В договоре против войны поражает отсутствие сдерживающих моментов в отношении государств, нарушающих его положения. Краткий намек на возможность этого сделан во вступлении, что не представляет собой определенной меры, но может быть полезно при толковании договора. Пропуск таких статей в тексте договора должен рассматриваться как недостаток. Почему американское правительство опускает эту важнейшую статью из своего предложения и упорно отказывается пойти навстречу настойчивым желаниям французского правительства включить в договор сдерживающую статью и соглашается только на простое упоминание этой стороны дела? Как будет показано дальше, в Америке имеется группа, которая решительно сопротивляется включению положения о наказании в договор против войны на том основании, что это будет самоубийством для договора. В настоящее время в Соединенных штатах имеется могущественная школа мысли, подобным же образом противящаяся смертной казни, исходя из того принципа, что убийство есть преступление; следовательно, закон приходит к собственному уничтожению, если, для того чтобы наказать убийство, убивает преступника. Возможно, что эта идея лежит в основе возражения американского правительства в отношении статей о наказании. Может быть, идеал уничтожения смертной казни хорош. Может быть, отсутствие наказания за нарушение договора против войны тоже неплохая вещь. Но идеалы сами по себе не действуют в этом мире успешно. Необходимо, чтобы они соответствовали существующей степени цивилизации. Если убийства увеличиваются вследствие уничтожения смертной казни и если государства, вследствие отсутствия сдерживающих положении в договоре против войны, все более увеличивают количество совершенных ими преступлений, то теряется основание для закона и для договора. Когда было установлено, что главным источником авторитета Совета Лиги и его успеха в разрешении международных споров является статья XVI устава Лиги с ее статьями о наказании, необходимо признать, что при настоящем состоянии мира идеалы являются весьма недействительной силой. Если при рассмотрении вопроса о борьбе с войной слишком подчеркиваются идеалы, то она приобретает религиозный характер. Даже теперь аргументы различных групп в Америке проникнуты духом религиозности. Во всяком случае, если международный мир должен быть прочно укреплен, при настоящих условиях договор против войны должен быть снабжен статьями об определенных наказаниях.

От имени своих народов»

А. Конфликт с конституцией

Когда известие о договори против войны впервые дошло до Японии, весь народ приветствовал его и выражал ему одобрение. Ни от одного японца автор не слышал критики духа и цели договора. Это указывало, что дух и цель договора встретили всеобщее сочувствие в этой стране. Можно гордиться, что японский народ на этом примере так убедительно показал, что он не является сторонником войны и не является агрессивным народом, каким считают его иностранцы.

Когда, однако, был получен текст договора против войны, то ясно стало, что он содержит фразу, не имеющую отношения к вопросу о прекращении войн, но затрагивающую государственное устройство страны. Тогда поднялся шум, какого еще не было в последние годы. Эта фраза содержится в статье первой и говорит, что договаривающиеся стороны «торжественно заявляют от имени своих народов», что они осуждают применение войны и т. д. Эта статья находилась в противоречии с государственной системой Японии, которая наделяет императора верховной властью заключать договоры, объявлять войну и устанавливать мир и не соответствует статье XIII конституции^[107].

