невыполнения субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями своих обязательств, а также в случае неэффективного использования финансовой помощи предполагается инициировать введение временной финансовой администрации.[15]

Более подробно процессы формирования и использования доходной и расходной частей бюджета, а также основные направления и пропорции бюджетных потоков, их адаптацию к нынешним условиям финансово-экономического кризиса, исследованы в следующей главе дипломной работы.