Признавая, что указанная статья была неподходящей, дипломатические представители Японии вступили в переговоры с американским правительством об ее исключении или исправлении, и так как объяснения американского правительства показались им удовлетворительными, они предложили японским уполномоченным подписать договор в его первоначальном виде. Когда это стало известно в Японии, поднялся общий спор относительно того, является ли это нарушением конституции. Автор с самого начала находил указанную фразу неподходящей, но так как вопрос обсуждался дипломатическим путем с американским правительством, он считал само собой разумеющимся, что надлежащий документ был вручен японскому правительству. Когда, однако, он прочитал в газетах объяснения министерства иностранных дел, указывавшие, что «от имени» должно рассматриваться не как на ни ойте (от имени), но как но таме ни (по поручению), и что «народы» не означает дзинмин (народ) или кокумин (нация), но кокка (государство), — только тогда он обратил внимание на удивительный характер японо-американских переговоров. В ответ на вопросы некоторых представителей прессы он откровенно заявил, что указанный текст означает «от имени своих народов» и не может быть истолковав в каком-либо ином смысле. Объяснение министерства иностранных дел было очень поверхностным, и к несчастью, вместо того чтобы удовлетворить публику, увеличило ее беспокойство. Как можно было ожидать, вся страна заинтересовалась дискуссией. В парламенте сделаны были запросы и представлены меморандумы, мнения ученых и политических деятелей заполнили страницы газет и журналов или появились в брошюрах, поддерживая или отвергая указанный пункт, и так без конца. Вообще говоря, одни считали, что это просто пустая фраза, употребленная для того, чтобы придать силу декларации против войны, и так как она была написана без намерения нарушить конституцию, поэтому нет повода для того, чтобы поднимать шум и крик относительно неконституционности фразы и тем самым подвергать опасности самый договор, хотя фраза могла быть неприемлемой. Другие держались того взгляда, что договор в принятом виде ее должен быть ратифицирован, поскольку обычный смысл вызвавших возражения слов не соответствовал государственной системе Японии и нарушал ясно выраженные положения конституции. Как автор раньше заявлял, он считал, что «от имени своих народов» честно должно пониматься как дзинмин на ни ойте (от имени своих народов), и что нет оснований утверждать, что статья первая означает кокка но таме ни (по поручению государства). Более того, зная закулисную сторону дела, он имел основание считать, что страна, предложившая договор, придавала очень большое значение этой фразе, и чувствовал, что от вопроса нельзя легко отделаться. Он полагал, что вызвавшие возражения слова не соответствуют национальной структуре и противоречат статье XIII конституции и что договор против войны не должен быть ратифицирован без оговорок в отношении этих слов. Много было сказано относительно этого пункта, но во всяком случае ясно, что эти слова находятся в противоречии с конституцией в отношении: 1) права заключать договоры и 2) права объявлять войну, поскольку соответствующая власть по конституции принадлежит императору. Если, с одной стороны, очевидно, что большое значение придается словам «от имени своих народов», то с другой стороны, совершенно ясно, что эти слова нарушают конституцию в отношении власти императора заключать договоры. Возражение автора по поводу этой фразы более всего касается ограничения прерогативы императора объявлять войну, и он приведет основания для этого в дальнейшем.

Ружья и мечи — опасные предметы, но если их употребляют для охоты или для танцев, они безвредны. Точно так же, если бы обсуждаемое выражение было пустой фразой или было приведено для большей выразительности, автор не возражал бы против него и оно не вызвало бы у него тревогу. Поскольку, однако, как он убежден и сейчас покажет, что эта фраза имеет глубокое значение, он не может не остановиться на этом вопросе.

б. Американская лига признания войны незаконной^[108]

Как было сказано, в Соединенных штатах семь или восемь лет тому назад появилась организация, назвавшая себя Лигой признания войны незаконной. Главными действующими лицами в этой организации были Левинсон — адвокат, Дюи — профессор университета, Моррисон — журналист. Их лидером был Бора, председатель комиссии иностранных сношений сената. В течение нескольких дет эта организация сделалась столь, влиятельной, что стала руководить общественным мнением и выдвинула требование, предъявленное правительству Кулиджа, предложить иностранным правительствам договор против войны. Таким образом, группа, состоящая из Бора, Левинсона, Моррисона и др., в действительности предложила народам мира договор против войны. Среди многих доктрин этих джентльменов две являются совершенно новыми. Одна из них требует, чтобы никакого наказания не применялось в отношении государств, нарушивших договор против войны, поскольку наказания, если будут осуществлены, явятся одним из видов войны. Разве, рассуждали они, не будет противоречия, что стороны, которые решили изгнать войну, потому что она является преступлением, применяют наказания, которые являются не чем иным, как мерой насилия? Не будут ли эти наказания разрушать самый договор? Другая новая доктрина заключена в словах «от имени их народов». Коротко говоря, под этими словами скрывается идея, что в прошлом вопросы мира или войны решались небольшой кучкой монархов, министров, политических деятелей и дипломатов и что судьба бесчисленных миллионов народа зависела от любви, ненависти, причуд, перемены настроений небольшого круга людей. В соответствии с этим, если в XX веке для мира должно быть возведено солидное основание, жизненные вопросы мира и войны должны быть изъяты из ведения группки государственных деятелей и переданы самим народам. В теории все вопросы, включая вопросы о заключении договоров против войны, должны решаться референдумом или плебисцитом, т. е. прямым голосованием народа. Но так как на практике это сделать трудно, то народ должен быть удовлетворен мероприятиями его правительства, действующего по его поручению. Благодаря, однако, особому характеру договора, который является соглашением между народами, должна быть проявлена особая бдительность, чтобы власти благодаря личному честолюбию не допустили бы разрыва или нарушения договора.

Коротко говоря, основным положением. Американской лиги признания войны незаконной является то, что договор против войны представляет собой соглашение между народами и что договаривающимися сторонами должны быть народы, и так как это неосуществимо, главы государств должны быть их доверенными. По мнению этих людей, слова «государство» или «нация» неудовлетворительны, и если будет употреблено слово «народ», то существо дела изменится, а потому они упорно настаивали, что «народы» должны контролировать договор против войны. Основанием для их возражений против слова «государство» и настойчивости в отношении слова «народ» является идея, что на выборах президента или членов конгресса появляется народ и голосует как государство, и поэтому избранные президент и члены конгресса представляют государство. По своей природе, считают они, договор против войны не является тем вопросом, который может быть доверен представителям государства. Такие государственные вопросы должны решаться прямым голосованием каждого человека соответственно его взглядам посредством референдума или плебисцита, а не через представителей. Другими словами, так как договор против войны является важнейшим вопросом человечества, он должен решаться посредством прямого управления народом, а не через его представителей. В слово «народы» поэтому вложена мысль, что договор против войны является таким договором, который сам народ должен решать путем референдума.

Договор против войны был предложен министром иностранных дел Франции Брианом. Зная взгляды Американской лиги признания войны незаконной, Бриан приманил метод, до сих пор не применявшийся в международных отношениях. Для того чтобы договор против войны между Францией и Соединенными штатами мог осуществиться, он отступил от обычного официального пути и обратился прямо к американскому народу, направив послание к нему через сотрудника «Associated Press». Когда предложение Бриана стало известно американскому народу, Лига признания войны незаконной воздействовала на общественное мнение и через г. Бора оказала давление на президента и государственного секретаря и в конце концов вызвала официальные переговоры, начавшиеся между американским и французским правительствами. Таким образом, американское правительство под давлением общественного мнения и как орудие Лиги предложило иностранным правительствам договор против войны в точной формулировке Лиги. Но, как и надо было ожидать, некоторые иностранные правительства возражали против двух важных особенностей новой философии Лиги, в то время как другие довольно спокойно добивались изменения этих особенностей. Французское правительство выдвинуло возражения в отношении наказаний. В противовес взгляду Лиги, что положение о наказаниях для нарушителей договора будет самоубийством для самого договора, французское правительство утверждало, что договор против войны без статей о наказаниях сделает договор ничего не значащей бумагой. Чтобы пойти навстречу возражениям французского правительства, государственный секретарь Келлог придумал компромиссный план, по которому главная часть договора оставалась без изменения, но в него включалась вводная статья, указывающая, что государства, нарушающие договор, «не могут пользоваться преимуществами, предоставляемыми договором». Таким образом, вопрос был, наконец, разрешен.

Имелись сведения, что японское правительство желало сделать некоторые изменения. Вряд ли нужно говорить, что эти изменения касались слов «от имени своих народов», заимствованных из второго догмата символа веры Лиги признания войны незаконной. Судя по факту, что договор был подписан в Париже 27 августа 1928 г. в своем первоначальном виде, переговоры императорского правительства велись не очень настойчиво, и нет никакого сомнения, что американское правительство в очень любезной форме отказалось принять японское требование, чтобы слова, вызывающие возражение, были изменены или исключены. Конечно, японское правительство должно было указать, что основанием для желаемого изменения слов является несоответствие этих слов конституции Японии. Так как американское правительство, предлагая японскому правительству договор против войны, должно было выразить готовность принять такие поправки, которые сделали бы договор приемлемым для Японии, то естественно предположить, что американское правительство не противилось предложениям японского правительства в отношении несущественных изменений. Но, очевидно, существовали важные обстоятельства, которые заставляли американское правительство определенно отклонить пожелания японского правительства об изменениях. Этим обстоятельством, бесспорно, является обсуждавшаяся раньше позиция Лиги признания войны незаконной. Как было уже сказано, некоторые японцы объясняют употребление фразы, которая не понравилась их соотечественникам, тем, что она была применена или в качестве литературного украшения, или для большей выразительности, и поэтому, останется ли она в договоре или не останется, не является существенным делом. Такое объяснение, однако, является результатом незнакомства с закулисной стороной договора против войны. Если бы фраза не имела значения и не была существенна, то у американского правительства не было бы основания не удовлетворить пожелания японского правительства и держаться своей прежней позиции.

В. Референдум

Теперь необходимо сделать отступление и кратко остановиться на системах референдума, инициативы и плебисцита, которые являются системами прямого народного управления, известными как демократия. Процедура, согласно которой принятие или непринятие правительственного или парламентского закона решается голосованием народа, известна под именем референдума. Там, где правительство или парламент, вместо того чтобы вносить закон, получает предложения от определенного количества людей и ставит его перед нацией для принятия или непринятия общим голосованием, такая система называется методом инициативы. Различие между двумя системами заключается в методе возникновения законодательства, — либо оно исходит от правительства и главы государства, либо от народа, но они имеют то общее, что законодательство определяется прямо народом. Плебисцит может быть рассматриваем как самоопределение народа и представляет собой процесс, посредством которого народ имеет власть общим голосованием принять или не принять то или другое мероприятие, предложенное главой государства или правительством. Плебисцит, таким образом, является референдумом под другим названием.

Во время второй республики во Франции Наполеон III предложил народу общим голосованием решить, хочет ли Франция иметь императорскую или республиканскую форму правления. Опять-таки, когда было тайным образом решено уступить Франции две итальянские провинции, Ниццу и Савойю, Наполеон III, из уважения к воле жителей этих провинций, предложил им общим голосованием решить, хотят ли они сделаться новыми подданными Франции или остаться итальянцами. Наполеон называл оба эти голосования плебисцитом. На первый взгляд казалось, что имелось действительное уважение к воле народа и что эгоистические мотивы отсутствовали. На самом деле, однако, принуждение и запугивание были характерны для этих голосований, которые являлись пародией на свободное народное волеизъявление. Плебисцит приобрел известность как хитрая выдумка честолюбивых государственных деятелей, применяемая ими для того, чтобы ввести в заблуждение народ, и не является системой, обеспечивающей права народа. Для того чтобы разрешить вопрос о государственной принадлежности Верхней Силезии и Шлезвиг-Гольштейна^[109], возникший на Версальской конференции после мировой войны, был применен плебисцит, и казалось, что эта система становится снова модной.

Референдум и инициатива в течение столетий применялись для решения общегосударственных и кантональных дел в Швейцарии. Они применялись также в связи с некоторыми вопросами, относящимися к новой конституции Германии, и в последние годы применялись в некоторых штатах Американского союза. Однако, помимо Соединенных штатов, Швейцарии и Германии, прямое народное управление этим способом не происходит. 15 или 16 лет тому назад в Париже швейцарский коллега автора рассказал ему следующий анекдот. Когда он был еще советником швейцарской миссии в Лондоне, покойный маркиз Солсбери задал ему однажды вопрос относительно истории и практического осуществления референдума в Швейцарии. Когда рассказчик описал подробно систему, маркиз задумался на секунду и потом заметил, что удивительно, как эта система не причинила серьезного вреда и так удовлетворительно действовала в Швейцарии, и что абсолютно невероятно принятие ее в Англии. Замечания, исходящие от премьер-министра государства, которое создало правительство, основанное на представительстве, относительно вреда общего голосования, заслуживают внимания. Если при обыкновенных выборах при представительной форме правления не могут избежать многочисленных злоупотреблений, то легко себе представить, как эти злоупотребления множатся, когда эта система расширяется до общего голосования. Так как злоупотребления, связанные с общим голосованием, даже в Швейцарии, где правление посредством прямого голосования действует гладко, превосходят злоупотребления на обыкновенных выборах, мы не можем не поставить знак вопроса в отношении ценности общего голосования.

Автор всесторонне изучал референдум и после тщательного размышления пришел к заключению, что государственные вопросы, такие, как выбор между миром и войной, не подходят для всенародного голосования и для прямого решения народом. Только ясная, дальновидная и глубокая мудрость государственных деятелей и гениальных дипломатов может предвидеть результаты и многосторонние влияния борьбы. По этой причине автор убежден, что даже в демократической стране невыгодно и опасно доверять прямому решению народа в форме референдума важнейший вопрос о мире и войне.

В Японии император, всегда думающий об интересах и счастье своего народа, крепко держит верховную власть объявлять войну и устанавливать мир. Какова бы ни была императорская воля, народ охотно ей повинуется, не боясь, в случае если война будет решена, идти в огонь и в воду, и, если будет решен мир, он вложит меч в ножны и займется мирными делами. Эта система господствует не только потому, что она прочно включена в национальную конституцию Японии, но также потому, что она соответствует истинным интересам и благополучию народа. Разве Япония не сталкивается с бесконечными злоупотреблениями ее парламентской системой? Нет ни малейшего сомнения, что если бы референдум или подобная система были введены в Японии в настоящее время, создалось бы ужасное положение дел. Автор убежден, что референдум не представляет истинной воли народа не только по большим вопросам, подобным вопросу о мире и войне, но даже по сравнительно маловажным вопросам.